09 de junio de 2025

PGR-C-113-2025

 

Señora

Lissette Navas Alvarado

Directora

Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud

INCIENSA

 

Estimada señora:

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende la consulta realizada en el oficio CARTA-INCIENSA-DG-2025-045 del 28 de febrero de 2025, remitido a nuestras oficinas el 03 de marzo de los corrientes y mediante el cual se nos solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

I.                   SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA Y EL CRITERIO JURÍDICO DEL ÓRGANO CONSULTANTE.

 

La señora Lissette Navas Alvarado, en su condición de Directora General de Inciensa, le solicita a esta Procuraduría que emita criterio jurídico respecto a lo siguiente:

 “(…) me dirijo a usted para solicitarle interponer sus buenos oficios con el fin de que se analice y evacue la siguiente consulta en cuanto a la aplicación de la Ley General de Salud, Ley n.°5935 del 30 de octubre de 1973, específicamente los artículos 337, 338 y 378, al Inciensa como autoridad sanitaria y su competencia para emitir órdenes especiales.

Lo anterior, en seguimiento al dictamen n.°PGR-C-199-2024 del 09 de setiembre del 2024 que claramente indica lo siguiente: “… Por lo anterior, debemos concluir que el INCIENSA es un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Salud, que coadyuba de manera activa con las funciones de rectoría que ejerce dicho ministerio, lo cual resulta de especial relevancia cuando analicemos las interrogantes que se plantean en la presente consulta” …”

Si bien en el oficio remitido la consulta se planteó de forma muy genérica, en el criterio legal adjunto, n.°INCIENSA-AL-cl-2025-001 del 27 de febrero de 2025, se logra precisar de forma clara que se requiere nuestro criterio sobre si “el Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (Inciensa), constituye una “autoridad de salud” conforme a lo dispuesto en el artículo 338 de la Ley General de Salud y por tanto puede aplicar las sanciones dispuestas en el artículo 378 del mismo cuerpo normativo”.  El criterio jurídico arribó a las siguientes conclusiones:

1.      “El Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (Inciensa) fue designado como autoridad de salud en las funciones que le fueron delegadas en la Ley No. 4508 del 26 de diciembre de 1969 y sus reformas, Ley de Creación del Inciensa.

2.      El Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (Inciensa) como autoridad de salud en las funciones que le fueron delegadas, puede y debe aplicar lo dispuesto en el artículo 378 de la Ley General de Salud, Ley No. 5395 del 30 de octubre de 1973, en procura de la salud pública.

3.      Que el Inciensa como un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Salud, con personalidad jurídica instrumental, cuyo objetivo es la vigilancia epidemiológica base en laboratorios, la investigación prioritaria en salud pública y los procesos de enseñanza en salud derivados de su quehacer, coadyuvando de manera activa con las funciones de rectoría que ejerce dicho ministerio; debe emitir los lineamientos correspondientes para la aplicación de las multas dispuestas en el artículo 378 de la Ley General de Salud, Ley No. 5395 del 30 de octubre de 1973”.

 

Asimismo, mediante oficio PGR-APG-015-2025 del 28 de marzo de 2025, esta Procuraduría otorgó audiencia al Ministerio de Salud para que, en un plazo de 10 días hábiles -conforme al artículo 27 de nuestra Ley Orgánica, n.°6815-, se refiriera a la presente consulta. El 14 de abril de 2025, el Ministerio de Salud remite el oficio CARTA-MS-DM-2115-2025 del 09 de abril de 2025, por medio del cual se acompaña el criterio legal CARTA-MS-AJ-UAL-ER-0794-2025 del 07 de abril de 2025, en el que se concluye lo siguiente:

1.      “El Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA) fue designado como Autoridad de Salud en las funciones que le fueron delegadas en la Ley No. 4508 del 26 de diciembre de 1969 y sus reformas, Ley de Creación del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud.

2.      El INCIENSA como Autoridad de Salud en las funciones que le fueron asignadas, puede y debe aplicar lo dispuesto en el artículo 378 de la Ley General de Salud, en procura de la salud pública.

3.      El INCIENSA como órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Salud, con personalidad jurídica instrumental, cuyo objetivo es la vigilancia epidemiológica base en laboratorios, la investigación prioritaria en salud pública y los procesos de enseñanza en salud derivados de su quehacer, coadyuva de manera activa con las funciones de rectoría que ejerce este ministerio; pudiendo emitir los lineamientos correspondientes para la aplicación de las multas dispuestas en el artículo 378 de la Ley General de Salud”.

 

Así las cosas, una vez analizada la consulta planteada, los criterios legales emitidos tanto por el INCIENSA, como por el Ministerio de Salud, conforme a los requisitos determinados en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.°6815, esta Procuraduría concluye que la consulta resulta ADMISIBLE; pero difiere de los criterios emitidos por las instituciones señaladas supra; y concluye que el INCIENSA no tiene la competencia suficiente para aplicar las sanciones dispuestas en el artículo 378 de la Ley General de Salud y no constituye una autoridad de salud en los términos definidos en los artículos 337 y 338 de la Ley General de Salud, por las siguientes razones: 

 

Una vez analizado el asunto de fondo, se estima pertinente variar el orden de lo consultado. En tal sentido, se abordará en primer término la fundamentación jurídica por la cual el Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud, en adelante (INCIENSA) carece de competencia para imponer las sanciones previstas en el artículo 378 de la Ley General de Salud, Ley n.°5395, así como cualquier otra sanción que se contemple en el Libro II de dicha normativa. Posteriormente, se expondrán las razones por las cuales se concluye que el INCIENSA no ostenta la condición de autoridad de salud en los términos que establece la misma Ley General de Salud.

 

II.                SOBRE LA FALTA DE COMPETENCIA PARA APLICAR LAS MULTAS ESTABLECIDAS EN LA LEY GENERAL DE SALUD N.°5395.

 

El INCIENSA carece de competencia para imponer las sanciones establecidas en el artículo 378 de la Ley General de Salud, así como cualquier otra sanción prevista en dicha normativa. Lo anterior, en razón que ni en su Ley de Creación, ni en su Reglamento, se le atribuye función alguna, en forma expresa, relacionada con el ejercicio de potestades de inspección o de sanción, facultades que sí corresponden por disposición legal al Ministerio de Salud, en su condición de ente rector en materia de salud.

 

 El ejercicio de las potestades de inspección y sanción, frente a aquellos sujetos que incumplan las ordenes especiales o disposiciones emitidas por el ente rector, se encuentran estrictamente sujetos a los principios constitucionales de legalidad y reserva de ley, conforme a los artículos 11 y 121, inciso 1 de la Constitución Política en relación con el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública.  En ese sentido, dichas facultades solo pueden ser ejercidas por órganos que cuenten con habilitación legal para ello. 

 

En ese sentido, la Ley General de Salud, es absolutamente clara y precisa al establecer que le corresponde a las autoridades de salud la aplicación y el control del cumplimiento de sus disposiciones, así como de su reglamento, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes esenciales le otorguen a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de acción (artículo 337).

 

En el caso que nos ocupa, se reitera que ni la ley de creación del INCIENSA ni su reglamento le otorgan a dicha institución competencia alguna para imponer sanciones administrativas, tales como la aplicación de una multa. Esta omisión normativa impide la atribución de potestades sancionatorias, lo cual resulta esencial en atención al principio de legalidad y de reserva de ley que rige el ejercicio de tales potestades por parte del Estado.

 

Asimismo, el artículo 338 del mismo cuerpo legal, define expresamente quienes son considerados autoridades de salud. A partir de dicha disposición y del análisis de la Ley de Creación del INCIENSA, este órgano asesor concluye que no se ha conferido tal calidad y condición al INCIENSA, ni se le han desconcentrado funciones en ese sentido, este tema lo abordaremos y ampliaremos en el apartado siguiente.

 

Ley General de Salud, establece con claridad quiénes son los funcionarios que ostentan la competencia de autoridad de salud y por ende están facultados para velar por el cumplimiento de la ley y demás disposiciones que emita el ente rector en salud. Asimismo, establece el tipo de ordenes que se pueden emitir, las infracciones, sanciones y multas, incluso el destino que debe darse a los recursos que se recauden producto del pago de multas.

 

Por su parte, en la Ley de Creación del INCIENSA, Ley n.°4508 y sus reformas, se echa de menos una norma que le haya desconcentrado al INCIENSA la competencia para la aplicación de sanciones o para la emisión por su propia cuenta de las ordenes especiales. 

 

De conformidad con los artículos 1 y 2 de la ley citada, el Inciensa fue creado como el organismo responsable de la vigilancia epidemiológica base en laboratorios, de las investigaciones prioritarias en salud pública y de los procesos de enseñanza en salud derivados de su quehacer. Se estableció que, para llevar a cabo esa función, tendría personalidad jurídica instrumental; estará exento del pago de toda clase de impuestos y estará sujeto a la fiscalización de la Contraloría General de la República. La Dirección Técnica y Administrativa del Instituto estará a cargo de un director general, quien será el representante legal de la Institución y agotará la vía administrativa (artículo 1 que fue reformado por el artículo 3 de la Ley n.°8270 del 02 de mayo de 2002). Además, es un organismo adscrito al Ministerio de Salud (artículo 2).

 

Posteriormente en el artículo 4 de la Ley n.°4503 se indica con claridad que la organización y las actividades del Instituto se regirán por un reglamento. Dicho reglamento fue promulgado mediante el Decreto Ejecutivo n.°36406-S del 03 de enero de 2011 y se denomina “Reglamento Orgánico del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud”.

 

Del reglamento a la Ley de Creación del INCIENSA, por remisión del artículo 4 de la Ley n.°4503, no se desprende que a dicha institución se le hayan desconcentrado funciones en materia de represión, inspección o potestad sancionadora; por lo que en consecuencia,  no existe un fundamento jurídico suficiente que habilite al INCIENSA para aplicar las sanciones previstas en el artículo 378 de la Ley General de Salud, ni en ninguna otra disposición sancionatoria contenida en dicho cuerpo normativo. 

 

Acreditado que al INCIENSA no le fue desconcentrada una función que se relacione con la potestad sancionadora, se considera innecesario ampliar el tema, ya que la eventual imposición de una sanción o multa, por parte de dicha institución implicaría una violación de los principios constitucionales de legalidad y reserva de ley.

 

No obstante, en aras de colaborar con la Administración consultante, este órgano asesor procedió a analizar de forma integral el Libro II de la Ley General de Salud que se titula “De las autoridades de salud, sus atribuciones y ciertas medidas especiales”, con el fin de precisar el alcance y los límites de las competencias que se establecen en dicho Título.

 

En tal sentido. En la Sección II del Libro II de la Ley n.°5395, titulado: “De las inspecciones y otras diligencias “, se señala en su articulado lo siguiente:

“ARTICULO 346.- Para los efectos de llevar a cabo el efectivo control del cumplimiento de las disposiciones de esta ley y de sus reglamentos, de resoluciones complementarias que las autoridades de salud dicten dentro de sus competencias, podrán los funcionarios dependientes del Ministerio, debidamente identificados, hacer inspecciones o visitas para practicar operaciones sanitarias, recoger muestras o recolectar antecedentes o pruebas, en edificios, viviendas y establecimientos industriales, de comercio y en cualquier lugar en el que pudieran perpetrarse infracciones a las leyes y reglamentos y resoluciones aludidos.

Tales diligencias deberán practicarse durante el día, entre las seis y dieciocho horas y los particulares están en la obligación de facilitarles de inmediato. La limitación horaria no regirá para las inspecciones relativas al control de alimentos, de estupefacientes, alucinógenos y sustancias psicotrópicas capaces de producir por su uso, dependencia psíquica o física.

ARTICULO 347.- En el caso que las personas físicas o jurídicas impidieren la entrada o acceso a los lugares o inmuebles o interfirieren con la actuación de los funcionarios o se negaren a la entrega de muestras y antecedentes, podrá la autoridad de salud solicitar de la autoridad judicial la orden de allanamiento, la que deberá ser dictada dentro de las veinticuatro horas naturales de solicitada.

Los funcionarios del Ministerio a quien se les encomiende tal diligencia, practicarán el allanamiento debiendo sujetarse a las disposiciones legales pertinentes y a las disposiciones administrativas y técnicas de procedimientos del Ministerio.

El allanamiento tendrá por objeto realizar únicamente la diligencia específica para la que ha sido solicitada por la autoridad de salud y los funcionarios que la cumplan responderán de todo perjuicio innecesario causado por su actuación o por la extralimitación en sus funciones.

ARTICULO 348.- Las autoridades de salud podrán solicitar el auxilio de la fuerza pública y de las otras autoridades administrativas para llevar a cabo las actuaciones inherentes a su cargo para las cuales hayan sido especialmente comisionados.

ARTICULO 349.- Tendrán carácter de autoridad de salud los funcionarios del Ministerio que desempeñen cargos de inspección que hayan sido especialmente comisionados para la comprobación de infracciones a esta ley o a sus reglamentos, tendrán fe pública en cuanto a las denuncias que se formulen contra personas físicas o jurídicas por hechos o actos que involucren infracción a tales disposiciones o que constituyen delito. Tendrán este mismo carácter los Inspectores de Cuarentena Agropecuaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería”.  (El resaltado no es del original).

De la normativa transcrita se desprende con meridiana claridad que la misma Ley General de Salud, establece que tienen carácter de autoridad de salud, aquellos funcionarios del Ministerio que desempeñan cargos de inspección y que, además hayan sido especialmente comisionados para la comprobación de infracciones a esta ley y a sus reglamentos.

Esta disposición resulta lógica y necesaria, en el tanto de previo a aplicar y/o cobrar una multa como la fijada en el artículo 378 de la ley n.°5935 -artículo objeto de la consulta-, o cualquier otra de las sanciones reguladas en el Capítulo III del Libro II de la Ley 5395 titulado “De las contravenciones contra la salud-“, es necesario la previa comprobación de una infracción, conforme a los procedimientos administrativos existentes para tal fin, con total resguardo de las disposiciones constitucionales y legales que regulan el debido proceso. 

Quedando claro que la competencia, tanto para realizar labores de inspección como para imponer sanciones, recae exclusivamente en los funcionarios del Ministerio de Salud que, por disposición expresa de ley, hayan sido comisionados para ello. Es de vital importancia recordar que tanto en la potestad inspectora, como en la potestad sancionadora privan los principios constitucionales de legalidad y reserva de ley.

Sobre la potestad sancionadora de la Administración, este órgano superior consultivo, en el Dictamen C-310-2000 del 18 de diciembre del 2000, señaló puntualmente:

“11.- El derecho general a la legalidad (principio de reserva legal y de tipicidad).

Las construcciones modernas del principio de legalidad apuntan a la llamada "vinculación positiva", según la cual "no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollado de una atribución normativa precedente"(9), es decir, aquella sólo puede hacer lo que está permitido expresamente.

(9) DROMI, Roberto. Procedimiento administrativo. Primera reimpresión: Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p.214.

En esa misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha entendido que el principio de legalidad "postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto ... ". (Sentencia número 1739-92 de 1 de julio de 1992).

Dentro de este contexto jurídico delimitador del actuar administrativo, debe tenerse muy presente lo que también ha reafirmado la misma Sala, y esto es, que "el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley. Este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución); rango legal, en este sentido se encuentra consagrado expresamente en la Ley General de Administración Pública -"el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley" (artículo 19); "los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares" (artículo 124)-, y también tiene reconocimiento jurisprudencia/, tanto constitucional como administrativa, que han declarado aplicables a la materia disciplinaria, las garantías de la legalidad penal. "Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber:

"a.) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-;

b.) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones

establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"-;

c.) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial:

d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley." (Ver sentencia número 1635-90 del 14 de noviembre de 1990; en igual sentido, los votos Nºs 3550-92 del 24 de noviembre de 1992, y 6273-96 de 19 de noviembre de 1996).

Considerando, entonces, que la Administración se encuentra inexorablemente sometida "al principio de juridicidad", frente al ordenamiento jurídico en general, y que la regulación de los derechos fundamentales está restringido a la ley formal, salta a la vista que el principio de legalidad comprende una doble garantía: la primera de orden material y de alcance absoluto, referida tanto al ámbito penal como al de las sanciones administrativas, que refleja por sí misma la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos, porque supone la imperiosa necesidad de la existencia de una previa atribución de la potestad sancionadora específica, operada mediante ley, así como la predeterminación legal de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia anterior de preceptos jurídicos (/ex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (/ex certa) aquellas conductas y se sepa a que atenerse en cuanto a la responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, referida a la existencia de una norma de adecuada jerarquía normativa, que la Constitución, la ley y la jurisprudencia nacional han identificado como ley en sentido forma/(10) (/ex scripta), máxima que se justifica por el hecho " ... de que es el propio ciudadano, a través del parlamento, quien consiente en ser sancionado" (11).

(10) Según ha reiterado la Sala Constitucional: "El principio de legalidad en materia penal (artículo 39 de la Constitución), se traduce en la reserva absoluta de ley, de manera que la predeterminación de las conductas ilícitas y de las sanciones aplicables debe emanar de normas con rango de ley, la cual debe ser anterior a la comisión del hecho delictuoso, satisfacer plenamente el principio de tipicidad, que excluye la aplicación de la analogía desfavorable al acusado, así como la interdicción de la costumbre como fuente de derecho sancionador ( ... ) Y si bien el principio de legalidad en materia sancionatoria cobra su mayor entidad en el orden penal, es indudable que las garantías constitucionales que le acompañan también se extienden sus alcances al campo de las infracciones administrativas, lo que no significa un automático traslado en idénticas condiciones, pues la especificidad de la actuación administrativa y la diversidad de las sanciones aplicables hacen que la aplicación de este sistema de garantía adquiera sus propios matices" (Voto Nº8193-200, op cit.)”. (El resultado es propio). 

Así las cosas, reiteramos que, para que el INCIENSA pudiese aplicar el artículo 378 de la Ley General de Salud y emitir ordenes especiales, y aplicar las sanciones dispuestas en dicho numeral, debe estar autorizado por ley, lo cual se echa de menos.

El artículo 378, de la Ley General de Salud, señala expresamente:

“Artículo 378- Al omiso en el cumplimiento de las órdenes o medidas especiales o generales dictadas por las autoridades de salud, se le aplicará una multa fija de un salario base, siempre que el hecho no constituya delito.

En caso de que el incumplimiento se refiera a la medida de aislamiento señalada en el artículo 365 de la presente ley, se aplicará la siguiente gradualidad:

a) A la persona con factores de riesgo de un cuadro grave por una enfermedad contagiosa, que sea objeto de orden de aislamiento, una multa fija de un salario base.

b) A la persona sospechosa de una enfermedad contagiosa o a aquella que, aun sin presentar síntomas o signos evidentes de dicha enfermedad, sea objeto de orden de aislamiento en razón de ser contacto cercano a un agente causal de la enfermedad, una multa fija de tres salarios base.

c) A la persona que, médica o clínicamente, haya sido diagnosticada de una enfermedad contagiosa, una multa fija de cinco salarios base.

La denominación de salario base corresponde a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 7337, Crea Concepto Salario Base para Delitos Especiales del Código Penal, de 5 de mayo de 1993.

Se exceptúan de la aplicación de las multas correspondientes al numeral 365 de la presente ley, aquellas personas que, en virtud de un estado de necesidad, deban abandonar su sitio de aislamiento; aquellas personas en situación de calle y cualquier otra que deba ser valorada por la autoridad competente. Los términos de aplicación de estas excepciones serán establecidos en el reglamento de esta ley”.

Además -como ya se dijo-, es claro que, de previo a la aplicación de multas, indiscutiblemente se requiere de algún tipo de seguimiento y/o inspección para que se le logre corroborar la infracción, y en apego a lo señalado en la Sección II del Libro II de la Ley n.°5395, titulado “De las inspecciones y otras diligencias- “, queda claro que el legislador dotó de esa competencia a los funcionarios del Ministerio de Salud, y no al INCIENSA, véase que el artículo 346 señala:

“ARTICULO 346.- Para los efectos de llevar a cabo el efectivo control del cumplimiento de las disposiciones de esta ley y de sus reglamentos, de resoluciones complementarias que las autoridades de salud dicten dentro de sus competencias, podrán los funcionarios dependientes del Ministerio, debidamente identificados, hacer inspecciones o visitas para practicar operaciones sanitarias, recoger muestras o recolectar antecedentes o pruebas, en edificios, viviendas y establecimientos industriales, de comercio y en cualquier lugar en el que pudieran perpetrarse infracciones a las leyes y reglamentos y resoluciones aludidos. (El resaltado es propio).

Sobre la potestad de inspección, esta Procuraduría en el dictamen C-206 del 27 de agosto de 2018, señaló expresamente:

“A. RASGOS & LÍMITES DE LA POTESTAD INSPECTORA: LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, PRINCIPIO DE LEGALIDAD, RESERVA DE LEY, & PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

Doctrinariamente se define a la potestad de inspección como la función que lleva a cabo la Administración Pública "de comprobación o constatación del cumplimiento de la normativa vigente, en su sentido más amplio, esto es, incluidas muy especialmente las condiciones y requisitos de orden técnico, consecuencia inherente de la imposición que a determinadas personas, actividades, instalaciones, objetos y productos hacen ciertas normas jurídicas." [2] En definitiva, una potestad de controlar o verificar si se cumplen las disposiciones vigentes. [3]

Al tratarse de una auténtica potestad administrativa, en aplicación del principio de legalidad (artículos 11 constitucional y 11, 12 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, n. 06227, del 2 de mayo de 1978 - en lo sucesivo LGAP -), ésta se presenta como el ejercicio de un poder previamente atribuido por el ordenamiento jurídico. Es la norma jurídica, entonces, la que habilita al órgano competente para ordenarla y la que delimita en cada caso su alcance, debido a que la función inspectora no se reconoce de forma genérica a todas las Administraciones públicas. [ 4]

La potestad inspectora tiene además un carácter meramente instrumental de las competencias sustantivas que la Administración titular de ella tiene en la respectiva materia. Pues cumple una función preventiva, tratando de evitar los incumplimientos de la normativa vigente, como de verificación y_ control, para garantizar la puesta en marcha de los mecanismos de reacción jurídica previstos por el ordenamiento frente a determinadas conductas ilícitas, [5] sea en la misma vía administrativa a través del ejercicio de la potestad sancionadora, sea en la vía penal, en el evento de que la acción se configure como un delito o incluso en ambas.

Las Administraciones legalmente habilitadas pueden así obtener información, comprobar, examinar, vigilar, investigar hechos, actos, actividades en general, situaciones, documentos, operaciones, [6] con lo cual, la inspección cumple también una función probatoria esencial dirigida a verificar periódicamente y asegurar el cumplimiento permanente de las exigencias, cualidades, condiciones y requisitos previamente establecidos para el desarrollo de una actividad o el uso o disposición de ciertos bienes u objetos. Como se afirma por la doctrina: "Cuando la Administración inspecciona, lleva a cabo una actividad informativa dirigida a velar por el cumplimiento de las normas, pero también recopila datos que después podrán ser utilizados en la reconducción de las conductas a la legalidad, ora mediante recomendaciones, ora a través de la potestad sancionadora... pues inspección y sanción suelen ser intervenciones consecutivas. "[7]

Resumiendo las consideraciones anteriores, la Procuraduría en el dictamen C-034-2009, del 10 de febrero, conceptualizó la potestad inspectora como "aquella actividad administrativa encaminada a determinar el cumplimiento de la legalidad, singular o general, por parte de los administrados, en cuyo ejercicio la Administración posee la atribución de interferir en el goce y disfrute de los derechos y libertades de los particulares, mediante el sometimiento de los mismos, sus actividades o bienes a una serie de exámenes, pruebas y métodos técnico-científicos, a efectos de levantar, por parte de los funcionarios públicos investidos con esta facultad, la información y los elementos de prueba necesarios para acreditar el cumplimiento o el incumplimiento de los preceptos legales."

De la definición recién transcrita se desprende un último rasgo de importancia del poder de inspección: constituye una potestad de imperio. Esto en la medida en que afecta directamente a actividades, conductas, instalaciones, objetos o productos de los sujetos privados. De esta forma, la potestad de inspección comporta una obligación para los administrados que determine la ley de soportar la inspección en la medida que precisamente prescriba la norma, [8] si bien, hay supuestos, como la materia urbanística, en que se configura como un deber que la administración impone de forma generalizada a los administrados (ver al efecto, el citado dictamen C-034-2009).

Esa sujeción a la potestad de inspección se traduce en el deber de facilitar al personal de inspección el ejercicio de sus funciones o lo que es lo mismo, el deber de colaborar con dicha tarea. [9]

Sobre estas cuestiones volveremos con detalle más adelante, de momento, interesa retener que la función inspectora, como toda potestad de imperio, está sujeta a las notas que son propias de dicha potestad, definidas en el artículo 66, párrafo 1, de la LGAP, en cuanto se considera irrenunciable, intransmisible e imprescriptible.

Del mismo modo, tomando en cuenta la naturaleza de imperio de la potestad bajo estudio existen límites que condicionan su ejercicio.

Desde un punto de vista formal, esta atribución debe cumplir con el principio de reserva de ley, pues a tenor del apartado 1 del artículo 59, de la LGAP: "La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. "

Desde un punto de vista material, las inspecciones deben respetar, como cualquier otra conducta administrativa, los derechos fundamentales de los sujetos inspeccionados (ver los artículos 8, 10 y 17 de la LGAP), particularmente, la intimidad (artículo 24 de la Constitución Política), al ser el derecho que más seriamente puede verse afectado por las técnicas consistentes en la recopilación de datos e información [10J y acerca de cuyos alcances, para el caso consultado, nos referiremos en un epígrafe posterior.

Otro límite material es la observancia del principio de proporcionalidad en su triple dimensión de necesidad, adecuación y razonabilidad, en la valoración de la relación entre medios y fines en el despliegue del aparato inspector. Por un lado, la proporcionalidad supone una prohibición de exceso, pues demasiadas inspecciones coartarían la libertad y perturbarían la actividad objeto de inspección; por otro, la proporcionalidad exige eficacia, ya que la inercia del aparato inspector puede llevar a situaciones de elevado grado de incumplimiento de la normativa aplicable. [11] Se trata de un límite observable al momento en que la potestad inspectora se actúa. Por lo demás, la potestad de inspección debe ejercerse siempre, y en todo caso, por razones de interés público [12]. (El resaltado no corresponde al original).

 Dicho lo anterior, se concluye que, los colaboradores de INCIENSA, no ostentan la investidura requerida para aplicar lo dispuesto el artículo 378 de la Ley General de Salud, pues la Ley de Creación del Inciensa no les otorga ni la calidad ni las atribuciones de autoridad de salud. De igual forma ni en la ley ni en su reglamento se observa que se les haya desconcentrado funciones de naturaleza inspectora o de represión para poder aplicar las sanciones y cobrar multas.

 

III.             SOBRE LA AUTORIDAD DE SALUD Y LA NATURALEZA JURÍDICA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE INVESTIGACIÓN Y ENSEÑANZA EN NUTRICIÓN Y SALUD (INCIENSA). 

 

El INCIENSA no tiene la calidad de autoridad de salud en los términos que establecen el Libro II de la Ley General de Salud, n.°5395, titulado “De las autoridades de salud, de sus atribuciones y ciertas medidas especiales” al cual pertenecen los artículos 337 y 338 citados en la consulta que nos ocupa.

En consecuencia, dado que el INCIENSA no ostenta la calidad de autoridad de salud, y que su naturaleza jurídica es entendida como un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Salud, cuyo rol principal es coadyuvar de manera activa con las funciones de rectoría que le corresponde ejecutar a ese Ministerio, se concluye que no ostentan competencia para emitir órdenes o medidas especiales por su propia cuenta, sino que, en caso de considerarlo necesario y en estricta relación con las funciones que le fueron desconcentradas que corresponden a la vigilancia epidemiológica base en laboratorios, de las investigaciones prioritarias en salud pública y de los procesos de enseñanza en salud, el INCIENSA puede y debe colaborar con el Ministerio de Salud para enriquecer los lineamientos que consideren necesarios para el cumplimiento de sus fines.

En el Libro II de la Ley General de Salud, n.°5395 del 30 de octubre de 1973, se regula expresamente todo lo relacionado al tema de las autoridades de salud, es decir, que se debe entender por autoridad de salud, sus atribuciones y ciertas medidas especiales. Los artículos 337 y 338 indican textualmente:

“ARTICULO 337.- Corresponderá privativamente a las autoridades de salud la aplicación y el control del cumplimiento de las disposiciones de la presente ley y de su reglamentación, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes esenciales otorguen e impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de acción.

ARTICULO 338.- Para todos los efectos de la aplicación de esta ley y de otras leyes pertinentes a salud o sanitarias y sus reglamentos, se considerarán autoridades de salud: el Ministro de Salubridad Pública y los funcionarios de su dependencia en posiciones de Dirección General, de Dirección o Jefatura de Divisiones o Departamentos Médicos o Técnicos de Salud o de área geográfica de salud, así como aquellos que por leyes especiales tengan tal calidad y atribuciones.  (El resultado es propio).

De la interpretación literal de los artículos transcritos, para determinar si el INCIENSA puede o no ser considerada una autoridad de salud conforme a la regulación que se establece en el Libro II de la Ley n.°5395, es necesario que nos remitamos a la Ley de Creación del Inciensa, Ley n.°4508 y sus reformas. Nuevamente concluimos el Inciensa fue creado como el organismo responsable de la vigilancia epidemiológica base en laboratorios, de las investigaciones prioritarias en salud pública y de los procesos de enseñanza en salud derivados de su quehacer.

Reiteramos que para desarrollar su labor el legislador determinó que tiene una personalidad jurídica instrumental; estará exento del pago de toda clase de impuestos y estará sujeto a la fiscalización de la Contraloría General de la República. La Dirección Técnica y Administrativa del Instituto estará a cargo de un director general, quien será el representante legal de la Institución y agotará la vía administrativa; y finalmente es un organismo adscrito al Ministerio de Salud. En el artículo 4 de la Ley n.°4503 se indica con claridad que la organización y las actividades del Instituto se regirán por un reglamento. Dicho reglamento fue promulgado mediante el Decreto Ejecutivo n.°36406-S del 03 de enero de 2011 y se denomina “Reglamento Orgánico del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud”.

De la revisión detallada de ambos instrumentos legales, no se desprende que el legislador le hayan dado al Inciensa la calidad de autoridad de salud.

El consultante fundamenta su posición para considerar al INCIENSA como una autoridad de salud, en el Dictamen n.°PGR-C-199-2024 del 09 de setiembre de 2024 emitido por esta Procuraduría en el que se indicó: “Por lo anterior debemos concluir que el INCIENSA, es un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Salud, que coadyuva de manera activa con las funciones de rectoría que ejerce dicho ministerio, lo cual resulta es especial relevancia cuando analicemos las interrogantes que se plantean en la presente consulta” (el resaltado es propio)”.

A juicio de este órgano asesor, lo indicado por la Procuraduría en el dictamen de cita, más bien refuerza la posición que sostenemos en la presente consulta en el sentido de que INCIENSA no ostenta la condición de autoridad de salud. En efecto, el propio termino de COADYUVAR, utilizado por la PGR, implica una función de apoyo y/o colaboración. Así lo confirma la Real Academia Española al definir coadyuvar como: “contribuir o ayudar a que algo se realice o tenga lugar”.  Además, el diccionario usual del Poder Judicial de Costa Rica, definió el término como: “cooperar, contribuir o ayudar a que algo se realice, se consiga u ocurra”.

En ese contexto, no resulta jurídicamente viable interpretar que la naturaleza jurídica, conferida al INCIENSA por el legislador -que ha sido aclarada por medio de nuestra jurisprudencia administrativa-, pueda extenderse al punto de atribuirle la calidad de autoridad de salud, ni mucho menos habilitarle para ejercer potestades sancionatorias y con ello aplicar sanciones administrativas, como la imposición de una multa.

En relación con lo anterior, es preciso señalar que ha sido por medio de la jurisprudencia administrativa que se ha definido que el INCIENSA es un órgano de desconcentración mínima, adscrito al Ministerio de Salud. En el dictamen que cita el consultante (PGR-C-199-2024) se apuntó:

“En cuanto a esa desconcentración funcional, este órgano asesor ha considerado que se trata de una desconcentración mínima para el ejercicio de sus funciones (ver dictámenes C-270-2006 del 04 de julio del 2006, N.° C-217- 2007 del 03 de julio del 2007 y C-030-2008 del 31 de enero de 2008), y debe descartarse la existencia de una desconcentración en grado máximo.

Debe recordarse que el Instituto no se encuentra sustraído de órdenes, circulares o instrucciones de su superior, por lo que a la luz de lo dispuesto en el numeral 83 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública, las normas que crean la desconcentración mínima son de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado, razón por la cual, ante la falta de regulación al respecto, ha de entenderse que su desconcentración es en grado mínimo.

Asimismo, el Decreto Ejecutivo 36406 del 3 de enero de 2011, que es el Reglamento Orgánico del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud establece como misión del INCIENSA apoyar al Ministerio de Salud en el ejercicio de la rectoría para proteger y mejorar el estado de salud de la población mediante la vigilancia epidemiológica especializada y la basada en laboratorio, el aseguramiento de la calidad de los diagnósticos de la red nacional de laboratorios públicos y privados, el análisis de laboratorio de productos de interés sanitario, la realización de investigaciones prioritarias en salud pública y procesos de enseñanza en su ámbito de especialización, lo cual refuerza la idea de la desconcentración mínima.

Así las cosas, el hecho de que el INCIENSA ostente personalidad jurídica instrumental no implica por sí misma la existencia de desconcentración máxima, ya que dicha condición únicamente se refiere a la posibilidad de manejar determinados fondos a fin de realizar su actividad de manera más eficiente.

Por lo anterior, debemos concluir que el INCIENSA es un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Salud, que coadyuva de manera activa con las funciones de rectoría que ejerce dicho ministerio, lo cual resulta de especial relevancia cuando analicemos las interrogantes que se plantean en la presente consulta”.

Por su parte, en el dictamen C-348-2015 del 14 de diciembre de 2015, se declaró inadmisible por extemporánea la solicitud de reconsideración del INCIENSA, en cual se pretendía reconsiderar el criterio C-030-2008 donde se determinó que la desconcentración de dicha institución era en grado mínimo; pese a la inadmisibilidad esta Procuraduría entró a conocer los argumentos expuestos con base en la reconsideración de oficio que nos permite realizar el artículo 3 inciso b) de nuestra ley orgánica, concluyéndose que: “Se confirma en todos sus extremos la conclusión del dictamen C-030-2008 en cuanto a que el INCIENSA constituye un órgano desconcentrado en grado mínimo, luego de la revisión de oficio del argumento formulado con la gestión de reconsideración”, por las siguientes razones:

“B. DE LA NORMATIVA REGLAMENTARIA VIGENTE QUE RIGE AL INCIENSA NO SE DEDUCE UNA VARIACIÓN SUSTANTIVA EN SU NATURALEZA JURÍDICA EN CUANTO AL GRADO DE DESCONCENTRACIÓN.

Efectivamente, según se acaba de indicar, desde la emisión del dictamen C-030-2008, es posible contar dos novedades normativas de interés relacionadas con el INCIENSA. La primera y más específica, la promulgación del citado Reglamento orgánico del Instituto (decreto n.° 36406-5), vigente a partir del 15 de febrero de 2011 y que derogó su Reglamento General (n. 0 Decreto Ejecutivo n.°26656-5) y la segunda, el Reglamento orgánico del Ministerio de Salud (Decreto Ejecutivo n.°34510-5), en rigor desde el 2 de junio de 2008, que dejó sin efecto las disposiciones del reglamento anterior (el Decreto n.°30921-5), entre ellas, el tantas veces citado artículo 11.

Empero, ninguna de las normas citadas, como se indicó antes, aprovechó para clarificar el tema del tipo de desconcentración que ostenta el INCIENSA.

Por otra parte, ni su solicitud de reconsideración, como tampoco el criterio legal que le acompaña, explica con claridad y detalle las razones por las que se estima que con la promulgación ulterior de los reglamentos citados operó una desconcentración máxima en favor de la institución que usted representa. Al respecto, la Asesoría Legal se limita a hacer una enunciación genérica de algunas de las disposiciones que los rigen, pero sin concretar los argumentos jurídicos que ameritarían una variación de criterio de nuestra parte, siendo el único motivo concreto al que podemos referirnos, el ya mencionado relativo a la derogación del artículo 11 del antiguo Reglamento orgánico del Ministerio de Salud.

Antes de pasar a esa cuestión, conviene aclarar que la cautela de la Procuraduría para determinar una desconcentración como máxima a favor de un órgano de la Administración Pública ante la falta de precisión de la legislación que lo rige, obedece a que la desconcentración máxima si bien contribuye a su funcionamiento más eficiente, descongestionando al superior jerarca de la toma de decisiones en determinada materia sobre la base de un principio de especialidad técnica, supone al tiempo un debilitamiento o enervación sustancial de la relación de jerarquía, pues como se establece por el inciso 3 del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978), el órgano inferior quedaría sustraído de sus órdenes, instrucciones o circulares. Es decir, de la potestad de mando, con lo cual no quedaría obligado a cumplirlas respecto a la materia desconcentrada, limitando sustancialmente los poderes del superior jerarca en la conducción y funcionamiento de la Administración correspondiente. De ahí la previsión del inciso 5 siguiente, en cuanto al alcance restringido que se le debe dar a las normas que crean la desconcentración mínima, dada su incidencia en la unidad de gestión de la entidad de que se trate.

Aclarado el punto anterior, tenemos que la reconsideración se fundamenta en la derogación del artículo 11 del antiguo Reglamento orgánico del Ministerio de Salud, que establecía como una de las atribuciones de la Dirección General de Salud: "Proveer las políticas específicas al INCIENSA para las prioridades de promoción de la investigación científica y el desarrollo tecnológico."

Para el dictamen C-030-2008 la palabra subrayada reforzaría la idea de la desconcentración mínima del INCIENSA, al quedar sujeto a lineamientos específicos de esa Dirección General y – agregaríamos nosotros - por estrechar la discrecionalidad o margen de acción de dicho órgano sobre el modo de ejercicio de su función, lo que es propio de una relación jerárquica.

Con el actual Reglamento orgánico de la Cartera de Salud la competencia anterior desaparece, lo que aunado a los motivos que se señalan en sus considerandos VII - en el que se hace una referencia general a la desconcentración máxima como herramienta organizacional - y XI - en cuanto señala que "para hacer más eficiente la gestión del Ministerio de Salud se hace necesario otorgar un mayor nivel de responsabilidad e independencia a sus unidades organizativas" – podría pensarse que sí resulta procedente variar la conclusión a la que se llegó respecto a la naturaleza jurídica del INCIENSA.

No obstante, al analizar el articulado del reglamento no se desprende que el INCIENSA goce del grado de desconcentración pretendido. En primer lugar, no contiene disposición alguna que le excluya de acatar órdenes, instrucciones o circulares del Despacho del Ministro, tampoco el reglamento orgánico del Instituto (decreto n.° 36406-5).

Podría pensarse que ello obedecería a una especial consideración hacia un área tan sensible para el país como lo es la salud pública, en la que en determinadas circunstancias puede ser aconsejable ir más allá en las acciones coordinadas y conjuntas de todas las dependencias y organismos del sector que emprenda el órgano rector, en este caso, el propio Ministro.

En segundo lugar, la ubicación que la legislación vigente le da al INCIENSA dentro del estructura orgánica del Ministerio de Salud no permite establecer que haya operado una desconcentración máxima. En línea con el artículo 5 de la Ley orgánica del Ministerio de Salud, el inciso d) del artículo 13 de su reglamento, lo coloca como un órgano dependiente del señor Ministro de Salud. Es significativo, además, que esté ubicado en el mismo plano del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) - ver el inciso e) siguiente -; el que sabemos, sí es catalogado expresamente por el artículo 21 de la citada Ley n.°5412 como órgano con desconcentración mínima y personalidad jurídica instrumental. Con lo cual, no habría razón jurídica de peso para que el INCIENSA tuviera un tratamiento distinto del IAFA, ni siquiera acudiendo al articulado de su propio reglamento.

En este sentido, atendiendo a los mismos artículos 3 y 4 que cita la Asesoría Legal, no deja de ser relevante que se le confiera expresamente en cada uno de sus apartados, esa labor de apoyo estratégico o efectivo a la rectoría del Ministerio de Salud, dando una idea de estrechamiento en su vínculo con la jerarquía superior de esa cartera que de distanciamiento o relajamiento como sucedería con la desconcentración máxima, lo que se explica, como indicamos antes, en el área tan delicada en el que el INCIENSA le corresponde ejercer sus competencias de vigilancia epidemiológica, de las que difícilmente el Ministro de Salud, como no, el mismo Poder Ejecutivo podría desentenderse dado el interés público inherente a la salud pública.

Cierto es, que el inciso 1) del artículo 6 del Reglamento orgánico del INCIENSA establece como una función específica de su Consejo Técnico determinar la política general del Instituto en todos los campos de acción que le asignen las leyes y los reglamentos. Pero esta exacta función ya la reconocía el derogado Reglamento General en su artículo 9 inciso a), cuando se emitió el dictamen C-030-2008. La cual, en todo caso, no puede ir en perjuicio de la competencia reconocida por Ley al titular de la Cartera de salud en la formulación de la política nacional de salud (artículos 1 y 6 de la Ley n. 0 n. 0 5412). (El resaltado no es del original).

 

Lo anterior es relevante, en tanto, al analizar la desconcentración que se le atribuye al INCIENSA y volver a revisar el articulado del Decreto Ejecutivo n.°36406 por remisión del artículo 4 de la Ley n.°4508, no se desprende que dicha institución se encuentre excluida del deber de acatar órdenes, instrucciones o circulares del Despacho del Ministro de Salud. Tampoco se evidencia que se le haya desconcentrado algún tipo de competencia de carácter represivo, de inspección y/o de sanción.

Así las cosas, se refuerza nuevamente nuestra posición en el sentido que el INCIENSA no tiene calidad de autoridad de salud y por tanto carece de competencia para aplicar lo dispuesto en el artículo 378 de la Ley General de Salud, ni ninguna otra disposición sancionatoria contenido en dicho cuerpo normativo.

El INCIENSA no constituye una autoridad de salud en los términos señalados en los artículos 337 y 338 de la Ley n.°5395. En virtud de su naturaleza jurídica como órgano de desconcentración mínima adscrito al Ministerio de Salud, la relación jerárquica con el ente rector en salud no se extingue, sino que tan solo se atenúa únicamente en relación con las competencias expresamente desconcentradas por el legislador. El Ministerio se encuentra facultado para ejercer la potestad de mando, cuenta con poder suficiente para dictarle órdenes, instrucciones o circulares; asimismo mantiene la potestad de vigilancia o fiscalización. (Sobre los tipos y alcances de desconcentración, puede verse el dictamen C-313-2008 del 10 de setiembre de 2008).

 

IV.             CONCLUSIONES:

1.                  La potestad de inspección y de sanción de la Administración pública debe ejercerse en estricto apego de los principios de legalidad y reserva de ley. En ese contexto, el legislador no le desconcentró al INCIENSA, ninguna competencia de naturaleza sancionatoria; por lo tanto, no es jurídicamente viable que dicha institución aplique las multas reguladas en la Ley General de Salud.

 

2.                  En apego al principio constitucional de debido proceso, de previo a la imposición de una multa es indispensable que se compruebe la existencia de una infracción, mediante los procedimientos administrativos existentes para ello. Del resultado de esa comprobación de incumplimiento y en observancia de las garantías legales y constitucionales es que eventualmente puede imponerse una sanción económica.  Nuevamente cabe advertir la ausencia de competencias de rango legal para la tramitación de este tipo de procedimientos administrativos.

 

3.                  Según lo dispuesto en el artículo 349 de la ley General de Salud, n.°5395-, contenido en la Sección II “De las inspecciones y otras diligencias” del Libro II “De las autoridades de salud, de sus atribuciones y ciertas medidas especiales”, ostentan la condición de autoridad de salud únicamente los funcionarios del Ministerio de Salud que desempeñan cargos de inspección y que hayan sido especialmente comisionados para la comprobación de infracciones a dicha ley y sus reglamentos.

 

4.                  El Libro II de la Ley General de Salud, regula de forma expresa quiénes son considerados autoridades de salud; y luego de una revisión del ordenamiento jurídico que regula de forma especial al INCIENSA, se determina que no ostentan ni la calidad ni las atribuciones para ser considerados una autoridad de salud.

 

5.                  El INCIENSA es un órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Salud, con personalidad jurídica instrumental, que coadyuva de manera activa con las funciones de rectoría que ejerce dicho Ministerio. Esta naturaleza jurídica ha sido confirmada tanto por la legislación vigente como por la jurisprudencia administrativo que ha emitido este órgano asesor.

 

6.                  El INCIENSA no posee competencia para emitir órdenes o medidas especiales de manera autónoma, sino que, en caso de considerarlo necesario y en estricta relación con las funciones que le fueron desconcentradas pueden y deben colaborar con el Ministerio de Salud para enriquecer los lineamientos que consideren necesarios para el cumplimiento de sus fines.                                                             

                                                              Cordialmente,

 

 

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                  Abogada, Despacho Procurador General

 

 

MFBM

C:  Dra. Mariela Marín Mena, Ministra de Salud a.i.