13 de mayo de 2025

PGR-C-093-2025

 

Señora 

Marlene Villanueva Sánchez

Directora Ejecutiva a.i

Sistema de Banca para el Desarrollo 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio CR/SBD-098-2024 del 3 de mayo de 2024, por medio del cual nos comunicó el acuerdo AG-009-05-E-2024, adoptado por el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo en su sesión extraordinaria n.° 05-E-2024, celebrada el 3 de mayo de 2024.  Por medio del acuerdo citado, el Consejo decidió solicitar la reconsideración de nuestro dictamen PGR-C-070-2024 del 22 de abril de 2024, “…específicamente en cuanto ubica al Consejo Rector y la Secretaría Técnica como órganos de la Administración Pública Centralizada.” 

 

 

I.- RESPECTO A LOS REQUISITOS PARA EL TRÁMITE DE RECONSIDERACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 6 DE NUESTRA LEY ORGÁNICA

 

El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este órgano asesor.  Según esa norma, la solicitud de reconsideración aplica en caso de que el consultante no esté de acuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por esta Procuraduría. Esa dispensa de acatamiento, según el artículo 6 mencionado, opera únicamente en casos excepcionales en los que esté empeñado el interés público, y la reconsideración −que como trámite previo es necesario solicitar− debe interponerse dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que se notificó el dictamen, a efecto de que sea conocida en Asamblea de Procuradores.

 

El texto completo del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República es el siguiente:

 

          “ARTÍCULO 6.- DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:

          En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

          Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.”

 

En este caso, el primer tema a examinar es el relativo al cumplimiento del plazo dentro del cual debe plantearse la solicitud de reconsideración.  Al respecto, debemos indicar (como lo hicimos recientemente en nuestro dictamen PGR-C-037-2025 del 24 de febrero último) que esta Procuraduría, desde su dictamen C-166-84 del 10 de mayo de 1984, suscrito por el entonces Procurador Constitucional Farid Beirute Brenes, indicó que el plazo de 8 días para solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes debe contabilizarse en días naturales, en primer lugar, porque así se deduce del texto del artículo 6 recién transcrito y, en segundo lugar, porque de conformidad con el artículo 256.1 de la Ley General de la Administración Pública, los plazos por días para la Administración (como en este caso) incluyen los días inhábiles.  El dictamen indicado señala lo siguiente:

 

          “De conformidad con el precepto supra transcrito [se refiere al artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República], tenemos que la Ley menciona dos plazos de ocho días en punto a la reconsideración que debe conocer la Asamblea de Procuradores y, eventualmente, el Consejo de Gobierno.  En primer término, refiere la norma que el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen. Más adelante, y en el supuesto de que la Asamblea de Procuradores denegare la reconsideración, señala la ley que el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno.

          De este modo, tenemos que el precitado artículo, si bien hace mención a dos plazos de ocho de días, expresamente califica para uno ­­―el segundo—que los días deberán ser hábiles, lo cual nos lleva a concluir que ―para el primer cómputo— deben ser días considerados los días inhábiles. Y ello es así en razón de que, si el legislador hubiera pretendido que para ambos plazos contasen únicamente los días hábiles, lo habría dispuesto expresamente, como lo hizo para el segundo caso.

          A mayor abundamiento debemos tener presente que al tenor de lo establecido por el artículo 256.1- de la Ley General de la Administración Pública, los plazos por días, para la administración, incluye los inhábiles.” (El subrayado es del original).

 

            En este asunto, el dictamen PGR-C-070-2024 sobre el cual versa la solicitud de reconsideración, fue comunicado por correo electrónico el 22 de abril del 2024, por lo que la solicitud aludida debió haberse planteado dentro de los ocho días naturales siguientes al recibo del dictamen, plazo que vencía el 30 de abril del 2024; sin embargo, la gestión se planteó hasta el 3 de mayo siguiente, por lo que la solicitud de reconsideración es extemporánea.

 

            Independientemente de lo anterior, y siguiendo siempre la línea trazada en el dictamen PGR-C-037-2025 mencionado, debemos indicar que, si bien el dictamen que se solicita reconsiderar fue comunicado a la Administración por correo electrónico, no es posible admitir que el cómputo del plazo para plantear la reconsideración deba realizarse en los términos en que lo establece el artículo 38 de la Ley de Notificaciones Judiciales, n.° 8687 de 4 de diciembre del 2008.  Esa norma otorga un día adicional para el inicio del conteo de plazos, pues dispone que “Cuando se señale un correo electrónico, fax o casillero, la persona quedará notificada al día hábil siguiente de la transmisión o del depósito respectivo. No obstante, todo plazo empieza a correr a partir del día siguiente hábil de la notificación a todas las partes”.  La razón por la que esa norma no es aplicable en estos casos obedece a que el artículo 6 de la LOPGR ―que es norma especial en relación con la Ley de Notificaciones Judiciales―, establece expresamente que la reconsideración debe solicitarse “…dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen". (El subrayado es nuestro).

 

            Lo anterior es congruente con lo dispuesto en el artículo 1° de la citada Ley de Notificaciones Judiciales, el cual establece que “Siempre que no exista norma especial en contrario, esta Ley será aplicable a los procedimientos del Estado y sus instituciones, regulados por la Ley general de la Administración Pública.”  (El subrayado es nuestro). Y en esta materia, como ya indicamos, sí hay norma especial en contrario. 

 

            En todo caso, la solicitud de reconsideración tampoco cumple los demás requisitos a los que se hizo alusión al inicio, pues no se indican las circunstancias excepcionales que justificarían seguir el trámite al que se refiere el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.  Tampoco se hace referencia a las razones por las cuales lo dictaminado por esta Procuraduría podría comprometer el interés público, ni se menciona siquiera la intención de solicitar al Consejo de Gobierno la dispensa de acatamiento del dictamen.

 

En situaciones similares a la que nos ocupa, esta Procuraduría ha estimado improcedente seguir el trámite al que se refiere el artículo 6 transcrito, pues lo que prevé esa norma no es un recurso ordinario para rebatir lo resuelto por este órgano asesor:

 

          “De entrada, nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o las relaciones exteriores. (…)

          Lo anterior es muy importante. La gestión de reconsideración del artículo 6 no es un remedio que la Ley provea para impugnar un acto de la Procuraduría General sino un requisito esencial y condicional para que el órgano consultante respectivo pueda, eventualmente, requerir la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen de este Órgano Superior Consultivo.

          Luego, debe señalarse que el instituto de la dispensa –que libera a los órganos consultantes de la vinculancia de los dictámenes de la Procuraduría General­­– no constituye una instancia de revisión de la legalidad del criterio de la Procuraduría General.

          Por el contrario, se impone advertir que la dispensa es un acto, aunque necesariamente motivado, que tiene un contenido discrecional, pues se fundamenta en una ponderación del interés público y en unas ciertas valoraciones de oportunidad en orden a si, en efecto, se está o no ante una situación de excepción que amerite dispensar el acatamiento de un dictamen.” (Dictamen C-042-2015 de 2 de marzo de 2015.  El subrayado no es del original.  En términos similares pueden consultarse los dictámenes C-056-2014 de 26 de febrero de 2014, C-055-2016 de 11 de marzo de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, PGR-C-049-2022 del 4 de marzo del 2022, PGR-C-159-2022 del 3 de agosto del 2022, PGR-C-178-2022 del 23 de agosto del 2022, PGR-C-267-2022 del 7 de diciembre del 2022, PGR-C-267-2023 del 15 de diciembre del 2023, PGR-C-136-2024 del 24 de junio del 2024 y PGR-C-037-2025 del 24 de febrero del 2025).”

 

            A pesar de lo anterior y con fundamento en la potestad de revisión oficiosa conferida a esta Procuraduría por el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica, procederemos a analizar nuevamente el tema al que se refiere la solicitud que se nos plantea, con la finalidad de determinar si existen razones para cambiar el criterio expuesto en el dictamen que se solicita reconsiderar. 

 

II.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO RECTOR DEL SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO Y DE SU SECRETARÍA TÉCNICA

 

En el dictamen PGR-C-070-2024 citado, este órgano asesor sostuvo, entre otras cosas, que el Sistema de Banca para el Desarrollo no es un órgano ni es un ente, sino que es un sistema que funge como un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos viables, acordes con el modelo de desarrollo del país y de sus beneficiarios.

 

Señalamos también que el Consejo Rector no era un ente descentralizado, sino un órgano colegiado público, de coordinación interinstitucional, que se ubica dentro de la Administración Central, sin que por ello se considere un órgano adscrito o desconcentrado del Poder Ejecutivo, Judicial o Legislativo.  Afirmamos que la Secretaría Técnica no era un ente ni tampoco un banco, sino un órgano de la Administración Central con personalidad jurídica instrumental y presupuesto propio, que depende del Consejo Rector, siendo este último quien funge como su superior. 

 

            Por su parte, la solicitud de reconsideración sostiene que no lleva razón el dictamen al indicar que tanto el Consejo Rector como la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo son órganos de la Administración Central, pues ello no se ajusta a los fundamentos doctrinarios y constitucionales que sustentan la organización administrativa del Estado, ni es acorde con la voluntad del legislador al emitir la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, n.° 8634 de 23 de abril del 2008 y sus reformas. 

 

            Indica que “Es claro y entendido que, si bien el Consejo Rector no es un Ente, resulta evidente que éste y su Secretaría Técnica, constituyen un órgano público que no se encuentra adscrito a ninguna administración pública en particular, siendo la única solución jurídica posible a efecto de dirimir dicho limbo, la aplicación de un criterio exclusivamente de funcionalidad para efectos únicamente administrativos.  Dicho criterio solamente puede ser determinado con el examen de la especificidad del Sistema de Banca para el Desarrollo, pues ello le permite cumplir los objetivos creados en su ley constitutiva.  La funcionalidad para efectos administrativos que se ha indicado, lo ubica, únicamente para fines administrativos ―como se indicó― a lo sumo, en el sector descentralizado.”

 

            Para abordar el tema que aquí interesa, debemos indicar que una de las clasificaciones tradicionales de la Administración Pública es la que la divide en Administración central y en Administración descentralizada.

 

            La Ley General de la Administración Pública hace la necesaria diferenciación entre el Estado en sentido estricto (Administración central) y los demás entes públicos (Administración descentralizada).  Dispone el artículo 1° de esa ley:

 

“Artículo 1º.- La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.”

 

            Para pertenecer a la Administración descentralizada es necesario que exista una norma de rango legal o constitucional que dote de personalidad jurídica plena al ente respectivo. En caso de que no exista una norma de ese rango que otorgue personalidad jurídica plena, se está en presencia de un órgano público que pertenece a la Administración central, sin que ello implique, necesariamente, que ese órgano público esté adscrito a alguno de los tres Poderes de la República.

 

            Esta Procuraduría ha sostenido, incluso, que el término adscripción, carece de un significado unívoco en derecho administrativo. En ese sentido, hemos señalado que “… es un término que no se utiliza para referirse a órganos sujetos plenamente a la jerarquía administrativa.” (C-084-2004 del 9 de marzo del 2004); y que “… los alcances de la relación entre el adscrito y el receptor, estarán definidas por las normas que regulan dicha adscripción, y que son específicas para cada caso concreto.  (ver al respecto pronunciamientos OJ-66-2005 del 26 de mayo del 2005, C-377-2004 del 15 de diciembre de 2004, C-001-2004 de 05 de enero de 2004, entre otros)”.  (Dictamen C-037-2008 del 7 de febrero del 2008, reiterado en el PGR-C-134-2024 de 24 de junio de 2024).

 

            De todos modos, lo que interesa recalcar es que un órgano (que, como tal, carece de personalidad jurídica plena) no puede ser ubicado dentro de la Administración descentralizada, salvo que pertenezca a un ente público distinto del Estado, pues admitir esa posibilidad implicaría contradecir la teoría básica de organización del Estado costarricense y los principios jurídicos que la rigen.

 

            Lo expuesto hasta el momento es importante para ratificar que la posición adoptada en su momento esta Procuraduría en el dictamen PGR-070-2024 que se solicita reconsiderar, fue la correcta, en tanto ubicó a dos órganos del Estado, carentes de personalidad jurídica plena, dentro de la Administración central del Estado.

 

            No obstante, lo dispuesto en el dictamen mencionado carece de interés actual, toda vez que la ley n.° 10522 de 5 de noviembre de 2024 reformó el artículo 10 de la ley n.° 8634, Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, con la finalidad de dotar de personalidad jurídica plena al Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, bajo la naturaleza de un ente público no estatal.  La norma mencionada dispone lo siguiente:

 

 

          “Artículo 10- Constitución del Consejo Rector y su Secretaría Técnica

          Se crea el Consejo Rector como máximo jerarca del Sistema de Banca para el Desarrollo, como ente público no estatal, con personalidad jurídica, el cual tendrá las funciones que le establece la presente ley.

          Para la ejecución, articulación, coordinación e implementación de los alcances de esta ley, así como de la articulación de la totalidad de recursos establecidos para el SBD, contará con un órgano adscrito que es la Secretaría Técnica, la cual será un órgano público con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio.

          Las decisiones del Consejo Rector serán adoptadas de acuerdo con las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, y principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, además de la eficiencia que responda a las necesidades de la atención de un mercado dinámico en competencia. También, este órgano colegiado deberá aplicar buenas prácticas internacionales de gobierno corporativo y contar con lineamientos que consideren una adecuada gestión, tanto en lo personal como en relación con los sectores a los que representan, de manera que se garantice la objetividad en la toma de decisiones y el acceso de todos los sectores económicos al SBD.

          Los miembros del Consejo Rector y la Dirección Ejecutiva de la Secretaría les aplicará lo estipulado en el artículo 177 bis de la Ley 7732, Ley Reguladora del Mercado de Valores, de 17 de diciembre de 1997. Asimismo, les aplicará el artículo 27 de la Ley 1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, de 26 de setiembre de 1953, en lo correspondiente.”

          (Así reformado por el artículo 5° de la ley Dinamización del Sistema de Banca para el Desarrollo, N° 10522 del 5 de noviembre del 2024)

 

            Nótese entonces que, con la reforma legislativa mencionada, el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo pasó a formar parte de la Administración descentralizada del Estado.  Y lo mismo ocurrió con la Secretaría Técnica, la cual constituye ahora un órgano adscrito a un ente descentralizado. 

 

 

III.- CONCLUSIÓN 

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- El plazo de 8 días para solicitar la reconsideración de los dictámenes de la Procuraduría General de la República debe contabilizarse en días naturales, en primer lugar, porque así se deduce del texto del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría y, en segundo lugar, porque de conformidad con el artículo 256.1 de la Ley General de la Administración Pública, los plazos por días para la Administración (como en estos casos) incluyen los días inhábiles. 

 

2.- El dictamen que se solicita reconsiderar fue comunicado el 22 de abril de 2024, por lo que, al 3 de mayo siguiente, fecha en que fue interpuesta la solicitud de reconsideración, habían transcurrido ya los 8 días naturales a los que se ha hecho referencia.

 

            3.- El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República es norma especial en relación con el artículo 38 de la Ley de Notificaciones Judiciales, por lo que la primera de esas disposiciones priva sobre la segunda en lo que se refiere al cómputo del plazo para presentar la solicitud de reconsideración de los dictámenes de este órgano asesor.

 

            4.- En todo caso, la solicitud de reconsideración también es inadmisible porque no indica las circunstancias excepcionales que justificarían seguir el trámite al que se refiere el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica. Tampoco se hace referencia a las razones por las cuales lo dictaminado por esta Procuraduría podría comprometer el interés público, ni se menciona siquiera la intención de solicitar al Consejo de Gobierno la dispensa de acatamiento del dictamen.

 

            5.- A pesar de lo anterior y con fundamento en la potestad de revisión oficiosa conferida a esta Procuraduría en el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica, hemos procedido a analizar nuevamente el tema que interesa, con la finalidad de determinar si existen razones para cambiar el criterio expuesto en el dictamen que se solicita reconsiderar.

 

            6.- La solicitud de reconsideración sostiene que no lleva razón el dictamen al indicar que tanto el Consejo Rector como la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo son órganos de la Administración Central.

 

            7.- Un órgano (que, como tal, carece de personalidad jurídica plena) no puede ser ubicado dentro de la Administración descentralizada, salvo que pertenezca a un ente público distinto del Estado, pues admitir esa posibilidad implicaría contradecir la teoría básica de organización del Estado costarricense y los principios jurídicos que la rigen. Por ello, la posición que adoptó en su momento esta Procuraduría en el dictamen PGR-070-2024 que se solicita reconsiderar, era la correcta, en tanto ubicó a dos órganos del Estado, carentes de personalidad jurídica plena, dentro de la Administración central del Estado.

 

8.- A pesar de lo anterior, lo dispuesto en el dictamen mencionado carece de interés actual, toda vez que la ley n.° 10522 de 5 de noviembre de 2024 reformó el artículo 10 de la Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, con la finalidad de dotar de personalidad jurídica plena al Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, bajo la naturaleza de un ente público no estatal.  Con esa reforma, el Consejo Rector pasó a formar parte de la Administración descentralizada del Estado.  Y lo mismo ocurrió con la Secretaría Técnica, la cual constituye ahora un órgano adscrito a un ente descentralizado. 

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya     

Procurador

JCMM/hsc