27 de mayo de 2025

PGR-OJ-085-2025

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa, Área Legislativa VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPJUR-1992-2024 del 12 abril de 2024, por medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Reforma a los artículos n.° 2 y 3 del capítulo I “Disposiciones generales” de la Ley n.° 10159, Ley Marco de Empleo Público de 8 de marzo de 2022”.  Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 23.974.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

            Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

            Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

            Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

            El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que todo Estado de Derecho debe garantizar el disfrute del derecho a la salud.  Indica que, en el caso de nuestro país, la institución encargada de brindar los servicios de salud es la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), según lo establece el artículo 73 de la Constitución Política.

            Agrega que el artículo 2 de la Ley Constitutiva de la CCSS, n.° 17 del 22 de octubre de 1943, dispone que dicha institución fue creada “para aplicar los seguros sociales obligatorios”, dentro de los que están comprendidos los riegos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte.   Asegura que, por ese motivo, la CCSS está obligada constitucional y legalmente a brindar los servicios que procuren el cuido y la conservación de la salud de la ciudadanía, lo que significa que debe garantizar siempre ese derecho a la salud.

            Menciona varias sentencias emitidas por la Sala Constitucional en las cuales ese Tribunal ha indicado que la CCSS goza de autonomía administrativa y de gobierno.  Señala que la CCSS, por su naturaleza jurídica y para cumplir con su mandato constitucional, debe mantener a todos sus funcionarios bajo una única familia de puestos.

            Manifiesta que las 596 categorías de puestos que tiene la CCSS han sido creadas exclusivamente para cumplir el mandato constitucional de brindar servicios de salud, pensiones y prestaciones sociales; por lo tanto, cada uno de sus servidores, sin distinción, podría catalogarse como “exclusivo y excluyente” para efectos de excluirlos de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP).  Sostiene que esa exclusividad obedece a que las personas trabajadoras de la CCSS son contratadas para cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 73 de la Constitución Política.

            Por las razones expuestas, el proyecto de ley está orientado a reformar los artículos 2 y 3 de la LMEP con la finalidad de excluir a la CCSS de la aplicación de esa ley.  El texto que se propone es el siguiente:

             “ARTÍCULO ÚNICO-          Se reforman los artículos 2 y 3 del capítulo I, Disposiciones Generales, de la Ley N.° 10159, Ley Marco de Empleo Público, de 08 de marzo de 2022, en adelante los textos serán los siguientes:

            Artículo 2-      Ámbito de cobertura. Esta ley es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único:

            a) Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.

            b) El sector público descentralizado institucional conformado por las instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo universidades estatales, instituciones semiautónomas y sus órganos adscritos, y las empresas públicas estatales.

            c) El sector público descentralizado territorial conformado por las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas.

            Artículo 3-      Exclusiones. Se excluyen del ámbito de aplicación de esta ley:

            a) La Caja Costarricense de Seguro Social.

            b) Los entes públicos no estatales.

            c) Las empresas e instituciones públicas en competencia, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva.

            d) El Benemérito Cuerpo de Bomberos”.

            De seguido nos referiremos al proyecto de ley n.° 23.974, sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

            El proyecto de ley sobre el cual versa este asunto pretende suprimir la referencia que hace el artículo 2 de la LMEP a la CCSS como una de las instituciones cubiertas por esa ley; y mencionarla, en el artículo 3, dentro de las instituciones excluidas de su aplicación.

            Al respecto, es preciso indicar que la inclusión de la CCSS dentro de las instituciones cubiertas por la LMEP no es inconstitucional por sí mismo pues, como hemos señalado en otras ocasiones (por ejemplo, en nuestro dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio de 2023), en materia de empleo público, la propia Constitución Política habilita al legislador para regular las condiciones bajo las cuales han de prestarse servicios personales en todo el sector público.  Dicha habilitación se encuentra en el artículo 191 de la Constitución Política, según el cual, “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”

            En el caso de la LMEP, su ámbito de cobertura abarca a todo el sector público, lo que incluye, indudablemente, a los entes descentralizados y a las instituciones autónomas, dentro de las cuales se hace referencia expresa a la CCSS (artículo 2).  Solo quedaron exceptuados de la esfera de aplicación de dicha ley los entes públicos no estatales, las empresas públicas en competencia –salvo en lo relativo a negociación colectiva– y el Benemérito Cuerpo de Bomberos (artículo 3). 

            Para salvaguardar la autonomía de ciertas instituciones descentralizadas, la propia ley estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean “exclusivas y excluyentes” para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas a los entes públicos con autonomía de gobierno (como es el caso de la CCSS y de las municipalidades) u organizativa (como es el caso de las universidades públicas).

Las reglas particulares a las que se refiere el párrafo anterior surgieron como producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto consultivo n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitido a raíz de la consulta facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP.  En ese voto, la Sala Constitucional sostuvo que la ley puede establecer reglas en materia de empleo público aplicables a todo el sector público (incluidas las instituciones autónomas de segundo y de tercer grado); sin embargo, aclaró también que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes de esos entes públicos.   Sostuvo, específicamente, que “… no es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.”  (El subrayado es nuestro).

Aun cuando el resultado del control facultativo de constitucionalidad no tiene efectos vinculantes para el legislador en relación con los vicios de fondo que detecte la Sala Constitucional, las observaciones que realizó ese Tribunal en la opinión consultiva 17098-2021 citada en lo relativo a la infracción al principio de División de Poderes y a la autonomía de segundo y tercer grado de los entes descentralizados con competencias constitucionalmente asignadas, fueron adoptadas por la LMEP y plasmadas básicamente en sus artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34.  En esas normas se establecieron reglas especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas, reglas que tienen como objetivo no violar la independencia o el grado de autonomía de esas instituciones.

Lo anterior es importante para acreditar que es constitucionalmente válido incluir a la CCSS dentro de las instituciones cubiertas por una ley de empleo que abarque a todo el sector público, siempre que se apliquen las reglas especiales ―a las que se ha hecho referencia― orientadas a salvaguardar su autonomía.  Ello implica que un proyecto de ley como el que se analiza no podría fundamentarse en la necesidad de subsanar un problema de constitucionalidad que no existe. 

En todo caso, y con independencia de lo anterior, es un hecho que corresponde al legislador, con base en consideraciones de oportunidad y conveniencia, decidir sobre el ámbito de cobertura de la LMEP, pues aun cuando es válido que una sola ley de empleo público regule ese tema en todo el sector público, no es obligatorio que ello sea así.

Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que “… la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional."  (Sentencia n.° 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, reiterada, entre muchas otras, en la 17098-2021 de las 23:15 horas del 31 de julio de 2021 y en la 31179-2023 de las 12:20 horas del 29 de noviembre del 2023).

En esa misma línea, esta Procuraduría ha sostenido, desde hace mucho tiempo, que “…en Costa Rica existe un solo régimen de empleo público (conjunto de principios y garantías que regulan las relaciones de empleo público), lo que no significa, de ninguna manera, que deba existir un único instrumento legal (Estatuto del Servicio Civil). Así las cosas, el Derecho de la Constitución permite la existencia de diversos instrumentos legales o estatutos especiales donde se normen las relaciones de empleo público (…) siempre y cuando todos ellos respondan o recojan los principios y las garantías que regentan el régimen de empleo público costarricense, concretamente: los principios de eficiencia, de idoneidad comprobada, de estabilidad laboral, del libre acceso a los cargos públicos en condiciones igualdad, de a igual trabajo igual salario, etc.”  (OJ-100-2002 del 1° de julio del 2002).

Partiendo de lo anterior, es criterio de esta Procuraduría que el legislador está facultado para definir el ámbito de aplicación de la LMEP.  Es a él a quien corresponde definir si mantiene a la CCSS dentro de su cobertura, o si la excluye.  Sin embargo, al ejercer esa potestad, el legislador debe ponderar las razones que justificarían desaplicar una ley que en principio está concebida para regir las relaciones de empleo de todo el sector público, lo que incluye ­­―como ya indicamos­­― a las instituciones autónomas de primer grado (artículo 188 constitucional), a las de segundo grado (como lo son la CCSS de conformidad con el artículo 73 constitucional, así como las municipalidades, según el artículo 170 constitucional), e incluso a los entes autónomos de tercer grado (como lo son las instituciones de educación superior universitaria del Estado, es decir, la Universidad de Costa Rica, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la Universidad Nacional, y la Universidad Estatal a Distancia, según lo dispuesto en los artículos 84 y siguientes de la Constitución Política).

Desde una perspectiva estrictamente jurídica, nada obsta para que el legislador reconfigure el ámbito de aplicación de la LMEP, pues “… dentro de un correcto concepto del sistema democrático, toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado”.   (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, reiterado en el C-130-2006 de 30 de marzo de 2006, en el PGR-C-150-2024 del 22 de julio del 2024 y en el PGR-OJ-082-2025 del 22 de mayo de 2025).    A pesar de ello, si se pretende mantener la uniformidad y la congruencia en la regulación del empleo en todo el sector público, se recomienda ser particularmente cauto en esta materia, a efecto de no propiciar la disgregación normativa que se pretendió corregir con la aprobación de la LMEP. 

Finalmente, por tratarse de un proyecto de ley que incide directamente sobre la CCSS, deberá conferirse audiencia de él a esa institución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución Política.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el legislador está facultado para definir el ámbito de aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, por lo que la aprobación del proyecto de ley consultado se encuentra dentro de su ámbito de discrecionalidad.  Sin embargo, se sugiere analizar las observaciones formuladas.  

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc