18 de junio de 2025

PGR-C-125-2025

 

Señor

Carlos Eduardo Calvo Coto

Director General a.i.

Dirección General de Servicio Civil

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. DG-OF-229-2025, de fecha 20 de mayo de 2025, asignado a este despacho el 21 de ese mismo mes y año, por el que alude expresamente su inquietud de si es legalmente viable aplicar el Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil (Decreto No. 35573-MP) a los funcionarios que ocupan cargos de confianza, concretamente a los puestos de Director y Subdirector, para así aplicarles a su favor el régimen progresivo o escalonado de vacaciones -art. 36- que se aplica a servidores regulares y no las dos semanas que, a falta de normativa especial, la jurisprudencia administrativa ha dicho que les corresponde después de cincuenta semanas de servicio continuo; periodo al cual hace referencia el artículo 59 de la Constitución Política.

 

Insiste expresamente y con amplias razones propias -pues no se infieren de los criterios jurídicos que acompaña a su gestión-, en que la Dirección a su cargo estima que el citado Reglamento Autónomo de Organización y Servicio le resulta aplicable a las personas nombradas en puestos de confianza dentro de la estructura organizativa de la institución, concretamente a los cargos de Director General y Subdirector.

 

Y en concreto consulta:

 

“¿El ámbito de aplicación previsto en el artículo 1.º del Decreto Ejecutivo N.º 35573-MP, Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil, abarca también a los funcionarios excluidos del Régimen Estatutario, en particular a aquellos que ostentan cargos de confianza dentro de la Dirección General de Servicio Civil?

 

De ser afirmativa la respuesta ¿Cómo deben calcularse las vacaciones?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en los oficios Nos. AJ-OF-283-2024 del 1 de julio de 2024 y AJ-OF-358-2024 del 30 de agosto de 2024.

 

Así, en respuesta a una consulta formulada por usted como Subdirector General (Oficio No. SDG-OF-175-2024 del 17 de junio del 2024), sobre el reconocimiento de las vacaciones que disfrutarán las personas funcionarias cubiertas por el Régimen de Servicio Civil que se trasladen a puestos de confianza, mediante oficio No. AJ-OF-283-2024, op. cit., la asesoría jurídica, en lo que interesa, concluye:

 

“(…) El periodo de vacaciones a reconocer a una persona funcionaria nombrada en un puesto de confianza es el que refieren los artículos 59 de la Constitución Política y 153 del Código de Trabajo, en tanto no les resulta aplicable el sistema de vacaciones escalonadas que rige para los funcionarios regulares cubiertos por la normativa estatutaria, por estar excluidos del régimen de servicio civil, salvo en supuestos particulares en los que una norma específica permita ese supuesto, lo cual debe ser analizado casuísticamente por cada institución previa valoración de su normativa interna.

 

(…) Ante el supuesto de que una persona servidora cubierta por el régimen estatutario se traslade a un puesto excluido por este, tampoco es jurídicamente posible aplicar el sistema de vacaciones escalonadas que rige las relaciones estatutarias, al existir una incompatibilidad, al tratarse de relaciones jurídicas diferenciadas, que se rigen por normas y principios independientes.”

 

Por otro lado, en atención a otra consulta formulada por la Directora del Área Administración de Servicios Institucionales de esa Dirección General (Oficio No. DG-ASI-OF-425-2024 del 13 de agosto de 2024), por la que se solicitó criterio jurídico respecto a la posibilidad de que la Directriz N° 006-2024-PLAN del 5 de agosto de 2024, relativa  a la aplicación analógica y supletoria del Estatuto de Servicio Civil, su Reglamento y demás normativa emitida por la DGSC, ante lagunas normativas, afectara el criterio jurídico externado por esta Asesoría Jurídica en el Oficio N° AJ-OF-283-2024, op. cit., mediante oficio No. AJ-OF-358-2024, op. cit., la asesoría jurídica concluyó que la aplicación de métodos de integración normativa no es irrestricta ni antojadiza, pues “ante la ausencia de una disposición normativa aplicable a una determinada situación concreta, si bien es posible acudir a otra norma jurídica, ello es así solo cuando el supuesto fáctico o jurídico sea sustancialmente análogo al que esa norma regula, cosa que no sucede en el caso de análisis pues resulta jurídicamente inviable entremezclar regímenes diferenciados como los que nos ocupan”.

 

Refiere entonces, a nuestra jurisprudencia administrativa, según la cual, a falta de norma escrita, especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de servidores de confianza jerárquicos y subalternos, solo tendrían derecho a disfrutar dos semanas de vacaciones efectivas por cada cincuenta semanas de servicio continuo, tal y como lo establece el artículo 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de dichos cargos (Dictamen C-029-2022). Sin que sea posible entremezclar regímenes diferenciados de vacaciones y permitirles disfrutar vacaciones acumuladas que se arrastren de un puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, pues ello implicaría reconocerles un período mayor de vacaciones que las previstas por el ordinal 59 constitucional, que son las que les corresponde (Dictamen PGR-C-114-2024).

 

Y aun cuando no es objeto de la consulta, culmina indicando que,  con respecto a los alcances del numeral primero del Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil Nº 35573-MP, no es procedente interpretar que ese cuerpo normativo incluye a los señores Director y Sub Director de esta Dirección General, toda vez que la jurisprudencia administrativa emitida por la Procuraduría General de la República ha sostenido que al estar estos excluidos del régimen estatutario, no es posible hacerles extensivas las disposiciones de ese cuerpo normativo (Dictamen PGR-C-029-2022).

 

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión.

            Luego de un exhaustivo análisis de los antecedentes, lamentablemente, estimamos que, al menos, dos situaciones puntuales convergen en el presente asunto, que nos impiden ejercer nuestra función consultiva.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa -artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

 

A continuación, explicamos los motivos por los cuales razonadamente consideramos que la presente consulta es inadmisible.

 

 

A) Criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, tal y como se lo hemos advertido en otras ocasiones  (Dictamen PGR-C-075-2024 de 29 de abril de 2024), se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas -art. 4 de la citada Ley Nº 6815-.

 

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

 

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto -artículo 2 de nuestra Ley Orgánica-. (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023 y PGR-C-224-2024 de 07 de octubre de 2024).

Y según puede verificarse del contenido mismo de los oficios Nos. AJ-OF-283-2024 y AJ-OF-358-2024, op. cit. que se acompañan, ambos de la Asesoría Jurídica, dichos criterios no cumplen con las características señaladas, pues fueron emitidos en realidad con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente, por un lado, un requerimiento concreto del Subdirector General (Oficio No. SDG-OF-175-2024 del 17 de junio del 2024) sobre el reconocimiento de las vacaciones que disfrutarán las personas funcionarias cubiertas por el Régimen de Servicio Civil que se trasladen a puestos de confianza, y por el otro, una consulta de la Directora del Área Administración de Servicios Institucionales de esa Dirección General (Oficio No. DG-ASI-OF-425-2024 del 13 de agosto de 2024), por la que se pidió analizar si la Directriz N° 006-2024-PLAN del 5 de agosto de 2024, pudo afectar el criterio jurídico externado por esta Asesoría Jurídica en el Oficio N° AJ-OF-283-2024. Y si bien desarrollan de forma genérica el tema de las vacaciones de quienes ocupan puestos de confianza, solo marginalmente tienen directa relación con lo ahora consultado.

 

Véase que ambos oficios dedican escasas y escuetas consideraciones referidas al alcance del Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil Nº 35573-MP, sin que se ahonde adecuadamente en lo jurídico. Destacándose el oficio AJ-OF-358-2024, el cual advierte que tal aspecto no era parte del objeto de la consulta que se atendía y aun así, dedica tan solo unas pocas líneas sobre ello sin profundizar en su análisis.

Todo lo cual evidencia, sin mayores dudas, que aquellos criterios jurídicos fueron emitidos en realidad con fines distintos a consultarnos y que aquel órgano asesor, en ambas ocasiones, rehuyó expresamente pronunciarse sobre lo ahora consultado. Echándose de menos, entonces, un criterio jurídico suficiente que permita tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

 

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente la pregunta formulada” (Entre otros, los dictámenes PGR-C-158-2022 de 1 de agosto de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022).

 

Dicho lo cual, con aquellas opiniones jurídicas no se estaría cumpliendo con el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

 

B) Toda consulta formulada a la Procuraduría General debe responder a intereses exclusivamente institucionales.

 

Según hemos interpretado de forma integral con otras normas legales de un claro contenido ético, la facultad que tienen los jerarcas institucionales para consultar a la Procuraduría General responde sólo a intereses públicos e institucionales -para su garantía, fomento y realización- (arts. 113 de la LGAP y 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública -N° 8422 de 6 de octubre del 2004-). Así, conforme a lo dispuesto por el ordinal 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815-, aquella facultad de consulta la deben ejercer los jerarcas administrativos exclusivamente en función del órgano que representen.

 

De tal suerte que esa facultad no debe ser ejercida para evacuar asuntos de interés propio, exclusivo y particular de quien ocupa el cargo (Véanse al respecto los dictámenes C-362-2005 de 24 de octubre de 2005, C-447-2006 de 9 de noviembre de 2006, C-059-2011 de 14 de marzo de 2011, C-239-2015 de 7 de setiembre de 2015, C-099-2017 de 18 de mayo de 2017, C-159-2017 de 5 de julio de 2017, C-404-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-128-2019 de 10 de mayo de 2019, PGR-C-035-2022 de 17 de febrero de 2022) o de terceros, quienes deben acudir a sus propios abogados particulares (Pronunciamientos OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005 y OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008).

Ningún jerarca puede entonces utilizar la vía consultiva para requerir nuestro criterio sobre asuntos que, aunque relacionados con la institución que representa o de la que es parte, responden a su interés personal, y no propiamente a los intereses de la administración pública, pues ello implicaría avalar que se presente una consulta en su condición personal, y no en su carácter de representante de la Administración (Dictamen PGR-C-317-2021 de 23 de noviembre de 2021. En sentido similar el PGR-C-313-2021 de 18 de noviembre de 2021 y PGR-C-035-2022, op. cit.).

En definitiva, el fin de la función consultiva de la Procuraduría General es asistir a la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder exclusivamente al interés general -arts. 113 de la LGAP y 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422-. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 op. cit. y pronunciamientos OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003, OJ-043-2010 de 26 de julio de 2010, OJ-054-2013 de 09 de setiembre de 2013 y PGR-C-035-2022, op. cit.).

            Ahora bien, especialmente de la lectura de su oficio No. DG-OF-229-2025, op. cit., se desprende con toda claridad que las interrogantes planteadas involucran directa e indefectiblemente a los cargos de Director General y Subdirector del Servicio Civil, que es el que precisamente ocupa quien requiere nuestro criterio.

 

            Según conocemos, el consultante es funcionario regular o de carrera, del Registro Nacional, como Jefe de Gestión Institucional de Recursos Humanos. Ocupa el cargo de confianza de Subdirector del Servicio Civil y actualmente, por ausencia definitiva del titular -quien lamentablemente falleció en noviembre pasado y no ha sido reemplazado por nuevo titular-, por suplencia asume el cargo de Director General ai. -art. 9 del Estatuto de Servicio Civil y 95 y ss.de la LGAP-.Y con la consulta formulada se pretende que determinemos si es legalmente viable aplicar el Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil (Decreto No. 35573-MP) a los funcionarios que ocupan cargos de confianza, concretamente a los puestos de Director y Subdirector, para así aplicarles a su favor el régimen progresivo o escalonado de vacaciones -art. 36- que se aplica a servidores regulares y no las dos semanas que, a falta de normativa especial, la jurisprudencia administrativa ha dicho que les corresponde después de cincuenta semanas de servicio continuo -art. 59 constitucional-. Lo cual implica que más allá del ejercicio objetivo, neutral e imparcial de las competencias, el asunto involucra un interés personal directo de quien ocupa actualmente aquel cargo.

 

            Así las cosas, es claro que, si accediéramos a pronunciarnos sobre el asunto expuesto, estaríamos emitiendo un criterio vinculante sobre temas en los que el consultante, como actual Director General ai. o Subdirector de Servicio Civil, tendría un innegable interés directo y personal, dada la directa incidencia de nuestro criterio en su esfera subjetiva.

            

            Y conforme a un criterio inveterado y consolidado en nuestra jurisprudencia administrativa –según advertimos-, la relación directa y particular del tema objeto de la consulta con el jerarca administrativo que la plantea, nos impide rendir nuestro criterio, en virtud de que nuestra función consultiva tiene como fin tutelar el interés público o institucional a la regularidad jurídica, y que por ello la facultad de consultarnos no debe ser utilizada para satisfacer intereses propios y particulares del consultante.

 

Recuérdese que nuestro ordenamiento jurídico administrativo establece los actos que se realicen en el ejercicio de una función administrativa al amparo de una norma jurídica, pero que persigan un resultado que no se conforme a la satisfacción de los fines públicos, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma jurídica que se haya tratado de eludir -art. 5 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422-.

 

Por las razones expuestas, lamentablemente la presente gestión consultiva deviene inadmisible.

 

No está por demás recordarle al jerarca administrativo que en caso de encontrarse en una situación de conflicto de intereses –entre lo público y lo privado o particular-, aun cuando éste pueda ser inminente, potencial o eventual, lo que aconseja y ordena la prudencia y la sana ética administrativa regulada en nuestro ordenamiento jurídico vigente, es separarse totalmente del procedimiento de formación de la voluntad administrativa al respecto; esto con total independencia de que efectivamente derive o no un beneficio o perjuicio concreto y directo -deber de probidad y deber abstención del funcionario público- (Dictamen C-059-2011, op. cit.).

 

En todo caso, con el único afán de orientarlo en la búsqueda de respuesta a su interrogante, reseñamos nuestra jurisprudencia administrativa sobre el tema de interés.

 

Esta Procuraduría General ha sostenido, reiteradamente, que el periodo de vacaciones que corresponde reconocer a un funcionario de confianza jerárquico o subalterno, a falta de norma especial que disponga inequívocamente otra cosa, es de dos semanas después de cincuenta semanas de servicio continuo, periodo al cual hace referencia el artículo 59 de la Constitución Política.  Lo anterior debido a que a ese tipo de servidores no les resulta aplicable el sistema de vacaciones escalonadas que rige para los funcionarios regulares, por estar excluidos del régimen de servicio civil.   Al respecto pueden consultarse, entre muchos otros, nuestros dictámenes C-217-2008 del 25 de junio de 2008, C-099-2013 del 11 de junio de 2013, C-369-2014 de 31 de octubre de 2014, C-354-2015 del 17 de diciembre de 2015, C-176-2019 del 21 de junio de 2019, C-114-2020 del 31 de marzo de 2020, C-166-2020 del 6 de mayo de 2020, PGR-C-029-2022 del 10 de febrero del 2022, PGR-C-222-2023 del 20 de noviembre del 2023, el PGR-C-026-2024 del 19 de febrero del 2024 y PGR-C-114-2024 de 10 de junio de 2024.

 

Conclusión:

 

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

Sin otro particular,

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

 

 

 

C.c: MSc. José Armando López Baltodano, Procurador de la Ética Pública.

 

 

 

 

LGBH/ymd