19 de mayo de 2025

PGR-OJ-080-2025

 

Señor

Edel Reales Noboa

Gerente, Departamento Secretaria del Directorio

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-DSDI-OFI-0065-2025 de 21 de abril de 2025, recibido electrónicamente en la misma fecha, por medio del cual se nos comunicó que de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de este Órgano Asesor con relación al texto actualizado del proyecto de ley denominado “LEY PARA LA PRESCRIPCIÓN DE DEUDAS CON LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 23.107.

 

Como primer aspecto, se menciona que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política; aspecto señalado reiteradamente en nuestros pronunciamientos (OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-056-2025 de 26 de marzo de 2025, entre otros).

 

 

I.                   DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley objeto de consulta, se compone de dos artículos que proponen reformar dos normas distintas. Por un lado, el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT), ley número 4755 del 3 de mayo de 1971, a efecto de incluir, dentro de las categorías de tributos que enlista la norma, a la contribución parafiscal. Por otro lado, propone adicionar dos párrafos al artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, número 17 del 22 de octubre de 1943, que establecería el plazo de prescripción aplicable para el cobro de cuotas obrero patronales.

 

            Al respecto, la exposición de motivos de la iniciativa de ley propone lo siguiente:

 

“(…) es necesario definir de forma clara las reglas de la prescripción de las cargas sociales, que tal y como  se ha expuesto a lo largo de esta exposición de motivos,   al ser las contribuciones parafiscales un tributo, el plazo aplicable para la determinación de cuotas tributarias adicionales por concepto de cuotas a la seguridad social debe ser de cuatro años de acuerdo con las actuales disposiciones normativas del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, ley número 4755 del 3 de mayo de 1971. Mismo plazo que debe aplicar para exigir el pago de la cuota tributaria adicional una vez en firme el procedimiento administrativo, tal cual como aplica actualmente en los procedimientos determinativos tributarios.

 

Ante dicha situación, se presenta esta iniciativa con el objeto de remediar el actual vacío normativo que existe en nuestro ordenamiento jurídico y con el propósito de brindarle seguridad jurídica a los trabajadores asalariados e independientes en los procesos de investigación que inicie la Caja Costarricense del Seguro Social tendientes a determinar cuotas tributarias adicionales”.

 

            Conforme a lo expuesto, el proyecto de ley propone la reforma concreta a dos normas de leyes diferentes. No obstante, la iniciativa versa sobre un aspecto central, incluir a la contribución parafiscal dentro de las categorías de impuestos del CNPT, con ello, busca positivizar las cuotas obrero patronales como contribuciones parafiscales y, por ende, hacer extensivo a estas cuotas los plazos de prescripción establecidos en el numeral 51 CNPT para las obligaciones tributarias.

 

            A continuación, procedemos a referirnos a las reformas propuestas.

 

 

II.                SOBRE EL PROYECTO DE LEY OBJETO DE CONSULTA

 

Como se indicó, el proyecto de ley objeto de consulta, correspondiente al texto actualizado con segundo informe de mociones vía artículo 137 del Reglamento Legislativo, propone la reforma de dos normas concretas, las cuales pasamos a analizar de forma separada.

 

a)             Artículo 1: Reforma al numeral 4 del CNPT

 

          El artículo 1 del proyecto de ley propone lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 1-        Refórmese el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, ley número 4755 del 3 de mayo de 1971, publicada en La Gaceta No. 117 del 4 de junio de 1971, para que en adelante sea lea de la siguiente manera:

 

Artículo 4-    Definiciones.

 

Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas, contribuciones especiales y contribuciones parafiscales), que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.

 

Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.

 

Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

 

Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación.

 

Contribución parafiscal constituyen tributos parafiscales aquellos establecidos de manera obligatoria por una ley cuando reúnan alguna de estas características

a)       El destino específico de su recaudación a la realización de finalidades de interés público, tratándose de impuestos.

b)       Su recaudación no ingrese al presupuesto general del Estado, separando estas del régimen general de los tributos

c)       Su recaudación se destine a nutrir un fondo que pertenece a un sector económico, social, profesional con cargo a la cual se desarrollan actividades en beneficio de ese mismo sector y estos no sean parte de la administración tributaria adscrito al Ministerio de Hacienda.” (Lo resaltado no es del original)

 

Como se advierte, la reforma propuesta al numeral 4 del CNPT, adiciona, dentro de las categorías de tributos descritos, a las “contribuciones parafiscales”, las cuales, aunque se ha reconocido su identidad impositiva, no se ha positivizado su regulación como categoría tributaria. 

 

En efecto, conforme a la redacción actual del artículo 4 indicado, se establece una clasificación tripartida de los tributos, a saber, los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, que el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria, impone para el cumplimiento de sus fines. 

 

Respecto a las categorías de tributos indicada, debe señalarse que, el “impuesto” se caracteriza, por tener como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente. Por su parte, la “tasa” tiene como hecho generador una contraprestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y cuyo producto no puede tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación, y la contribución especial tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no, y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación.

 

Fuera de esa clasificación, existen otras contribuciones de carácter coactivo que no encajan dentro de las categorías tributarias supra indicadas, y que la doctrina ha denominado contribuciones parafiscales, que si bien se constituyen en prestaciones forzosas se apartan del régimen ordinario previsto para las exacciones de carácter tributario (OJ-069-2020 de 22 de abril de 2020).

 

Sobre las contribuciones parafiscales, éstas han sido definidas como aquellas “contribuciones especiales recaudadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo” (García Vizcaíno Catalina. “Derecho Tributario”, Tomo I, Parte General. Ediciones Depalma, Buenos Aires, página 117 citado en la opinión jurídica número OJ-11-2010 de 1 de marzo de 2010).

 

En reiterados criterios de este Órgano Asesor, se ha indicado que las contribuciones parafiscales corresponden a contribuciones coactivas de carácter económico que se caracterizan por presentar, materialmente, los rasgos del tributo; no obstante, su particularidad reside en que son un mecanismo de financiamiento autónomo a un ente sin que los recursos provenientes de ellas ingresen en las arcas estales; se utilizan, entonces, para proveer directamente de recursos a entidades u órganos administrativos.

 

Al respecto, en el dictamen número PGR-C-315-2021 de 22 de noviembre de 2021 se indicó, lo siguiente:

 

“(…) Para dar respuesta a tales interrogantes resulta necesario ahondar en lo que debe conceptuarse como contribuciones parafiscales. Sobre el particular:

 

“…son figuras tributarias que tienen como característica esencial la de que, siendo prestaciones coactivas que inciden en los patrimonios de los contribuyentes, separan sin embargo del régimen general u ordinario previsto para el sistema tributario. Las desviaciones pueden ser de diversa índole: que una figura tributaria haya sido establecida por una disposición de rango inferior a la Ley, que se gestione fuera de la órbita de la Administración Financiera, que no se integre en los Presupuestos Generales del Estado, que se destine a cubrir un gasto determinado. Cualquiera de esas características conlleva (un) gasto público distinto, paralelo, al circuito típico y normal de los ingresos y gastos del Estado”. Centro de Información Jurídica en Línea (Convenio Colegio de Abogados-Universidad de Costa Rica) disponible en http://cijulenlinea.ucr.ac.cr/condicion.thm, visitada el 11 de marzo del 2013.

 

Es así como las contribuciones parafiscales, son figuras tributarias pero con características especiales. Se puede decir que permanecen en el plano tributario, y como tributos que son, deben ser pagas por los contribuyentes. La diferencia está en que se separa del sistema tributario ordinario, ya que no entran al presupuesto del Estado como lo hacen los demás tributos, sino que integran el presupuesto de una institución. En otras palabras no integran la caja única del estado, si no que de una sola vez entran al presupuesto de las instituciones que lo tienen a su favor”.  (Retana Lobo, (Diana) El recurso de revocatoria contra la resolución determinativa en el procedimiento de determinación de oficio de las obligaciones tributarias en el ordenamiento jurídico costarricense. Trabajo Final de Graduación para optar por el grado de Licenciatura en Derecho. Universidad de Costa Rica. 2013 pp. 159-170).

 

En esta misma línea, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 231-F-02 de la Sala Primera de las 15:49 horas del 6 de marzo del 2002, se refirió a las contribuciones parafiscales de la siguiente manera:

 

"El legislador quiso dotar de fondos a determinadas instituciones, (…) y ello corresponde a lo que en doctrina se denomina: “Contribución parafiscal”.

Por su parte el Tribunal Contencioso Administrativo, a las contribuciones parafiscales, ha expresado que las mismas:

 

“vienen impuestas por el Estado, pero no figuran en el presupuesto general de ingresos y gastos, y por lo tanto no ingresan a la caja única, siendo su destino predeterminado y predestinado, por lo que recibe la denominación antes referida. La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como "tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma”.

 

Así las cosas las contribuciones parafiscales son tributos y como tales le resulta aplicable el régimen jurídico tributario, siendo que las instituciones que tienen a su favor una contribución parafiscal se consideran verdaderas administraciones tributarias, con las potestades que ello conlleva, entre ellas la fiscalización del Tributo.” (Lo resaltado no es del original).

 

En esa misma línea, en el dictamen número PGR-C-274-2022 de 13 de diciembre del 2022, se señaló lo siguiente:

 

“(…) B.                DE LAS CARGAS PARAFISCALES SOBRE EL PRODUCTO DE LA LIQUIDACIÓN RESPECTO DE LAS ACTIVIDADES DE SERVICIO PÚBLICO QUE DESARROLLAN LAS COOPERATIVAS DE ELECTRIFICACIÓN (ARTÍCULOS 80, 114 Y 136 DE LA LEY N° 4179)

 

La Ley de Asociaciones Cooperativas establece en los artículos 80, 114 y 136 la obligación de las cooperativas de, entre otras cosas, colaborar con el financiamiento del Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP) con el aporte del dos por ciento (2%) de sus excedentes y del Centro de Estudios y Capacitación Cooperativa (CENECOOP) con hasta el dos y medio por ciento (2,5%) de los excedentes líquidos al cierre de cada ejercicio económico.

 

Dichas obligaciones, como ya ha sido abordado por esta Procuraduría y por la Sala Constitucional, corresponden a cargas parafiscales, por tratarse de una imposición de ley a favor de la satisfacción de un fin socioeconómico específico y que no entran al presupuesto general del Estado. Al respecto se dijo en el dictamen C-100-2003:

 

“Según la jurisprudencia administrativa que ha sentado el Órgano Asesor, estamos en presencia de una contribución parafiscal (véanse, al respecto, los dictámenes 209-90 de 18 de diciembre de 1990, reiterado en el C-270-2000 de 8 de noviembre del 2000). Sobre este tema, en la opinión jurídica O.J.-060-2001 de 28 de mayo del 2001, expresamos lo siguiente:

 

"Las contribuciones parafiscales tienen una connotación especial debido a su fin, lo que exime a los recursos que se recaudan gracias a ellas de ingresar a la caja única del Estado. Sin (sic) bien resulta sumamente difícil establecer una distinción tajante o absoluta entre un impuesto, sobre todo cuando éste tiene un destino específico, y una contribución parafiscal, toda vez que ésta última disfruta de todos los atributos y características del primero, el hecho de que se cree para satisfacer un fin socio-económico, y no para satisfacer las necesidades generales del Estado, resulta un elemento distintivo y diferenciador. […]

GUILIANI FONROUGE nos recuerda sobre el tema lo siguiente: ‘Bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar sus actividades específicas. Ese ‘neologismo afortunado’ al decir del prof. Baleeiro, alcanzó rápida consagración a partir de 1946, que fue utilizado en Francia, para designar un aspecto de las finanzas públicas que se desarrollaba ‘paralelamente’ o ‘al lado’ del presupuesto general. El llamado ‘inventario Schuman’ incluyó bajo ese nombre aportes con fines de seguridad social, contribuciones a cámaras agrícolas y bolsas de comercio, fondo forestal, centro nacional de cinematografía, etc., es decir, a favor de órganos descentralizados con finalidades sociales y de regulación económica. Trascurrido algún tiempo, habían proliferado en tal forma esas contribuciones, que fue necesario limitarlas y asignarles un estatuto orgánico, lo que hizo la ley de 25 de julio de 1953 restringiéndolas a la materia económica, esto es, a los aportes efectuados a ciertas agrupaciones profesionales y exigiendo que fueran establecidas por ley.’ (GUIULIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, Ediciones Depalma, Buenos Aires-Argentina, 1962, volumen II, página 815).

 

Por su parte, LÓPEZ FREYLE define los gastos parafiscales de la siguiente forma: ‘Los gastos parafiscales son aquellos que, sin tener el carácter de impuesto, corresponden a exacciones coactivas de carácter extrapresupuestario que deben pagarse a los entes públicos autónomos, los cuales tienen la facultad de disponer sobre su ordenación con el objeto de atender necesidades económicas, educativas, sanitarias, etc.   Merigot define los ingresos parafiscales como ingresos coactivos afectados, de carácter extrapresupuestario, por cuenta de organismos económicos, profesionales o sociales, bien se exijan por los propios beneficiarios o por la administración fiscal.  Ejemplos típicos de gastos parafiscales son los aportes que hacen los patronos al Sena, al Fondo de Transporte, a las Cajas de Compensación Familiar, a las Cajas de Previsión Social, a los Seguros Sociales, al Ifa, etc., e igual cosa sucede cuando el aporte lo hace el empleado. Todos esos gastos constituyen expensas necesarias para quienes los pagan, pues son gastos coactivos impuestos por el Estado.’ (LÓPEZ FREYLE, Isaac, Principios de Derecho Tributario, Ediciones Lerner, Bogota-Colombia, segunda edición, 1962, página 301).

 

Por su parte, el Tribunal Constitucional, siguiendo la doctrina, ha considerado como contribuciones parafiscales aquellas que crean un fondo de naturaleza corporativa, destinadas a alcanzar un fin económico o social de un determinado grupo de personas unidos por intereses comunes.

 

También la Sala Constitucional ha clasificado como una contribución parafiscal, el aporte que deben hacer las cooperativas a CENECOOP para que se utilice en programas educativos y de capacitación del movimiento cooperativo. Sobre el particular, en el voto n.° 7339-94, indicó lo siguiente:

 

‘II. Asimismo, en cuanto a que la contribución que se impugna no constituye impuesto en razón de que los fondos recaudados se destinan a un ente de naturaleza privado -Centro de Capacitación Cooperativa (CENECOOP)-, no lleva razón el accionante, ya que el destino de lo recaudado por el fisco no es parámetro para determinar si una contribución obligatoria tiene el carácter de impuesto, sino que deben valorarse otros elementos, como lo son el modo de establecer la carga impositiva, que únicamente puede hacerse mediante ley, y quien lo cobra -el Estado-, que en este caso se establece que es a través de un juicio ejecutivo. Obsérvese que no es la primera vez que se impone una carga tributaria para destinarla a particulares, como es el caso del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, impuestos que se cobran para destinarlos a los agricultores que se hayan visto afectados por desastres naturales. Estima esta Sala que esta obligación pecuniaria impuesta a las asociaciones cooperativas sí puede considerarse como una verdadera contribución con claros fines económicos-sociales, conocida en la doctrina del Derecho Tributario como ‘contribución parafiscal’, que es impuesta por el Estado pero no figura en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida.

 

‘La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como «tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma». Quiere decir, lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta de la tributación general.’ (Sentencia número 4785-93, de las ocho horas treinta y nueve minutos del treinta de setiembre de mil novecientos noventa y tres.)

 

El Centro de Capacitación Cooperativa (CENECOOP) tiene como finalidad primordial impartir cursos de capacitación en relación con la materia de las cooperativas, no tiene fines de lucro, sino únicamente de formación y capacitación, motivo por el cual, perfectamente encuadra en la figura antes anotada.’

 

En todos los casos analizados por el Tribunal Constitucional encontramos un denominador común, y es que estamos frente a una contribución que impone coactivamente el Estado para alcanzar un fin económico o social de un grupo de personas que tienen intereses en común (agricultores, profesionales, cooperativistas, trabajadores, etc.)."

 

Queda claro la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales, tal y como lo expresamos en la opinión jurídica O.J.-004-2001, al referirnos a la contribución a favor de CONAPE. En esa oportunidad, señalamos que dicha obligación constituía una expresión del poder soberano del Estado y que tenía naturaleza tributaria, en tal sentido apoyamos nuestra postura en el voto n.° 320-92 del Tribunal Constitucional” (lo resaltado no es del original)”.

 

De los criterios citados, se desprende que las contribuciones parafiscales, si bien presentan materialmente los rasgos del tributo, su particularidad reside en que son un mecanismo de financiamiento autónomo para una entidad sin que los recursos provenientes de ellas ingresen a la caja única del Estado. De ese modo, se tratan de contribuciones coactivas que se utilizan para proveer, directamente, de recursos a entidades u órganos administrativos, sin embargo, no han sido reconocidas en el ordenamiento jurídico como una categoría de impuesto.

 

Precisamente, el proyecto de ley de análisis, pretende otorgar categoría tributaria a la contribución parafiscal. Para ello, se propone en el texto su inclusión expresa como tal, estableciendo tres características que definirían cuando se está en presencia de ese tipo de contribución. Al efecto, el texto propuesto dispone que deben estar establecidas por ley, y cumplir alguna de las siguientes características:

 

“(…) Contribución parafiscal constituyen tributos parafiscales aquellos establecidos de manera obligatoria por una ley cuando reúnan alguna de estas características

a)       El destino específico de su recaudación a la realización de finalidades de interés público, tratándose de impuestos.

b)       Su recaudación no ingrese al presupuesto general del Estado, separando estas del régimen general de los tributos

c)       Su recaudación se destine a nutrir un fondo que pertenece a un sector económico, social, profesional con cargo a la cual se desarrollan actividades en beneficio de ese mismo sector y estos no sean parte de la administración tributaria adscrito al Ministerio de Hacienda.” (Lo resaltado no es del original).

 

Sobre el texto antes transcrito, resulta pertinente, en primer lugar, que los señores legisladores y señoras legisladoras analicen si resulta necesario incluir a la “contribución parafiscal” como una categoría tributaria.

 

Lo anterior, en razón de que, como se ha señalado, estas contribuciones poseen rasgos propios de los tributos, las mismas no ingresan al presupuesto de general del Estado, sino que por el contrario estos recursos son direccionados para objetivos específicos o determinados por ley.

 

Ante tal circunstancia, los ingresos generados por la recaudación de contribuciones parafiscales no cumplen con el principio de caja única, en consecuencia, no se sujeta a las mismas disposiciones presupuestarias de los tributos, en sentido estricto.

 

Adicionalmente, al tratarse de recursos dirigidos a entidades específicas ajenas al Ministerio de Hacienda, tendría que dotarse, a las entidades beneficiarias de esas contribuciones, de las atribuciones propias de la administración tributaria para la verificación, fiscalización y recaudación de ese “tributo”, aspecto que no es considerado en el proyecto de ley.

 

Aunado a ello, la reforma propuesta modifica la normativa tributaria y posiblemente generará impacto en el ejercicio de las funciones propias del Ministerio de Hacienda, por lo que, el criterio técnico de ese Ministerio, en punto a esta reforma, debe ser considerado.

 

Al respecto, revisado el expediente legislativo de esta iniciativa de ley, se observa el oficio emitido por el Ministerio referido, número MH-DM-OF-0543-2025 de 08 de abril de 2025, en el cual manifiesta su oposición a la reforma propuesta al numeral 4 del CNPT, en los siguientes términos:

 

“(…) De lo señalado por la Sala Constitucional se reconoce la naturaleza tributaria de la contribución parafiscal, así como que las mismas no ingresan al presupuesto de general de la República, sino que por el contrario estos recursos son direccionados para objetivos específicos o determinados por ley.

 

Debido a lo anterior, lo que se plantea en la iniciativa de ley en consulta, reviste de un concepto meramente doctrinal, pero en su aplicación dichos ingresos no forman parte del presupuesto nacional es decir no cumplen con el principio de unidad de caja, dada la naturaleza de estas contribuciones   parafiscales.

 

Es por lo anterior que no podría incluirse dentro de los supuestos del artículo 4 del Código de Norma y Procedimientos Tributarios, ya que no se sujeta a las mismas disposiciones presupuestarias de los restantes tributos.

 

Finalmente se recomienda no aprobar el Expediente Legislativo N°23.107, debido a que lo contenido en la misma tiene incidencia negativa en aspectos relacionados a las competencias de la Administración Tributaria.

 

Conclusión:

 

Dicho lo anterior, el Ministerio de Hacienda no comparte los términos en los que está planteado el texto al expediente legislativo bajo el número 23.107, por lo que se deben tomar en consideración las apreciaciones técnico-Jurídicas esgrimidas, en relación con la aplicación de la figura de la parafiscalidad en cuanto a los tributos.

 

Aunque se consideren que las contribuciones parafiscales son figuras que pertenecen a la tributación general, en sí mismas no cumplen con las disposiciones presupuestarias de los restantes tributos, por lo que su naturaleza transgrede los principios en torno a los presupuestos públicos al ser recursos que no ingresan al presupuesto general y por ende esto causa rigidez para poder disponer de ellos, conforme a lo establece el artículo 185 de la Constitución Política, que hace referencia al principio de unidad de caja de los recursos públicos.

 

Se debe tomar en consideración que plantear iniciativas que pretendan generar rigidez en los recursos públicos, imposibilita al gobierno poder disponer de recursos frescos de manera inmediata y direccionarlos para atender las necesidades prioritarias y cumplir con las políticas públicas en materia de seguridad, salud, educación, entre otras.” (Lo resaltado no es del original).

 

Sin perjuicio de lo antes indicado y, en segundo lugar, propiamente sobre la redacción de la norma propuesta se realizan las siguientes observaciones.

 

El texto propuesto establece que se está ante una contribución parafiscal, en tanto esté establecida por ley, y cumpla alguna -no todas- de las características que propone la iniciativa; aspecto que debe revisarse, en tanto la conceptualización de la contribución parafiscal engloba los tres aspectos que se proponen en la norma y no uno o “alguno” como se indica en el texto.

 

Luego, el inciso a) refiere a que lo recaudado sea destinado a una finalidad de interés público “tratándose de impuestos”, ésta última referencia resulta poco clara y contradictoria con la finalidad de la reforma, pues, precisamente lo que se pretende es introducir a la contribución parafiscal como una categoría tributaria que debe diferenciarse del impuesto, de la tasa o de la contribución especial.

 

El inciso b) establece que la recaudación de la contribución parafiscal no ingresa al prepuesto general del Estado, en este caso administrado por el Ministerio de Hacienda, es decir, se trata de una recaudación separada del régimen tributario general. Este aspecto es coincidente con las características que la doctrina y la jurisprudencia han desarrollado sobre este tipo de contribución. Sin embargo, debe analizarse si esa sola característica hace pertinente y necesaria incluir a la contribución parafiscal con una categoría tributaria, pues, aunque como se ha indicado, ésta comparte rasgos propios del tributo, no se trata de un impuesto en estricto sentido.

 

Respecto a la redacción del inciso c), ésta merece ser precisada, toda vez que, el texto parece reunir las dos características que le preceden (incisos a y b) por lo que se recomienda revisar la finalidad de ese inciso y su redacción.

 

            Por lo demás la aprobación o no de esta iniciativa de ley se encuentra dentro del ámbito de competencia y discrecionalidad de las señoras legisladoras y señores legisladores, toda vez que, de conformidad con el principio de reserva de ley establecido en los artículos 121, inciso 13), de nuestra Constitución Política y el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y sus reformas, la potestad de crear, modificar o suprimir tributos, es exclusiva de la Asamblea Legislativa, como expresión de la potestad tributaria del Estado. Sin embargo, respetuosamente se recomienda a los señores legisladores considerar las observaciones realizadas.

 

b)     Artículo 2: Reforma al numeral 56 Ley Constitutiva de la CCSS

 

El artículo 2 del proyecto de ley propone adicionar un párrafo tercero y un párrafo cuarto al artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, número 17 del 22 de octubre de 1943, cuyo texto es el siguiente:

 

Norma vigente

Texto propuesto

Artículo 56.- Las multas impuestas con ocasión de la aplicación de esta ley ingresarán a los fondos de la Caja Costarricense de Seguro Social debiendo ser giradas de inmediato a dicha Institución una vez practicado el depósito respectivo. La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la Institución tenga conocimientos de la falta.El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil, prescribirá en el término de diez años. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 2765 de 4 de julio de 1961 ). (Así reformado este artículo mediante resolución de la Sala Constitucional N° 3905-07, del 21 de marzo del 2007.)

ARTÍCULO 2-           Adiciónese un párrafo tercero y un párrafo cuarto al artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, número 17 del 22 de octubre de 1943, para que en adelante sea lea de la siguiente manera:     "Artículo 56- Las multas impuestas con ocasión de la aplicación de esta ley deberán ingresar a los fondos de la Caja Costarricense de Seguro Social y serán giradas de inmediato a dicha Institución una vez practicado el depósito respectivo.   La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la Institución tenga conocimientos de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil, prescribirá en el término de diez años.   La acción de la Caja Costarricense del Seguro Social para determinar las cuotas a la seguridad social prescribe a los cuatros años de conformidad con lo dispuesto en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.   Para los patronos que no se inscriban ante la Caja Costarricense de Seguro Social, incumplan sus deberes formales de declaración debidamente regulados o los que estén registrados, pero hayan presentado declaraciones calificadas como fraudulentas, el plazo de prescripción será de diez años. (Lo resaltado no es del original).

 

            En la exposición de motivos del texto base de este proyecto de ley, se menciona que la Sala Constitucional ha establecido el carácter de contribución parafiscal que poseen las cuotas obrero patronales. A partir de esa referencia, el proyecto propone hacer extensivo a las cuotas obrero patronales los plazos de prescripción extintivos establecidos en el CNPT, en concreto, el plazo de cuatro años para determinar cuotas (párrafo tercero propuesto) o de diez años en el supuesto de no inscripción, no declaración o declaración calificada de fraudulenta (párrafo cuarto del texto propuesto), La redacción de la norma es similar al actual artículo 51 CNPT.

 

Sobre el particular, debe indicarse que, ciertamente, la referida Sala reconoció expresamente que las cuotas de la seguridad social son contribuciones parafiscales de origen constitucional. Al respecto, en la sentencia número 2018-13658 del 22 de agosto de 2018, la Sala Constitucional razonó lo siguiente:

 

“(…) I.- SOBRE EL ARTÍCULO 23 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. En el sub lite, el principal reproche del accionante se dirige contra el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en cuanto establece que: “Las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no podrá ser nunca mayor que la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales”. El accionante alega, esencialmente, que dicho numeral infringe el artículo 121, inciso 13), de la Constitución Política, en tanto afirma que la norma impugnada le confiere a la Caja Costarricense de Seguro Social una potestad tributaria o impositiva en infracción de la citada disposición constitucional.

 

La cuestión de las contribuciones parafiscales –en este caso las aportaciones a la seguridad social- ha provocado no poca polémica en el ámbito doctrinario y jurisprudencial. En lo que atañe a la controversia jurídica constitucional que tenemos entre manos, desde la perspectiva de esta Sala, son plausibles dos tesis. La primera, que considera que al ser un tributo –véase al respecto la sentencia 2006-009568 de este Tribunal- irremediablemente sus elementos estructurales –hecho generador, tarifa, base de cálculo, sujeto activo y pasivo, etc.- deben ser definidos por Ley formal-; esta última consecuencia que no ha sido validada por la Sala Constitucional-. En esta dirección, si los elementos estructurales de la contribución parafiscal no estuviesen establecidos por Ley formal, se estaría vulnerando el principio de legalidad tributaria, máxime si se toma en cuenta que en la lucha de los barones ingleses por hacerse de la potestad tributaria algunos encuentran el origen del Parlamento y la democracia – no hay democracia sin Parlamento, ni de éste sin la Oposición-. En resumidas cuentas, en este caso específico, se debe de aplicar el principio de legalidad tributaria. La segunda tesis, la cual ha sido sostenida por este Tribunal –véanse, entre otras, las sentencias números 1994-003819 y 1998-007393-, es la que considera que no estamos en presencia de una contribución parafiscal y, por consiguiente, no se debe aplicar el principio de legalidad tributaria. “ El pago de la cuota o contribución, según sea el caso, no es un tributo, como quedó dicho en párrafos anteriores, sino el pago de una obligación legal, que es condición esencial para la existencia misma del régimen, creada precisamente, en beneficio de los mismos contribuyentes…”.

 

Según la doctrina más autorizada en materia tributaria las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los elementos materiales de la obligatoriedad –el deber de pagarlas quienes se encuentren en el supuesto de la norma creadora-, de singularidad debido a que afecta un determinado y único grupo social o económico y la destinación sectorial a causa de lo que se recauda a través de esta prestación obligatoria se utiliza en beneficio exclusivo del grupo que pagó el tributo. Estamos, pues, ante el ejercicio de una potestad de imperio del Estado que impone prestaciones pecuniarias para el cumplimiento de fines sociales o económicos. Ergo, solo a través de una Ley formal se pueden crear –tributum sine legge -.

 

Ahora bien, en el caso de las cuotas obrero-patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social –seguro de enfermedad y maternidad y seguro de invalidez, vejez y muerte-, nuestro ordenamiento jurídico tiene una singularidad. En efecto, y es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribución parafiscal al disponer una contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos citados y demás contingencias que la ley determine. Acto seguido, el texto constitucional establece que la administración y el gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institución autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social. Finalmente, en lo que interesa, la norma constitucional impone la prohibición de transferir o emplear en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Como puede observarse, estamos, pues, ante una contribución parafiscal creada por el Constituyente originario, con lo que, desde la perspectiva de este Tribunal, se cumple la máxima de que no puede haber imposición sin representación – no taxation without representation-. En otras palabras, en el caso que nos ocupa, el apego a los principios que regentan el ejercicio de la potestad tributaria se cumple satisfactoriamente, toda vez que un órgano representativo, plural, que ejerce el máximo poder en un Estado democrático y social de Derecho, como lo es el ejercicio de la potestad constituyente, determinó soberana y democráticamente crear la contribución parafiscal.

 

Un segundo escollo que debemos superar, es el relativo a la fijación del monto de la cuota a pagar por patronos y trabajadores. Al respecto, el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye que las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no puede ser nunca mayor de la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales. Vista así las cosas, concluye este Tribunal que no se vulnera el principio de legalidad tributaria, por la elemental razón que mediante Ley formal se le impone a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social parámetros objetivos a la hora de determinar el monto de la cuota –el costo de los servicios que presta y los respectivos cálculos actuariales-, por lo que el legislador le fijó al órgano colegiado administrativo los elementos objetivos que debe observar a la hora de fijar los respectivos montos, actos administrativos que también deben ceñirse a los principios generales de Derecho y son controlables a través del Juez de lo Contencioso Administrativo. Esta misma lógica sigue el Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su numeral 5, en relación con las tasas, pues permite variar su monto por vía de Reglamento para que se cumpla su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios Públicos.

 

Recapitulando, al ser creada la contribución parafiscal por el Constituyente originario, se cumple, con creces, el principio de legalidad tributaria, por un lado, y al fijar el legislador parámetros objetivos para determinar monto de la cuota de la contribución parafiscal, también se respeta ese principio. (…)” (Lo resaltado no es del original).

 

            La sentencia supra transcrita ha sido citada en resoluciones posteriores de la Sala Constitucional, entre ellas, las sentencias números 2020010608 de las catorce horas del diez de junio del dos mil veinte, 2021023611 de las diecisiete horas y cincuenta minutos del veinte de octubre de dos mil veintiuno, 2024-03228 de las doce horas diecisiete minutos del siete de febrero de dos mil veinticuatro y la 2025005943 las nueve horas veinte minutos del veintiséis de febrero de dos mil veinticinco.

