02 de junio de 2025

PGR-OJ-087-2025

Señor

Antonio José Ortega Gutiérrez

Diputado, Fracción Partido Frente Amplio

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio n.°AL-FPFA-36-OFI-0095-2025 del pasado 29 de abril, en cuya virtud plantea varias interrogantes relacionadas con “la normativa y procedimiento normativo aplicable para la formulación de reformas a los reglamentos de un plan regulador municipal (también llamado de ordenamiento urbano), conforme a lo dispuesto por el Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998 y la Ley de Planificación Urbana, Ley N° 4240 del 15 de noviembre de 1968”. En concreto, pregunta:

“1. Para efectos de tramitar reformas a los reglamentos del plan regulador de un municipio ¿Además de aplicar el procedimiento dispuesto en los artículos 17 y demás de la Ley de Planificación Urbana, deben las Municipalidades aplicar lo señalado en el artículo 43 del Código Municipal? Esto en especial respecto al eventual deber de doble publicación del texto de reforma propuesta y del texto finalmente acordado en La Gaceta y quiénes pueden ejercer la iniciativa presentar reformas.

2. ¿Quiénes (regidores, alcaldía) pueden ejercer la iniciativa para proponer la constitución de la junta o comisión dispuesta en los artículos 59 y 60 de la Ley de Planificación Urbana? ¿Dicha junta o comisión requiere de un acuerdo municipal del Concejo para su eficacia y la moción que plantee su conformación debe indicar su integración, plazos y disposiciones procedimentales de funcionamiento?

3. ¿Cómo se relacionan estas disposiciones (de los artículos 59 y 60 de la Ley de Planificación Urbana) con lo señalado en el artículo 49 del Código Municipal sobre comisiones especiales que, a diferencia de las normas citadas de la Ley de Planificación, solo permite a las personas funcionarias municipales y las particulares podrán participar en calidad de asesores?

4. ¿La indicación del inciso 1) del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana sobre la “audiencia pública por medio del Diario Oficial” para conocer del proyecto a modo de consulta, solamente exige la realización de una única audiencia a nivel de todo el cantón (indiferentemente de tu (sic) tamaño y población) bajo las condiciones fijadas por la norma citada, o deben de realizarse audiencias en cada barrio (comunidad) o distrito eventualmente afectado por las disposiciones planteadas?

5. ¿La indicación del inciso 3) del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana de “3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de voto”, exige una mayoría absoluta de los presentes en el momento de la votación o de los integrantes (sic) total del órgano municipal?

6. ¿La indicación del inciso 4) del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana de “4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada” exime a la Municipalidad de publicar íntegramente la reforma (o nuevo reglamento del plan regulador) adoptada en definitiva? ¿Si luego de la consulta o consultas públicas el texto se ve modificado, tampoco debe publicarse íntegro?

7. ¿Las correcciones por fe de erratas de un reglamento del plan regulador deben seguir el mismo procedimiento de cualquier derogatoria o reforma por el fondo conforme al párrafo final del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana? ¿Al tratarse de correcciones materiales puede exceptuarse el cumplimiento de alguna de las fases de comisión/junta, consulta o publicaciones dispuestas en las normas aquí discutidas?”.

Plantea usted lo que considera una discrepancia entre las disposiciones antes citadas del Código Municipal y la Ley de Planificación Urbana en la regulación de la misma temática y lo que ha señalado sobre el particular este órgano superior consultivo en su jurisprudencia administrativa (con cita de los dictámenes C-245-2020, del 26 de junio y PGR-C-007-2024, del 30 de enero); y menciona como fundamento para realizar la presente consulta los artículos 1, 3, inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), el “interés general” que considera que tiene y la colaboración “en la satisfacción de los intereses colectivos”.

Sin embargo, luego de una revisión preliminar del cuestionario remitido y de las razones dadas por usted al formularlo, debemos declinar del ejercicio de nuestra función consultiva, al comprobar que no cumple con los criterios de admisibilidad derivados de la Ley n.°6815 que rige el accionar de la Procuraduría General de la República, para poder tramitarlo por el fondo, según se explicará de seguido. 

A.                FUNCION CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LOS DIPUTADOS Y DIPUTADAS DE LA REPÚBLICA

            Tal y como lo ha advertido de forma reiterada la Procuraduría para este tipo de consultas (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-067-2016 del 9 de mayo, OJ-039-2018, del 27 de abril, OJ-029-2020, del 5 de febrero, OJ-083-2020, del 16 de junio, OJ-036-2021, del 5 de febrero, PGR-OJ-095-2022, del 14 de julio, PGR-C-068-2024, del 22 de abril, PGR-OJ-057-2024, del 13 de mayo, PGR-OJ-149-2024, del 4 de noviembre y PGR-OJ-045-2025, del 20 de marzo), nuestra Ley Orgánica establece la función consultiva de esta institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.

            A esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema propio de su actividad administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la labor sustantiva que le caracteriza: la parlamentaria.

            A pesar de ello y de que los señores diputados no son jerarcas administrativos, ni ejercen función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan por una deferencia al cargo, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución Política les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse como de interés general.

Resulta claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, cooperar en la satisfacción de las tareas legislativas y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. De ahí que tampoco nos corresponda emitir juicios de conveniencia u oportunidad acerca de una determinada temática, ni criterios de índole económica o de otra especie que no se circunscriban al ámbito dicho (PGR-OJ-196-2022, del 20 de diciembre).

Asesoramiento que, por lo demás, no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a las diputadas y diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

A este respecto, conviene transcribir lo dicho recientemente en el dictamen PGR-C-087-2025, del pasado 7 de mayo:

“En relación con lo anterior, hemos señalado que la Procuraduría puede emitir su criterio sobre proyectos de ley cuando así lo requiera el órgano legislativo que lo esté conociendo, pero no podemos emitir nuestro criterio cuando ello implique interferir en la valoración que realizan los señores diputados dentro de su ámbito de discrecionalidad, para presentar o no un nuevo proyecto de ley, pues ello podría condicionar o influir en el ejercicio de la función parlamentaria, lo cual es ajeno a nuestra competencia consultiva. (PGR-OJ-100-2024 de 22 de agosto de 2024).

          Y, en cuanto a las consultas que se planteen en el ejercicio de la función de control político, si no se expone cuál es el nexo entre lo consultado y el ejercicio de esa función, deberá valorarse la mesura de lo consultado y si se trata de temas que, razonablemente, puedan presumirse inmersos en esa función” (la negrita no es del original).

            A lo expuesto, conviene añadir que la función consultiva respecto de los legisladores se sujeta a los mismos requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir a un caso concreto, no debe versar acerca de asuntos pendientes objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; y debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

            De igual forma, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por los diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los miembros de la Asamblea Legislativa que no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o del control parlamentario.

            Finalmente, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado por los diputados no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019: 

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

B.                 INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA PUES NO SE LOGRA ESTABLECER EL NEXO CON LA LABOR LEGISLATIVA DEL SEÑOR DIPUTADO

Tal y como se dispuso en el apartado anterior, la Procuraduría ha acostumbrado a rendir criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley en trámite o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En la especie puede notarse que la consulta no tiene relación con un proyecto de ley en trámite, ni puede estimarse relacionado con el ejercicio de la función de control político, pues lo que se plantea son varias preguntas atinentes a las normas que regulan las reformas a los reglamentos de un plan regulador municipal.

Si bien el campo de acción del legislador en la configuración normativa de la realidad nacional es prácticamente ilimitado y puede abarcar casi que cualquier materia –incluida por supuesto la urbanística– no por eso está excusado de precisar las razones o motivos que explican la conexión de lo consultado con su labor sustantiva constitucional al someter el conocimiento de un asunto a la Procuraduría General de la República, sin que baste la alusión al interés general que reviste el requerimiento o la satisfacción a los intereses colectivos.

Pues, al no explicarse esa conexión, en particular, respecto a un expediente legislativo en concreto, la respuesta a las interrogantes formuladas adquiere el cariz de una investigación académica o un trabajo doctrinal, que a todas luces desvirtúa la naturaleza de la labor consultiva de este órgano en detrimento de la asesoría que legalmente debe brindarle a la Administración Pública conforme a la Ley que nos rige.

De ahí que insistamos en la razonabilidad y mesura de lo consultado como un criterio de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia legal, en aras de gestionar de una manera más eficiente los recursos de la institución frente a la creciente demanda de solicitudes de un criterio jurídico oportuno por parte de la Administración central y descentralizada, sin contar a la Asamblea Legislativa.  

Por tanto, al no quedar debidamente justificado el nexo de la consulta planteada con la función sustantiva que desarrolla el señor Diputado, estimamos que debemos declinar nuestra competencia para referirnos en esta oportunidad, tal y como lo hemos dispuesto en otras ocasiones (véanse los pronunciamientos nos. C-294-2019 de 17 de octubre de 2019, C-316-2019 de 30 de octubre de 2019, PGR-OJ-100-2024 de 22 de agosto de 2024 y PGR-OJ-023-2025 de 17 de febrero de 2025).

En todo caso, a modo de colaboración con el señor Diputado, lo ponemos en conocimiento de los siguientes pronunciamientos relacionados con la temática de sus preguntas (aparte de los dictámenes C-245-2020 y PGR-C-007-2024 que usted menciona), a saber: OJ-011-96, del 8 de marzo de 1996; C-357-2003, del 13 de noviembre de 2003; PGR-C-250-2023, del 29 de noviembre de 2023 y PGR-C-249-2024, del 28 de octubre de 2024.

C.                CONCLUSIÓN

Con base en todo lo expuesto, la consulta es inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el pronunciamiento requerido.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc