26 de mayo de 2025

PGR-OJ-083-2025

 

Señora 

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora: 

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPAJUR-1063-2024 del 6 de marzo de 2024, por medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Nombramiento, destitución y fiscalización de las Juntas Administrativas y de Educación de los centros oficiales de enseñanza”.  Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 23798. 

 

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

 

            Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

     

            Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

 

            Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

 

II.- DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY ORIGINAL

 

            El proyecto de ley que se sometió originalmente a nuestra consideración señala que a pesar de que el artículo 13, inciso g), del Código Municipal establece como competencia del Concejo Municipal nombrar y destituir a los miembros de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación, en la práctica dicho mandato no se cumple. 

 

            Sostiene que ese incumplimiento obedece a que, al amparo del Código de Educación y de la Ley Fundamental de Educación ―las cuales, a juicio del proponente, son normas obsoletas―, corresponde al Ministerio de Educación Pública (MEP), a través de un reglamento, nombrar y destituir a los miembros de las Juntas Administrativas y de Educación.  

 

            Afirma que esa actuación del MEP es contraria a la autonomía municipal dispuesta en el artículo 170 de la Constitución Política, así como a la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, n.° 8801 de 28 de abril de 2010 y al Código Municipal.

 

            Señala que en la práctica los Concejos Municipales se limitan a confirmar las designaciones de los miembros de las Juntas Administrativas y de Educación que realiza el MEP; es decir, los Concejos no llevan a cabo los actos de nombramiento y destitución, tal y como lo establece el artículo 13, inciso g), del Código Municipal.

 

            Asegura que la situación descrita facilita que en muchos casos las autoridades del MEP designen a personas que les son afines.  Afirma que, incluso, se seleccionan individuos que no residen en el cantón donde tiene su sede el centro educativo.  Asimismo, manifiesta que el MEP envía ternas cerradas que no respetan la equidad de género, por lo que el Concejo Municipal debe confirmarlas, sin poder hacer algún aporte u objeción sobre esa designación.  

 

            Indica que los Concejos Municipales constantemente reciben quejas de los Concejos de Distrito, asociaciones de desarrollo, comités locales y vecinos en general, que reclaman su participación en la propuesta de personas para integrar las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación.

 

            Afirma la importancia de que los Concejos Municipales cuenten con suficientes candidatos para escoger a las personas más capacitadas, tanto en lo moral como en el ámbito académico.  Además, señala que estos órganos colegiados deben vigilar la operación de las Juntas Administrativas y de Educación por medio de informes periódicos o la realización de auditorías cuando lo estimen conveniente.  Agrega que el MEP, como órgano rector de la educación y responsable de trasladar fondos públicos a las Juntas, tiene la potestad y el deber de fiscalizar el uso de esos recursos.

 

            En síntesis, indica que la normativa que regula el nombramiento, la destitución y el funcionamiento de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación está desactualizada y obsoleta, por lo que considera indispensable una legislación acorde con la situación actual del país.

 

            El texto del proyecto de ley original era el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

NOMBRAMIENTO, DESTITUCIÓN Y FISCALIZACIÓN DE LAS JUNTAS ADMINISTRATIVAS Y DE EDUCACIÓN DE LOS CENTROS

OFICIALES DE ENSEÑANZA

             ARTÍCULO 1-           Se reforma el inciso g) del artículo 13 de la Ley N.º 7.794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998, y en adelante se lea así:

Artículo 13-     Son atribuciones del concejo:

                 (…)

                 g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa y mediante procesos que garanticen el debido proceso y el derecho de defensa de las personas investigadas. Para tal efecto, el concejo recibirá ternas de parte del director del circuito educativo, los directores de los centros educativos, los consejos de profesores, los padres de familia, comités de la persona joven, los concejos de distrito, las asociaciones y los comités comunales constituidos de conformidad con la ley y los vecinos en general.                                    A las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación les serán aplicables las normas que regulan la administración de fondos públicos y actuarán bajo la vigilancia de los órganos del Estado que controlan y fiscalizan el uso de fondos públicos. Las auditorías municipales y del MEP deberán realizar al menos una revisión exhaustiva anual, sobre la labor de las juntas y enviar un informe con los hallazgos, conclusiones y recomendaciones al concejo municipal y las autoridades competentes del MEP, respectivamente.                                                  Además, corresponde a los concejos municipales nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.

                           (…)

ARTÍCULO 2-  Se reforman los artículos 41 y 43 de la Ley N.º 2.160, Ley Fundamental de la Educación, de 25 de setiembre de 1957, en adelante los textos serán los siguientes:

                 Artículo 41-    En cada distrito escolar habrá una junta de educación nombrada por la municipalidad del cantón, de conformidad con el artículo 13 inciso g) del Código Municipal.

 

                 Artículo 43-    Cada institución de enseñanza media contará con una junta administrativa nombrada por la municipalidad, de conformidad con el artículo 13, inciso g), del Código Municipal.

                 Las juntas administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, solo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los centros de educación que tengan a su cargo.  En la realización de estos actos jurídicos, las juntas administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las juntas de educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación.  En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las juntas administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación.

                 Los bienes propiedad de las juntas administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.

 

ARTÍCULO 3-  Se derogan los artículos 33, 34, 35,38, 42, 43, 44, 45, 46,47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 de la Ley N.º 181, Código de Educación, de 18 de agosto de 1944.

 

                 TRANSITORIO I-     Dentro de los siguientes 90 días posteriores a la entrada en vigencia de esta ley, las municipalidades deberán reglamentar las competencias que se les asignan.

 

                 TRANSITORIO II-    Los procesos de destitución de miembros de juntas, en curso y los que se generen con anterioridad a la entrada en vigencia del reglamento a la presente ley, deberán ser tramitados de conformidad con la Ley General de la Administración Pública”.

 

            Durante el trámite del proyecto de ley que nos ocupa fue aprobada otra iniciativa legislativa relacionada con los temas que se pretendían regular con este proyecto, por lo que fue necesario, como parte del trámite legislativo, modificar su texto original para adecuarlo a la normativa ya aprobada.  Seguidamente nos referiremos a ese tema.

 

 

III.- OBSERVACIONES CON RESPECTO AL PROYECTO DE LEY 23798

 

            Como ya adelantamos, después de presentado el proyecto de ley n.° 23798 se aprobó la ley n.° 10631 de 28 de enero de 2025, denominada “Ley de Juntas de Educación”.  En dicha ley se reguló, entre otros aspectos, lo relacionado con el objetivo de las Juntas de Educación, su naturaleza jurídica, sus responsabilidades, su integración, los requisitos para ser miembro de esas Juntas, las incompatibilidades, su representación legal, el trámite de nombramiento de los integrantes de la Junta, el procedimiento y las causales de remoción, así como lo relativo a su funcionamiento y fiscalización.

 

            En lo que se refiere a la denominación de las Juntas, el artículo 2 de la ley n.° 10631 citada dispuso que “En adelante, en todo cuerpo normativo en el que se haga referencia a juntas de educación y juntas administrativas se entenderá como junta de educación.”

 

            Con motivo de la entrada en vigencia de la Ley de Juntas de Educación reseñada, la Comisión Permanente Ordinara de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa decidió ajustar el proyecto de ley bajo análisis.  El texto actualizado del proyecto (que aparece en el expediente con fecha 10 de abril de 2025) es el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

REFORMA A LA LEY N.° 7794, CODIGO MUNICIPAL, DE 30 DE ABRIL DE 1998 Y SUS REFORMAS, REFORMA AL ARTÍCULO 41 DE LA LEY N.° 2.160, LEY FUNDAMENTAL DE LA EDUCACIÓN DE 25 DE SETIEMBRE DE 1957 Y SUS REFORMAS PARA HOMOLOGAR LA FUNCIÓN DEL CONCEJO MUNICIPAL

CON LA LEY N.° 10.631, LEY DE JUNTAS DE EDUCACIÓN, DE 28 DE ENERO DE 2025

 

             ARTÍCULO 1- Se reforma el inciso g) del artículo 13 de la Ley N.º 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998 y sus reformas, y en adelante se lea así:

Artículo 13- Son atribuciones del concejo:

             (…)

            g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas de educación de los centros oficiales de enseñanza. El nombramiento y la destitución de estos, se realizará según el procedimiento establecido en la Ley N.° 10.631, Ley de Juntas de Educación, de 28 de enero de 2025. Cada Concejo Municipal deberá reglamentar los procesos de nombramientos y remoción con base en lo estipulado en esa ley y sus reformas.

 

ARTÍCULO 2.- Se reforma el artículo 41 de la Ley N.° 2.160, Ley Fundamental de la Educación, de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, el texto dirá:

Artículo 41- En cada distrito escolar habrá una junta de educación nombrada por la municipalidad del cantón, de conformidad con el artículo 13 inciso g) del Código Municipal.

             Rige a partir de su publicación.”

 

            La propuesta mantiene la atribución del Concejo Municipal ―contemplada actualmente en el artículo 13 inciso g) del Código Municipal― de nombrar a los integrantes de las Juntas de Educación, lo cual es congruente con lo que establece la Ley de Juntas de Educación en su artículo 5, en el sentido de que “Las juntas estarán integradas por cinco miembros.  Estos miembros serán nombrados por el concejo municipal o el consejo local de educación indígena con base en las ternas remitidas por los centros educativos.”

 

            Nótese que, si bien la Ley de Juntas de Educación ya contempla la potestad del Concejo Municipal de nombrar a los integrantes de esas Juntas, el artículo 13 inciso g) del Código Municipal agrega algunas pautas a seguir para ese nombramiento, pues dispone que debe realizarse “por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros” lo que complementa la regulación contenida en la Ley de Juntas de Educación.

 

            Además, se establece con la reforma que “Cada Concejo Municipal deberá reglamentar los procesos de nombramientos y remoción con base en lo estipulado en esa ley [se refiere a la Ley de Juntas de Educación] y sus reformas”.  Con ello se hace obligatorio el ejercicio de una competencia reglamentaria (autónoma o independiente) que en otras circunstancias sería facultativa.

 

            Ya esta Procuraduría, en su PGR-OJ-109-2024 del 20 de setiembre de 2024, se había referido a la potestad de cada municipalidad de emitir reglamentos internos para regular lo relativo al nombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación.  En esa oportunidad indicamos lo siguiente:

 

“ …las normas que rigen la materia encomiendan al Concejo Municipal de cada cantón la tarea de nombrar a los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación, para lo cual deben utilizar como base las ternas enviadas por cada centro educativo.

             Para el ejercicio de esa competencia, las municipalidades pueden regular, mediante reglamentos autónomos, lo relativo al trámite que ha de observarse para llevar a cabo esos nombramientos, siempre que con ello no se infrinja, obstruya o imposibilite el cumplimiento de las disposiciones contenidas en las normas legales aplicables, ni en su reglamento ejecutivo.

             Debe tenerse presente que las municipalidades, como cualquier otro ente público, pueden emitir reglamentos autónomos de organización o de servicio para ejercer las competencias que les han sido conferidas.  El artículo 4, inciso a), del Código Municipal ratifica esa posibilidad al incluir dentro de las atribuciones municipales, “Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.”  De igual forma, el artículo 13, inciso c), del mismo Código atribuye al Concejo Municipal la tarea de “Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.”

             (…)

Obviamente, al estar ubicada tanto la ley como los reglamentos ejecutivos en una posición jerárquica superior con respecto a los reglamentos autónomos, no podrían estos últimos contradecir aquellas normas de rango superior.

Es importante reiterar lo que ya habíamos indicado en el dictamen PGR-C-169-2023 del 4 de septiembre del 2023, en el sentido de que las Municipalidades no pueden emitir reglamentos ejecutivos, pues esa potestad pertenece al Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en el artículo 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política; pero sí les es posible emitir reglamentos independientes o autónomos.

Con respecto a la diferencia entre los reglamentos ejecutivos y los reglamentos autónomos, debemos indicar que los primeros son los llamados a desarrollar la ley, y a especificar sus contenidos, con la finalidad de propiciar su correcta y oportuna aplicación; mientras que los reglamentos autónomos tienen como función regular el ejercicio de las competencias atribuidas a la Administración.  La emisión de los reglamentos ejecutivos es una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo; mientras que los reglamentos autónomos (de organización o de servicio) pueden ser emitidos tanto por el Poder Ejecutivo, para el ejercicio de las competencias que le son propias, como por los entes descentralizados.

En síntesis, las municipalidades sí están legitimadas para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio para regular la forma en que han de ejercer las competencias que les han sido atribuidas, entre ellas, la relativa al nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación.  Dichos reglamentos autónomos están subordinados a la ley y a los reglamentos ejecutivos que rijan la materia.”

 

            Cabe señalar que una interpretación conforme a la Constitución (artículo 140 incisos 3 y 18) exige entender que la potestad reglamentaria de las Municipalidades está referida a la emisión de reglamentos autónomos o independientes, no así a la promulgación de reglamentos ejecutivos pues, de conformidad con las normas citadas, la competencia para emitir reglamentos ejecutivos pertenece exclusivamente al Poder Ejecutivo.

           

            Adicionalmente, llama la atención que se suprima del artículo 13 inciso g) del Código Municipal vigente la frase que indica que se nombrará por mayoría simple “…a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera”, pues esa disposición no está relacionada exclusivamente con el nombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación y puede ser útil para definir la forma en que deben realizarse nombramientos de otro tipo. Por ello, sugerimos mantener esa frase dentro del texto del artículo 13 inciso g) aludido.

 

            Por otra parte, en lo relativo a la reforma al artículo 41 de la Ley Fundamental de Educación, lo que se propone es ratificar que el nombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación debe hacerse de conformidad con el artículo 13, inciso g), del Código Municipal, el cual remite, a su vez, al procedimiento establecido en la Ley n.° 10.631, Ley de Juntas de Educación.   Consideramos que dicha reforma es importante para dar coherencia al procedimiento aplicable.

 

            Finalmente, debemos indicar que a raíz de la aprobación de la ley n.° 10631 se considera atinado el cambio que se hizo al título del proyecto de ley, el cual originalmente se denominaba “Nombramiento, destitución y fiscalización de las Juntas Administrativas y de Educación de los centros oficiales de enseñanza”, y actualmente se titula “Reforma a la ley n.° 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998 y sus reformas, reforma al artículo 41 de la ley n.° 2.160, Ley Fundamental de la Educación de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas para homologar la función del Concejo Municipal con la ley n.° 10.631, Ley de Juntas de Educación, de 28 de enero de 2025.”

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría no observa razones de inconstitucionalidad que impidan aprobar el proyecto de ley que originalmente se denominó “Nombramiento, destitución y fiscalización de las Juntas Administrativas y de Educación de los centros oficiales de enseñanza”, y actualmente se titula “Reforma a la ley n.° 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998 y sus reformas, reforma al artículo 41 de la ley n.° 2.160, Ley Fundamental de la Educación de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas para homologar la función del Concejo Municipal con la ley n.° 10.631, Ley de Juntas de Educación, de 28 de enero de 2025.”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 23.798, por lo que su aprobación o no es un asunto de política legislativa; no obstante, sugerimos analizar las observaciones realizadas.

 

Cordialmente,

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc