26 de mayo de 2025

PGR-C-101-2025

 

Señora

Iris Arroyo Herrera

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Puriscal

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. MP-AM-0227-2025 de 30 de abril de 2025, ingresado el día 6 de mayo de 2025 y asignado a este despacho el 12 de mayo último, por medio del cual consulta:

 

“1. ¿Cuál es la relación / vínculo jerárquico que existe entre la figura del alcalde (sa) y la de vicealcalde (sa) primero (a)?

2. ¿Qué tipo de órdenes da la figura del alcalde (sa) y la de vicealcalde (sa) primero (a)?

3. ¿Puede la figura del alcalde (sa) determinar el uso de días de descanso (vacaciones) del vicealcalde (sa) primero (a) como si existiera una relación de jefatura?

4. ¿Cuál sería el procedimiento para que el vicealcalde (a) primero haga uso de sus días de descanso (vacaciones)?

5. ¿Cuál seria el procedimiento para que el alcalde (a) haga uso de sus días de descanso (vacaciones)?

6. ¿Cuál es el procedimiento para solicitar a un funcionario tomar vacaciones?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional, materializado en el oficio No. MP-AM-SJ-CRITERIO 2025-001, de fecha 29 de abril de 2025, según el cual:

 

“El alcalde municipal es el jerarca máximo de la institución, existe una figura de dirección, coordinación interadministrativa, y colaboración entre el vicealcalde primero y el alcalde si bien la función fundamental del vicealcalde primero, dentro del gobierno municipal, es la de sustituir al alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, también le fueron encomendadas funciones permanentes muy específicas a este funcionario, para que pudiera crear un vínculo fuerte con las necesidades y el quehacer municipal, con la idea central de que cuando ejerciera la sustitución tuviera un conocimiento más versado de las necesidades administrativas y operativas en general. Desde esa perspectiva, él se encuentra, por imperativo legal, obligado a cumplir con esas funciones, y es el alcalde municipal a quien le corresponde la tarea de 'asignárselas, no pudiendo el vicealcalde negarse a cumplirlas alegando la naturaleza de su cargo, ello iría en contra del principio de legalidad que rige a la Administración Pública, de conformidad con los ordinales 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

 

 (…)

 

No existe ninguna disposición jurídica que regule el descanso anual de los alcaldes ni su forma de disfrutar de dichos días, sin que pueda esta asesoría establecer los periodos mínimos o máximos en que puedan los alcaldes fraccionar el disfrute de su descanso, ya que le corresponde al alcalde como máxima autoridad, disfrutar del descanso de manera que sea compatible con el ejercicio de sus funciones y organizar como se indicó en el punto anterior garantizar el funcionamiento de la institución en coordinación con el vicealcalde primero.

 

(…)

 

Como se manifestó no existe dentro de la institución un procedimiento como tal, ya que el reglamento autónomo de Organización y servicio establece la época, la suspensión de las vacaciones, en los casos que opera, periodos y demás, esto no inhibe a que se deba hacer una valoración del puesto de trabajo y que no se afecte la continuidad del servicio, la existencia de una suplencia y demás; sin dejar de lado que sistema de control interno del llenado de la boleta de vacaciones y la comunicación a recursos humanos.”

 

I.- Inadmisibilidad parcial de la consulta por la forma en que fueron formuladas varias de las interrogantes sometidas a nuestro conocimiento.

Por medio de nuestra jurisprudencia administrativa vinculante[1], hemos interpretando sistemáticamente nuestra Ley Orgánica, No. 6815, y conforme a ésta, hemos determinado las condiciones mínimas o parámetros de admisibilidad bajo las cuales debe ejercerse, por parte de los jerarcas administrativos institucionales, la facultad de pedir criterio vinculante a la Procuraduría General.

Así nuestra jurisprudencia administrativa ha determinado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio vinculante. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18 de junio de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, C-145-2021 de 26 de mayo de 2021, PGR-C-015-2022 de 19 de enero de 2022, PGR-C-25-2022 de 10 de febrero de 2022, PGR-C-184-2022 de fecha 31 de agosto del 2022 , PGR-C-188-2022 del 7 de setiembre del 2022, PGR-C-262-2022 del 29 de noviembre del 2022, PGR-C-294-2022 del 22 de diciembre del 2022 y PGR-C-061-2023 de 29 de marzo de 2023, entre otros entre otros).

Y hemos reafirmado que la Procuraduría General, por vía interpretación, no puede relevar o sustituir la voluntad manifiesta del consultante para deducir un cuestionamiento o un objeto en específico de lo consultado, toda vez que estaríamos emitiendo un criterio vinculante; es decir, de acatamiento obligatorio para la Administración, sin saber a ciencia cierta si la interrogante evacuada es realmente la que se decidió someter a nuestro conocimiento y sobre la cual pretendía realmente obtener un criterio vinculante (C-377-2019, op. cit., PGR-C-082-2022 de 21 de abril de 2022 y PGR-C-065-2024 de 22 de abril de 2024).

 

Por el carácter vinculante que la ley le confiere a nuestros dictámenes, es necesario que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo correspondiente, quien se encuentra en una mejor posición de valorar la conveniencia y oportunidad de solicitar nuestro criterio, y sea ese mismo órgano jerárquico el que decida con precisión lo que se decide consultar (Ver dictámenes C-275-2019 de 19 de setiembre de 2019, C-129-2019 de 13 de mayo de 2019, C-146-2019, op. cit., C-77-2021 de 12 de marzo de 2021, C-115-2021 op. cit. y C-200-2021 de 12 de julio de 2021, PGR-C-061-2023, op. cit.).

 

Y en el presente caso, la interrogante 2: “Qué tipo de órdenes da la figura del alcalde (sa) y la de vicealcalde (sa) primero (a)?”, por la forma en que fue planteada, consideramos está mal formulada, pues contiene un importante halo de incertidumbre conceptual que le resta claridad y precisión a nivel jurídico. Y por tanto, resultaría inadmisible, pues no es resorte de este órgano técnico jurídico asesor determinar las manifestaciones concretas y específicas en que se podría materializar la potestad jerárquica de dirección que posee el Alcalde municipal con respecto a sus subordinados.

 

No obstante, reconociendo el interés de la consultante en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante sobre las manifestaciones del poder de ordenación y dirección del jerarca administrativo y los límites normativos inherentes a dicha potestad, según el ordenamiento jurídico administrativo; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa, atinentes al tema.

 

Y en lo que respecta al resto de las preguntas formuladas, especialmente las enumeradas del 3 al 6, referidas a la articulación entre Alcalde titular y el Vicealcalde primero en materia de vacaciones y el procedimiento para tramitarlas, debemos mencionar que tampoco le compete a esta Procuraduría General determinar la forma de proceder en materia de vacaciones de aquellos dos altos funcionarios, pues ello le compete exclusivamente, como acto decisorio en ejercicio de potestades públicas, a cada Municipalidad, por medio de las autoridades competentes, pues la competencia que nos es atribuida en nuestra Ley Orgánica, está limitada a la interpretación de las normas jurídicas en abstracto (Dictámenes PGR-C-126-2024 de 17 de junio del 2024 y PGR-C-152-2024 de 22 de julio de 2024), y en este caso, según se reconoce por parte del asesor institucional, no existe norma escrita que regule internamente la material.

 

Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar nuestra función consultiva, estaríamos incurriendo un desapoderamiento ilegítimo y una violación flagrante y grosera de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual es improcedente (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019 y PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, entre muchos otros).

 

No debe olvidarse que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).

 

Con base en lo expuesto, resulta del todo improcedente e inadmisible, que esta Procuraduría General determine cómo deben proceder las municipalidades con relación a las vacaciones del Alcalde titular y su necesaria articulación con el Vicealcalde primero que legalmente lo supliría en su ausencia temporal, pues ello es una decisión que les compete, de forma excluyente y exclusiva, a ellas en legítimo ejercicio de su autonomía constitucionalmente consagrada.

 

En lo demás, procederemos a analizar, por el fondo, la primera pregunta formulada, referida a la relación jurídica o vínculo jerárquico existente entre el Alcalde titular y el Vicealcalde primero; esto conforme a las últimas reformas operadas a nivel legislativo en el Código Municipal.

 

II.- Sobre lo consultado.

Es obligado mencionar que, según verificamos en nuestros archivos y registros documentales, hace algún tiempo, incluso anterior a las últimas reformas operadas a nivel legislativo al Código Municipal, habíamos afirmado que los Vicealcaldes, en especial el primero, “no están ligados a la municipalidad bajo una subordinación jerárquica propiamente dicha” (Dictámenes C-208-2011 de 06 de setiembre de 2011 y C-211-2012 de 17 de setiembre de 2012).

No obstante, al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes, por importante que sea, siempre hemos considerado que ésta jamás puede producir el efecto de invariabilidad o inmutabilidad jurisprudencial, máxime cuando en los últimos años, como fruto del desarrollo y cambio normativo en materia municipal, que incide de manera relevante en la interpretación del vínculo o relación jurídica existente entre el Alcalde titular y el Vicealcalde primero.

Por ello, ante el innegable cambio normativo operado en las disposiciones pertinentes del Código Municipal, y otros elementos de convicción relevantes que expondremos, estimamos necesario valorar la necesidad de reconsiderar en adelante aquella posición doctrinaria, según lo prevé el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la PGR; atribución propia que retiene para sí la Procuraduría General y ejerce como parte inherente de su función consultiva, la cual tiene por finalidad colaborar con la administración en el acierto y legalidad de sus decisiones (Dictámenes PGR-C-217-2021 de 03 de agosto de 2021, PGR-C-352-2021 de 13 de diciembre de 2021 y PGR-C-159-2022 de 03 de agosto de 2022, entre otros muchos).

Así que, para contestar la primera pregunta, debemos efectuar un acercamiento jurídico a la naturaleza y ubicación del puesto del vicealcalde primero, para determinar luego si existe o no relación de jerarquía con el Alcalde propietario.

 

Comencemos por indicar que, sin lugar a dudas, el titular del funcionario ejecutivo que alude la norma constitucional -art. 169-, es el Alcalde propietario o titular -art. 14 del Código Municipal (CM)-, electo popularmente por un período fijo. Siendo éste el jerarca administrativo unipersonal[2], como administrador general y jefe de las dependencias municipales, al que se le confieren una serie de labores y funciones de dirección, operación, representación y coordinación, entre otras -art. 17, inciso a) del CM- (Entre otros muchos, dictamen C-209-2019 de 22 de julio de 2019).

 

Y para que este jerarca administrativo pueda cumplir con el mandato de ley y preservar la continuidad de las funciones públicas sustanciales en la corporación territorial, el legislador optó por la creación de un órgano auxiliar, en directa relación con él, que venga a sustituirlo y ejercer parte de sus funciones: la Vicealcaldía primera (Dictamen C-209-2019, op. cit.).

 

Ahora bien, sin mayores pretensiones que abreviar un complejo proceso histórico, diremos que, a través de la reforma por la Ley Nº 8611 “Modificación de los artículos 14, 19 y 20 del CM, Ley N° 7794”, del 12 de noviembre de 2007, se modifica la figura de alcaldes suplentes (originario), para constituir las figuras de Vicealcalde Primero y Vicealcalde Segundo, elegidos popularmente, con una competencia común: sustituir al Alcalde (Dictámenes C-109-2008 de 8 de abril de 2008 y C-078-2010)”. (En igual sentido, véase los dictámenes C-161-2016 del 01 de agosto del 2016 y C-309-2014 del 26 de setiembre del 2014). Empero, ambos detentan características disímiles (Dictámenes C-122-2011 de 6 de junio de 2011, C-109-2014 de 28 de marzo de 2014 y C-209-2019, op. cit. En sentido similar el oficio No. 8861 (CGR/DJ-1183) de 31 de mayo de 2022, de la División Jurídica de la Contraloría General de la República).

 

El Vicealcalde Primero, es un servidor permanente de tiempo completo, que participa de la actividad ordinaria de la Municipalidad, con competencias administrativas y operativas, según le han sido previamente encomendado, mediante delegación, por el Alcalde -arts. 14 y 17, inciso b del CM, en relación con el 89 y ss. de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-. Pero también, con una labor extraordinaria y esencial, la de sustituir al Alcalde en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución (Dictamen C-127-2020 de 3 de abril de 2020 y pronunciamiento PGR-OJ-102-2024 de 23 de agosto de 2024).

 

Por otra parte el Vicealcalde Segundo, no es un servidor de tiempo completo, es un servidor que únicamente sustituye al Alcalde cuando este impedido a ejercer el cargo, sea por ausencia o inhibitoria del caso, y cuando además el Vicealcalde Primero no pueda asumir la Alcaldía.

 

Posteriormente, por Ley No. 10.188 se adiciona un artículo 14 bis al Código Municipal que, de manera específica, determina la forma y el momento en el cual el Alcalde debe designar, por delegación, las funciones administrativas y operativas del Vicealcalde Primero.

           

Como dato relevante, según constatamos en el expediente legislativo 21.790, en el que se tramitó la citada Ley 10.188, el Tribunal Supremo de Elecciones rindió su informe TSE-1161-2020 de 23 de junio de 2020, sobre aquella propuesta legislativa y advirtió que el entonces texto base podría crear una confusión en punto a quién es, en realidad, el superior administrativo. Reafirmado que quien ejercer la alcaldía es el jerarca, quien ocupe la alcaldía es el “superior jerárquico supremo” de las dependencias administrativas -art. 103 de la LGAP-. Determinando entonces que las funciones de las vice alcaldías primeras deben corresponderse con su perfil de “segundo a bordo” de la institución; empero, sin que ello signifique que las atribuciones puedan ser equivalentes a las de su superior, pues ello distorsionaría el organigrama y la jerarquía del municipio (Folios 447-448).

 

De modo que, si interpretamos los artículos 14 y 14 bis , en la dirección más racional, en la que mejor corresponda y se garantice la satisfacción  del interés público a que se dirige (art. 10 de la Ley General de la Administración Pública); es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarlas[3], y basándonos especialmente en los antecedentes  legislativos[4] que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella norma bis, se puede inferir que el vicealcalde primero ha sido creado como un órgano “adjunto” (Dictamen C-127-2020 de 3 de abril de 2020), como colaborador directo del Alcalde municipal[5], al que le competen, por delegación, funciones administrativas y operativas que aquél le asigne de manera formal, precisa, suficiente, oportuna y que sean acordes a su rango, responsabilidad y jerarquía equiparable dentro de la estructura municipal -art. 14 bis del CM- (Dictámenes C-007-2013 de 28 de enero de 2013, C-260-2013 de 22 de noviembre de 2013, C-109-2014 de 28 de marzo de 2014, C-133-2016 de 08 de junio de 2016 y C-127-2020, op. cit.), además de sustituirlo en sus ausencias temporales y definitivas.

Como es obvio, la asignación competencial, en concreto la delegación de funciones, se encuentra impuesta directamente al Alcalde titular. Por lo que es posible afirmar que el Vicealcalde primero carece de potestades decisorias con relevancia externa de carácter propio, sino que es ante todo un colaborador inmediato del Alcalde, por delegación de funciones, al que se subordina jerárquicamente de modo pleno, pues no hay un ejercicio conjunto[6] de funciones, por parte de los dos funcionarios a la vez, sino una delegación de las propias del Alcalde titular en aquel.

Véase que el acto a través del cual el Alcalde le asigna discrecionalmente funciones al Vicealcalde Primero es, por su naturaleza jurídica, un típico acto de delegación que debe ser debidamente motivado y su contenido debe definir el alcance y límite de las funciones asignadas; además, debe ser publica en el Diario Oficial La Gaceta, previa comunicación al Concejo municipal y a las dependencias de la corporación -art.14 bis, párrafo segundo del CM-. Por consiguiente, y al tenor de los artículos 78 y 84, inciso a) de la LGAP, dicho acto de asignación de funciones debe entenderse como aquel, por medio del cual, el órgano titular de una competencia, en este caso el Alcalde, transfiere parte de la misma a otro de forma temporal y no definitiva -art. 87.1 y 90 Ibidem-; con la delegación, es otro órgano, en este caso el Vicealcalde primero, el que asume la competencia por así autorizarlo el ordenamiento jurídico de forma específica y concreta (Dictamen C-127-2020 de 3 de abril de 2020).

Correspondiendo, en todo caso, al Alcalde titular valorar discrecionalmente la procedencia y alcances de tal delegación (Dictamen C-263-2014 de 21 de agosto de 2014. En sentido similar los dictámenes C-007-2013 de 28 de enero de 2013 y C-141-2013 de 26 de julio de 2013), así como revocarla o modificarla en cualquier momento (art. 90.a LGAP) y avocar el conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda al Vicealcalde primero en virtud de una delegación general (art. 94 Ibídem), debiendo expresar las causas, motivos y circunstancias que lo justifiquen y acompañar la documentación de respaldo -art. 14 bis, párrafo segundo del CM-.

De modo que sus responsabilidades administrativas serán entonces las que le delegue el Alcalde y las tareas específicamente de colaboración que le sean puntual y discrecionalmente asignadas por aquel, y no otras; las cuales deberán ser satisfechas y cumplidas bajo el mando jerárquico del aquél otro titular jerarca.

 

Los únicos supuestos en que compete al Vicealcalde primero adoptar actos externos, expresivos de la competencia de la Alcaldía como órgano, es cuando se encuentre sustituyendo de pleno al Alcalde titular (por ausencia o impedimento de éste) y cuando este delegue en él la resolución de un asunto determinado o de un tipo de acto en general (en cuyo caso se requiere la publicación en el Diario Oficial del acto de delegación, por disponerlo así el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública).

Interesa destacar que la delegación de funciones aludida no sólo es posible por desprenderse de la Ley, sino por cumplirse el requisito de tratarse del funcionario inmediato inferior del Alcalde y poseer ambos funciones de igual naturaleza (Dictamen C-260-2013 de 22 de noviembre de 2013), previsto en el mismo numeral 89 de la Ley General.

Lo cual conlleva innegablemente el reconocimiento del Alcalde titular como superior jerárquico del Vicealcalde primero, y por consiguiente, reafirma la existencia de una relación de jerarquía entre ambos, en los términos del ordinal 101 de la LGAP, según el cual "Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia."; especialmente  en lo que respecta a las competencias administrativas y operativas delegadas en aquél por el Alcalde -arts. 14 y 17, inciso b del CM, en relación con el 89 y ss. de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-.

De lo hasta aquí expuesto, es necesario entonces reconsiderar parcialmente el dictamen C-208-2011 de 06 de setiembre de 2011, así como el C-211-2012 de 17 de setiembre de 2012, en el tanto indican que los vicealcaldes, en especial el primero, “no están ligados a la municipalidad bajo una subordinación jerárquica propiamente dicha”.

Derivado de todo ello diremos que, por regla general, el principio jerárquico impone a la organización administrativa una estructura piramidal, en cuyo vértice se ubica un jerarca o superior jerárquico supremo, al que se subordinan las sucesivas instancias orgánicas y funcionales de tal estructura, y que da lugar a relaciones jerárquicas múltiples en su seno -art. 83.1[7] LGAP-. Es decir, una instancia se sitúa en un plano de superioridad respecto de otras, las que a su vez se encuentran en la misma posición respecto a otras más, hasta alcanzar el indicado vértice (en este sentido, se puede consultar a Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", tomo I, Barcelona, Bosch, 1970, pág. 103).

Tal y como lo menciona Agustín Gordillo, la relación jerárquica "... vincula entre sí a los órganos de la administración mediante poderes de subordinación, para asegurar unidad en la acción ..." ("Tratado de Derecho Administrativo", tomo I, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1977, pág. IX-33). (Dictamen C-259-98 de 2 de diciembre de 1998. En sentido similar, pronunciamiento OJ-059-2003 de 7 de abril de 2003).

De modo que la existencia de dicha relación jerárquica da la posibilidad al Alcalde titular de ejercer las potestades correspondientes del jerarca, entre ellas la de mando o poder de ordenación y dirección, que comprende la de dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente -art. 102, inciso a) LGAP-; Así como adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo -art. 102, inciso d) Ibidem.-, pretendiendo con todo ello lograr la unidad de voluntad y coherencia de acción administrativas, las que quedarían seriamente comprometidas bajo un injustificado bicefalismo institucional.

Además, al ser el Alcalde el titular de la competencia delegada, está en la obligación indeclinable de vigilar el debido ejercicio de las funciones delegadas -art. 102, inciso b) Ibíd.-; de no hacerlo, le sería imputable, en conjunto con el Vicealcalde Primero, la responsabilidad que se derive de los actos administrativos emitidos en razón de la delegación -arts. 91 y 212 de la LGAP-.

Ahora bien, para contestar en términos generales la segunda interrogante que, por defecto, consideramos está mal formulada, pues contiene un importante halo de incertidumbre conceptual que le resta claridad y precisión a nivel jurídico, con la finalidad de orientar, de algún modo, a la consultante, diremos que, en términos generales “El establecimiento de la jerarquía es una técnica organizatoria cuya trascendencia más acusada es el mantenimiento de la unidad en el sistema orgánico, en las parcelas del obrar administrativo encomendadas a un conjunto de órganos. Con ello se consigue la unidad de dirección que permite a los órganos superiores dictar normas e instrucciones de obligado cumplimiento para los inferiores, orientar en casos concretos las conductas de los órganos inferiores, obligando a éstos por el deber de obediencia a acatar las órdenes y mandatos concretos de los órganos superiores, siempre que éstos obren de acuerdo con sus competencias y dentro de la legalidad. (RAMON MARTIN MATEO: Manual de Derecho Administrativo.  Instituto de Estudios de Administración Local.  Madrid.  1981, pp. 152-153).

Es así, como manifestación de la potestad jerárquica o de mando[8], que surgen los poderes de ordenación e instrucción (arts. 102 y 105 de la LGAP) inherentes al superior jerárquico, quien puede ordenar la conducta del inferior subordinado –pluralidad determinada o indeterminada de funcionarios de la organización- a través de un poder de instrucción más intenso y vinculante que la facultad meramente directiva, consistente en la posibilidad de impartir instrucciones o circulares, típicos actos administrativos internos de alcance general (arts. 122, 124 y 125 de la LGAP), dentro del marco de una relación de supremacía especial, merced a la cual existen una serie de potestades implícitas que permiten regular el desenvolvimiento de una especial y concreta relación jurídica, en cuanto a la organización interna, procedimiento de actuación o forma de prestación concreta de determinados servicios o actividades, para indicarle el modo de ejercer sus competencias (Dictámenes C-023-2008, de 25 de enero de 2008 y C-158-2008, de 12 de mayo de 2008).

 

Y en el caso de las corporaciones municipales es el Alcalde, como jerarca, administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículos 12, 14, 17 incisos a) y k), del Código Municipal) el que puede dictar instrucciones o circulares, a modo de disposiciones u ordenanzas internas que no deben ser publicadas en el diario oficial para que sus destinatarios se impongan de su contenido [9] (Dictamen C-076-2019 de 22 de marzo de 2019).

 

Cabe destacar que ya en el dictamen C-208-2011 de 06 de setiembre de 2011, habíamos  acusado que, en relación con las nuevas funciones que se le han encargado legalmente al primer (a) vicealcalde (a)  como funcionario de tiempo completo, éste se encontraría sujeto a las instrucciones y dirección del alcalde municipal; especialmente en lo que atañe a las funciones administrativas y operativas que ese jerarca le asigne, según lo dispone expresamente el actual artículo 14 de ese cuerpo normativo.

 

En todo caso, importa indicar que, según hemos advertido, es claro que aun en ejercicio del poder de instrucción, el superior jerárquico se halla vinculado por el Principio de Legalidad y al sistema de fuentes del ordenamiento administrativo (art. 6 y 105.1 de la LGAP), razón por la cual no puede modificar, por vía de circulares o instrucciones, el marco normativo superior que rige la competencia, ni tampoco crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas relacionadas con casos concretos sometidos a conocimiento del inferior. Por el contrario, sí puede regular, mediante instrucción o circular, la forma en que en el órgano subordinado debe ejercer sus competencias, verbigracia la forma en que debe interpretar la ley en determinados casos. Ello, sin perjuicio de las facultades de revisión e incluso de avocación sobre casos concretos, que le asisten en tanto superior jerárquico (Dictámenes C-023-2008 y C-158-2008, citados por el C-076-2019, op. cit.).

 

Y en ese sentido, interesa indicar que nuestros tribunales de justicia han interpretado que en el tanto las circulares o instrucciones emitidas por el jerarca, como normas internas de organización, versen sobre la forma en que, a lo interno, deben ejercerse las labores diarias de algunos de sus subalternos (ordenación del servicio); refiriéndose a tareas que fueron asignadas previamente por una norma legal, sin pretender atribuir otras hasta entonces inexistentes, ni crear competencias, delegar funciones indelegables o reglamentar una ley, las mismas no pueden reputarse de inválidas  (Resolución No. 000009-F-TC-2013 de las 08:30 hrs. del 5 de febrero de 2013, del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda). De modo tal, que dentro del ámbito interno aquellos instrumentos pueden considerarse fuente válida de derecho y de obligaciones, hasta el punto que su violación o incumplimiento podrían acarrear responsabilidades administrativas y patrimoniales del funcionario infractor (Dictamen C-076-2019, op. cit.).

 

No en vano, por regla general, toda persona al servicio de un órgano o ente público está obligada a obedecer las órdenes particulares, instrucciones o circulares de su superior jerárquico, sea o no inmediato (artículo 107 de la LGAP), salvo que tengan por objeto la realización de actos evidentemente extraños a su competencia o que sean manifiestamente arbitrarios por constituir delito (artículo 108 Ibíd.) (Véase al respecto, entre otras, la sentencias Nos. 2005-01060 de las 10:15 hrs. del 21 de diciembre de 2005 y 2008-000093 de las 10:20 hrs. del 8 de febrero de 2008, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). Y en defecto de estos presupuestos excepcionales, de encontrar motivos fundados para oponerse por estimar que sea contrario al ordenamiento jurídico, al tenor de lo ordenado por el canon 109 de la LGAP, deberá obedecer pero consignando sus objeciones por escrito al jerarca, quien tendrá la obligación de acusar recibo; esto a fin de salvar responsabilidad personal del inferior (Entre otras, resolución No. 000290-F-2005 de las 13:30 hrs. del 12 de mayo de 2005, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). (Dictamen C-076-2019, op. cit.).

 

De ahí que, si el vicealcalde primero se niega  en forma injustificada a obedecer o acatar las instrucciones o asignaciones impartidas por el alcalde, el primero podría incurrir en desacato en el ejercicio de sus funciones, que inclusive, podría acarrearle, dependiendo de las circunstancias y particularidades del caso concreto, la pérdida de credenciales prevista en los ordinales 18 y 19 del Código Municipal, que establecen un régimen punitivo especial para funcionarios que han sido electos por disposición popular, aspecto que en todo caso es de competencia y resorte exclusivo del Tribunal Supremo de Elecciones (Dictamen C-211-2012 de 17 de setiembre de 2012).

 

Adicional a todo ello, es importante indicar que, según ha establecido insistentemente el Tribunal Supremo de Elecciones, los alcaldes titulares, como administradores generales y jefes de las dependencias municipales -art. 17, inciso a) del CM- deben vigilar “la organización, el funcionamiento, la coordinación y fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general”, y en sus relaciones con el Vicealcalde primero, están en la obligación de velar por el funcionamiento armonioso de todo el engranaje administrativo municipal, debiendo intervenir proactivamente, propiciando un clima de confianza, diálogo y cooperación con la persona que naturalmente ha de considerarse como su primer colaborador (Entre otras, la resolución No. 5446-E1-2012 de las 09:15 hrs. del 24 de julio de 2012).

Y en caso de que existan discrepancias administrativas o de otro tipo entre el alcalde y el primer vicealcalde, respecto a las funciones asignadas, el Tribunal Supremo de Elecciones ha indicado:

 

“Por último, también resulta oportuno aclarar que el conflicto o discrepancia que pudiera surgir entre el alcalde y el primer vicealcalde, respecto de la naturaleza de las funciones administrativas u operativas que correspondan al segundo, debe ser dilucidado por el Concejo Municipal respectivo.” (Resolución N. 2037-E8-2011 de las 12:45 minutos del 12 de abril del 2011).

Por último, con respecto a las cuatro restantes preguntas formuladas, por las razones dadas en el acápite primero, nos limitaremos a indicar lo siguiente:

Tal y como lo hemos advertido, a partir del dictamen C-038-2005 de 28 de enero de 2005, nuestra jurisprudencia administrativa ha reconocido que los Alcaldes municipales, aun cuando puedan ser catalogados como servidores públicos “gobernantes” de tiempo completo y a plazo fijo, no regidos por el derecho laboral común, ni por el régimen estatutario propio del empleo público,  tienen derecho a disfrutar, de forma efectiva, al menos dos semanas anuales de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el ordinal 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de ese cargo. Y por dictamen, C-192-2011, de 16 de agosto de 2011, se les hizo extensivo este derecho a los Vicealcaldes; posición reafirmada en el pronunciamiento OJ-089-2011, de 08 de diciembre de 2011 y en los dictámenes C-178-2013, de 02 de setiembre de 2013 y C-218-2014, de 14 de julio de 2014 (Dictamen C-183-2020 de 22 de mayo de 2020. En sentido similar, los dictámenes C-142-2021 de 25 de mayo de 2021y PGR-C-284-2024 de 09 de diciembre de 2024).

 

Según explicamos, el vicealcalde primero sustituye provisionalmente al Alcalde titular incluso en sus ausencias temporales, como podría ser por vacaciones -art. 14, párrafo segundo, del Código Municipal-; es decir, cuando por un lapso corto de tiempo aquel esté impedido por su ausencia para ejercer sus competencias (Dictamen PGR-C-006-2025, op. cit.). De modo que, temporalmente, aquél asume la Alcaldía municipal con las mismas prerrogativas que revisten a este alto cargo, previstas en el artículo 17 del Código Municipal (Véase dictámenes C-109-2008 del 08 de abril de 2008, C-209-2019 de 22 de julio de 2019 y C-430-2020 de 2 de noviembre de 2020); suplencia legal para la cual no se requerirá aprobación ulterior por parte del Concejo u otro, salvo el trámite administrativo usual que, para efectos remuneratorios, demande a lo interno la corporación municipal; sustitución que, en todo caso, deberá ser informada oportunamente al Concejo municipal para facilitar, agilizar y garantizar la dinámica de trabajo entre la alcaldía y aquel órgano colegiado -Art. 17, inciso c) del Código Municipal, así reformado por el artículo único de la Ley No. 10.310 de 3 de marzo de 2023. Sobre esa reforma véase pronunciamiento PGR-OJ-060-2022 de 22 de abril de 2022- (Dictamen PGR-C-061-2025 de 21 de marzo de 2025).

 

Recordemos que uno de los principios rectores de la organización administrativa lo constituye la coordinación o colaboración que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación o colaboración, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional, por lo general, virtual o implícito, que permea por entero el ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. Puede ser interorgánica -entre diversos órganos de un mismo ente público- o intersubjetiva -entre entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuestos y competencias específicas propias-. Y tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones propias de cada ente u órgano público, para que sean desempeñadas de formal racional y ordenada; esto a través del establecimiento de niveles o canales fluidos y permanentes de información entre órganos y entes públicos, todo lo cual se puede lograr a través de reuniones, informes o la creación de instancias formales de coordinación (Sentencia No. 2003-04633 de las 15:23 hrs. del 27 de mayo de 2003, Sala Constitucional).

 

Entonces, por dicha suplencia legal es que debiera existir una debida coordinación entre el Alcalde titular y el Vicealcalde primero, a fin de que éste último pueda asumir sin contratiempos la sustitución en vacaciones del primero; evitándose la superposición del período de vacaciones de ambos o alguna otra circunstancia que dé al traste con la suplencia legalmente prevista y que amerite que sea el Vicealcalde segundo asuma dicha sustitución, pues este último sustituye al Alcalde municipal únicamente en el supuesto que el vicealcalde primero no pueda hacerlo (Dictámenes C-109-2008 de 8 de abril de 2008, C-078-2010 de 22 de abril de 2010 y C-263-2014 de 21 de agosto de 2014).

 

No es resorte de este órgano Superior Consultivo técnico jurídico, determinar el procedimiento interno para tramitar las vacaciones coordinadas del Alcalde y los vicealcaldes.

 

Es la Administración activa, en concreto, al Concejo Municipal, al que le competente definir y regular normativamente, a través de un reglamento autónomo de organización -art. 14, inciso a) y 13, inciso c) del CM-, el procedimiento para tramitar el disfrute coordinado de vacaciones del Alcalde titular y el Vicealcalde primero que lo sustituye.

 

Conclusiones:

Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que:

 

·         Interpretando los artículos 14 y 14 bis , en la dirección más racional, en la que mejor corresponda y se garantice la satisfacción  del interés público a que se dirige (art. 10 de la Ley General de la Administración Pública); es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarlas, y basándonos especialmente en los antecedentes  legislativos -Expediente Legislativo No. 21.790- que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella norma bis, se puede inferir que el vicealcalde primero ha sido creado como un órgano “adjunto”, como colaborador directo del Alcalde municipal, al que le competen, por delegación, funciones administrativas y operativas que aquél le asigne de manera formal, precisa, suficiente, oportuna y que sean acordes a su rango, responsabilidad y jerarquía equiparable dentro de la estructura municipal, además de sustituirlo en sus ausencias temporales y definitivas.

·         Dicha delegación de funciones no sólo es posible por desprenderse de la Ley, sino por cumplirse el requisito de tratarse del funcionario inmediato inferior del Alcalde y poseer ambos funciones de igual naturaleza -art. 89 de la LGAP-.

·         Lo cual conlleva innegablemente el reconocimiento del Alcalde titular como superior jerárquico del Vicealcalde primero, y por consiguiente, reafirma la existencia de una relación de jerarquía entre ambos, en los términos de los ordinales 83.1 y 101 de la LGAP, en especial en lo que respecta a las competencias administrativas y operativas delegadas por el Alcalde -arts. 14 y 17, inciso b del CM, en relación con el 89 y ss. de la Ley General de la Administración Publica (LGAP)-.

·         De ahí que, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, sea necesario reconsiderar parcialmente el dictamen C-208-2011 de 06 de setiembre de 2011, así como el C-211-2012 de 17 de setiembre de 2012, en el tanto indican que los vicealcaldes, en especial el primero, “no están ligados a la municipalidad bajo una subordinación jerárquica propiamente dicha”.

·         La existencia de dicha relación jerárquica da la posibilidad al Alcalde titular de ejercer las potestades correspondientes del jerarca, entre ellas la de mando o poder de ordenación y dirección, que comprende la de dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente -art. 102, inciso a) LGAP-.

·         No es resorte de este órgano Superior Consultivo técnico jurídico, determinar en concreto las órdenes e instrucciones que, en ejercicio del poder de ordenación e instrucción jerárquica, puede emitir el Alcalde titular en cuanto a las funciones administrativas y operativas que delegue en el Vicealcalde primero, ni la forma en que deberá regularse el procedimiento interno para tramitar las vacaciones coordinadas del Alcalde y los vicealcaldes.

·         Es la Administración activa, en concreto, al Concejo Municipal, al que le competente definir y regular normativamente, a través de un reglamento autónomo de organización -art. 14, inciso a) y 13, inciso c) del CM-, el procedimiento para tramitar el disfrute coordinado de vacaciones del Alcalde titular y el Vicealcalde primero que lo sustituye.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las consideraciones jurídicas vertidas en abstracto, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

 

LGBH/ymd