16 de junio de 2025

PGR-C-123-2025

 

Señora

Carolina Zúñiga Retana

Secretaria Municipal

Municipalidad de Aserrí

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende el oficio número SMA-0736-05-2025 del 29 de mayo de 2025, remitido a nuestras oficinas el 03 de junio de los corrientes, por medio del cual se nos informa que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Aserrí, emitió el acuerdo n.° 01-052 artículo segundo, en la Sesión Ordinaria n.° 052, celebrada el 28 de abril de 2025, que textualmente indica: 

 

 

“(…)

Se acoge en su totalidad el Informe de Comisión N° 018-2025, considerando el criterio emitido por la Secretaria y Asesora del Concejo Municipal, Licda. Carolina Zúñiga Retana, mediante el oficio SMA-0491-05-2025, de fecha 07 de marzo de 2025. En consecuencia, se acuerda lo siguiente:

 

·         Enviar consulta a la Contraloría General de la República, sobre la competencia de este Concejo Municipal para aprobar, improbar o recibir donaciones dinerarias de terceros (personas físicas o jurídicas), así como el procedimiento a seguir en caso esta sea una competencia de los Concejos Municipales.

·         Enviar consulta a la Procuraduría General de la República sobre la posibilidad de las Municipalidades de recibir donaciones dinerarias por parte de terceros (personas físicas o jurídicas), así como el procedimiento a cumplir en caso de que sea posible”

 

En el mismo Acuerdo se expone el caso concreto, indicándose que una empresa privada donó a la Municipalidad de Aserrí ₡100.000.00,00 (cien millones de colones) y que dicha Municipalidad no cuenta con un reglamento o procedimiento propio para la recepción de donaciones dinerarias, de bienes y/o servicios por parte de entes privados.

 

Acompañado a la consulta, se adjunta el criterio legal número SMA-0491-04-2025 del 07 de marzo de 2025, emitido por la Secretaría Municipal de la Municipalidad Consultante.

 

Una vez analizado el oficio SMA-0736-05-2025, se concluye que la consulta resulta inadmisible, por las siguientes razones:

 

 

I.                   SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

 

La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República, conforme lo establece en el artículo 1 de su Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982, está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo.

 

 

De conformidad con esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber:

 

 

a)      Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. 

 

b)     Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y;

 

c)      Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

 

 

 (Al respecto pueden verse los pronunciamientos n.°C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025 entre muchos otros).

 

 

 

II.                INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

 

En el caso bajo análisis, la consulta que se plantea escapa de las competencias de este órgano asesor consultivo, toda vez que la consulta se relaciona específicamente con recursos que han ingresado o pretenden ingresar a la Municipalidad de Aserrí bajo la figura de donación, lo cual corresponde a una materia que es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 184 de la Constitución Política.

 

 

El artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, señala puntualmente: “No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.

 

 

En materia de donaciones y la competencia de la Contraloría General de la República, se transcriben a título ilustrativo algunas consideraciones generales que previamente han sido desarrolladas por esta Procuraduría, sin que ello implique pronunciamiento sobre el fondo en el caso concreto que nos ocupa. En el dictamen PGR-C-246-2023 del 27 de noviembre de 2023, indicó puntualmente:

 

“(…)

2.- DONACIÓN DE BIENES A FAVOR DE LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO

Por otra parte, en su consulta se plantean una serie de inquietudes en orden a la forma de integrar al patrimonio del Estado alguna obra de arte. En particular, sobre el régimen legal de las donaciones, hemos explicado lo siguiente:

 

"B.- EL ESTADO PUEDE RECIBIR DONACIONES

( ... )

El Estado requiere autorización legal expresa para donar, lo que se explica porque la donación implica una liberalidad y en tratándose de entes públicos, esa liberalidad comprendería bienes o fondos públicos. Por el contrario, el Estado como persona jurídica puede recibir donaciones, siempre y_ cuando no exista una disposición expresa que lo prohíba o limite. Sobre la posibilidad de recibir donaciones hemos indicado:

 

"La facultad de la Administración Pública de recibir donaciones no puede considerarse ilimitada. Por consiguiente, no puede hablarse de que exista una discrecionalidad absoluta que permita a la Administración decidir aceptar cualquier donación que se le haga.

 

En primer término, esa facultad está referida al cumplimiento del fin público que justifica la existencia del Ente. En ese sentido, la Junta no puede aceptar ninguna donación que venga a restringir, limitar o impedir el cumplimiento del citado fin y que, como se indicó, se concreta en la administración y distribución de las loterías nacionales, a fin de colaborar con la asistencia social. Pero, incluso más allá de la referencia al fin público, la donación debe ser incondicionada. La Junta no puede aceptar donaciones condicionadas, carácter que no podría atribuirse a las liberalidades que pretendan establecer un ligamen con el cumplimiento del fin público o de las atribuciones que el ordenamiento expresamente establece a favor del Ente. Por el contrario, deberá considerarse como condicionada, cualquier donación -particularmente si proviene de entes privados o extranjeros- que determine cómo debe cumplir la Junta sus funciones o hacia qué debe dirigir los

fondos recibidos.

 

Asimismo, la Junta debe considerar lo dispuesto en el Código Civil, en orden a las limitaciones para donar (artículos 1395 y siguientes). Así como le corresponde cuestionarse la procedencia de recibir donaciones de personas cuestionadas o de bienes cuya procedencia no es clara, aspectos que podrían comprometer a la Junta. Cabe recordar, al respecto, que la Entidad debe guiar su actuación no sólo por las normas escritas y no escritas, sino también por los principios y valores que informan el ordenamiento y que deben llevar a rechazar cualquier acto que pueda considerarse inconveniente para los intereses de la Junta o bien, para el país en general". Dictamen C-246-2000 de 4 de octubre de 2000.

 

( ... )

 

En ausencia de disposiciones específicas que regulen la donación por parte del Estado, ese contrato se rige por el Código Civil. Este cuerpo normativo permite afirmar que el Estado puede aceptar una donación, entendiendo por tal un convenio traslativo de la propiedad de un bien a título gratuito. El carácter traslativo de dominio deriva de lo dispuesto en el artículo 1404 del Código Civil:

 

"La donación trasfiere al donatario la propiedad de la cosa donada".

 

(...) Empero, la donación debe estar dirigida al cumplimiento de los fines públicos encomendados a la Administración. Por ende, el destino de la donación debe estar en relación con las funciones que corresponden al organismo público receptor.

( ... )

 

c.- NATURALEZA DE LO DONADO

 

Una donación puede tener como objeto un bien material, un servicio, un recurso financiero, sean valores, dinero en efectivo. Cuando la donación se otorga a un ente

público, el bien donado tiene como destino el patrimonio del ente, un patrimonio público, y como tal puede ser considerado fondo público en los términos del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, antes transcrito. Lo

donado, entonces, es parte de la Hacienda Pública a partir de la eficacia de la donación.

 

Se ha anotado que la donación puede consistir en recursos financieros líquidos o consistir en un bien o servicio. Es decir, puede transferirse al donatario un derecho real sobre cosa material o inmaterial, o bien, puede referirse a una cosa que debe constituirse ex novo a favor del donatario; o en su caso, consistir en un derecho. (...)

 

(...) cuando el bien o servicio se done a un ente público, a partir de la eficacia de la donación, este formará parte de la Hacienda Pública, sea porque pasa a ser un bien de patrimonio público, sea porque respecto de él podrán ejercerse las potestades propias de la Hacienda Pública según define el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Consecuentemente, la eficacia de la donación permite a la Contraloría General ejercer sus potestades sobre el bien o servicio donado. Es el caso, por ejemplo, de la donación de un vehículo, de un estudio técnico o de un puente, cuyo carácter público deriva del traslado de propiedad a favor de un organismo público. Con lo anterior indicamos, además, que puede haber cooperación técnica no reembolsable y que esta puede consistir en asesorías, estudios de factibilidad de proyectos, entre otros aspectos.

( ... )

 

D.- EL CONTROL DE LO DONADO

( ... )

Puesto que estamos en presencia de bienes públicos, la administración, manejo y uso de esos bienes y servicios donados, al igual que el programa o proyecto que los enmarca se sujeta a los principios de publicidad y transparencia que rigen el accionar administrativo. Sobre estos elementos indicamos en la Opinión Jurídica Nº OJ-048-2002 de 15 de abril de 2002:

 

"Administrar correctamente los fondos públicos significa algo más que ajustarse a la ley en la ejecución de las diversas operaciones: Por el contrario, implica una gestión

transparente, conformada a los principios de regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad, por lo que aun cuando los recursos sean limitados, debe procurarse que su empleo tienda al mayor beneficio posible. Resultado éste que únicamente puede lograrse si la gestión de los recursos se realiza de manera eficiente y de conformidad con las reglas elementales de justicia, lógica y conveniencia.

(...).

 

Ahora bien, ¿cuál es la importancia de la función de vigilancia de la Hacienda Pública? Su importancia radica en que se trata de la fiscalización de los fondos públicos como forma de alcanzar el bien común: la utilización de los fondos públicos encuentra su justificación última en el bienestar general de la comunidad; ilegítima e inconstitucional resultaría la pretensión de que esos fondos sean destinados a la satisfacción de meros intereses privados o bien que esos fondos sean despilfarrados

o empleados para fines no necesarios, de allí las otras formas de control que se reconocen. Debido a lo anterior es que la Sala Constitucional ha señalado claramente que cuando estén de por medio fondos públicos "[...], el control que se ejerza sobre ellos es, sin lugar a dudas, un asunto de orden público" (Voto No. 2864-92, de las quince horas del nueve de septiembre de mil novecientos noventa y dos).

 

 

La función de control es de orden público (Sala Constitucional, resolución Nº 998-98 de las 11: 30 hrs. de 16 de febrero de 1998), lo que justifica el amplio acceso a la información sobre fondos públicos (entendiendo por tales no solo los recursos financieros sino también los bienes y derechos propiedad de los organismos públicos), que se reconoce a la Contraloría, indispensable para que determine la eficacia y razonabilidad de los servicios donados en relación con el interés público.

 

 

Así el control permitirá determinar si las decisiones adoptadas y los bienes recibidos se ajustan a los principios de eficiencia y razonabilidad, cumplen con las exigencias

derivadas del principio de buena gestión administrativa y, por ende, si satisfacen el interés general. La Hacienda Pública es también las normas jurídicas, administrativas y financieras relativas al control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos. Por ende, en último término, es la Contraloría General de la República la que determinará si lo actuado ha generado una lesión en la Hacienda Pública y a los principios antes indicados."

 

(…)

Como observación final, debemos indicar que, dada la multiplicidad de preguntas contenidas en la gestión consultiva que se atiende con el presente dictamen, y que se mezclan estrechamente unas con otras, ha sido necesario abordar algunas de ellas que tienen inevitable relación con el uso y disposición de bienes que forman parte de la Hacienda Pública.

 

No obstante, cabe advertir que si esa Administración tuviera alguna otra inquietud más puntual relacionada con el uso y disposición de sus bienes, deberá plantearla ante la Contraloría General de la República, en tanto dicho órgano ejerce una competencia prevalente en materia de Hacienda Pública, de ahí que cualquier criterio adicional que la Contraloría emita sobre el particular debe ser obligatoriamente acatado por la Administración (véanse, entre muchos otros, nuestros dictámenes C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000, C-085- 2005 del 25 de febrero de 2005, C-273-2008 del 7 de agosto del 2008, C-111- 2011, del 18 de mayo del 2011, C-099-2018 del 11 de mayo del 2018, y particularmente el PGR-C-133-2023 del 6 de julio de 2023). (Lo subrayado y resaltado de manera simultánea corresponde a este documento).

 

En igual sentido, y haciendo un análisis sobre las donaciones recibidas por las instituciones en orden a los conflictos de intereses, también puede revisarse el dictamen C-052-2021 del 25 de febrero de 2021.

 

 

  Con base en lo anterior, luego de valorar el asunto sometido a nuestra consideración, debemos declinar de ejercer nuestra función consultiva, en el tanto estamos frente a un asunto que se relaciona con el control, vigilancia y fiscalización de la Hacienda Pública, en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente, de conformidad con el artículo 184 de la Constitución Política y la Ley Orgánica de dicha institución.

 

 

Para acceder a los dictámenes citados en el presente documento y todos los demás emitidos por la Procuraduría General de la República, se puede ingresar a la página oficial del Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ); una vez allí, en la pestaña “PGR SINALEVI” ubicada en el costado izquierdo, debe seleccionarse la opción Pronunciamientos,”, luego en el punto II “Búsqueda selectiva” y finalmente completar los datos del documento que se requiere consultar. 

 

 

III.             CONCLUSIÓN:

 

Por las razones indicadas, es criterio de la Procuraduría General de la República que la consulta formulada resulta inadmisible porque no cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica, ya que lo consultado está relacionado con el ámbito competencial de la Contraloría General de la República. 

 

 

 

 

                                                             Cordialmente,

 

 

 

 

 

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                  Abogada, Despacho Procurador General

 

 

 

 

MFBM/