 

Conforme al criterio señalado, a partir del artículo 73 de la Constitución, la Sala Constitucional determina que se está ante una contribución parafiscal, al tratarse de una contribución forzosa impuesta por el Estado a patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos y demás contingencias que la ley determine, correspondiéndole la administración de los seguros sociales a la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

Ahora bien, sobre el plazo de prescripción aplicable a las cuotas obrero patronales, el criterio imperante ha sido que corresponde a diez años según lo dispuesto en el numeral 56 de la Ley de la CCSS, artículo que se propone reformar con esta iniciativa, en el sentido ya indicado, sea hacer extensivo a esas cuotas, en tanto contribuciones parafiscales, los plazos de prescripción establecidos en el CNPT.

 

Sobre la reforma propuesta, este Órgano Asesor ha señalado en anteriores oportunidades que la fijación de plazos de prescripción corresponde a una decisión de política legislativa. Sin embargo, a nuestro criterio, no basta la sola referencia del carácter de contribución parafiscal de las cuotas obrero patronales para hacer extensivos a estas los plazos de prescripción propios de la materia tributaria.

 

En efecto, recuérdese que la prescripción extintiva o negativa, corresponde a un modo de liberación del cumplimiento de una obligación por el transcurso del tiempo y responde a un principio de seguridad jurídica.

 

No obstante, tratándose de cuotas obrero patronales, aún y cuando se les califique como contribuciones parafiscales, las mismas tienen un origen constitucional y, por ende, debe resguardarse la sostenibilidad del régimen de seguridad social (artículo 73 de la Constitución Política), por ende, a pesar de que la fijación de plazos de prescripción se encuentra dentro del ámbito competencial de los legisladores, éstos debe tener un especial cuidado en este tema, como lo ha señalado esta Procuraduría en anteriores oportunidades.

 

En efecto, este Órgano Asesor, refriéndose a proyectos de ley relacionados con prescripción de cuotas obrero patronales, ha resaltado que debe garantizarse la sostenibilidad del sistema de seguridad social, esto es que, con base en el principio de sostenibilidad financiera, se exige al Legislador que cualquier regulación legal futura preserve y garantice el equilibrio financiero del sistema de la seguridad social en su conjunto.

 

Al respecto, en la opinión jurídica número OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, se plasmó un amplio criterio en torno al instituto de la prescripción y la potestad legislativa para establecer el plazo, tratándose de cuotas obrero patronales, subrayándose la necesidad de que las decisiones legislativas que se dicten sobre ese aspecto deben resguardar el sistema de seguridad social. Al efecto, la opinión jurídica indicada, señaló lo siguiente:

 

“(…) IV.- El principio de seguridad jurídica, la imprescriptibilidad y el instituto de la prescripción extintiva.

      Según indicamos en el dictamen C-120-2007 de 18 de abril de 2007, uno de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica. En efecto, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha recogido la seguridad como valor fundamental del Estado Social de Derecho (así, en resoluciones N°s. 5402- 94, 169-95 y 4192-95, entre otras). Y esa caracterización no es de extrañar, ya que la seguridad jurídica es una conditio sine qua non para el logro de otros valores constitucionales:

 

“En el Estado de Derecho la seguridad jurídica asume unos perfiles definidos como: presupuesto del Derecho, pero no de cualquier forma de legalidad positiva, sino de aquella que dimana de los derechos fundamentales, es decir, los que fundamentan el entero orden constitucional; y, función del Derecho que ‘asegura’ la realización de las libertades. Con ello, la seguridad jurídica no sólo se inmuniza frente al riesgo de su manipulación, sino que se convierte en un valor jurídico ineludible para el logro de los restantes valores constitucionales.”, A, PÉREZ LUÑO: La Seguridad Jurídica, Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1991, p.20.

 

Del principio de seguridad se derivan entonces distintos corolarios. Entre ellos, la claridad y no confusión normativa, la publicidad de las normas y sobre todo la irretroactividad de estas. El Derecho debe promover la certeza y ésta se afecta cuando la norma es confusa, impide al administrado conocer a qué debe atenerse o bien, si se le aplica retroactivamente incidiendo sobre situaciones consolidadas.  En general, una situación es susceptible de generar inseguridad jurídica cuando la persona no sabe a qué atenerse frente a normas jurídicas o conductas administrativas (Véase al respecto, de la Sala Constitucional, la resolución N° 8390-97 de 16:21 hrs. del 9 de diciembre de 1997).

            La seguridad jurídica otorga certeza en las distintas situaciones jurídicas en que las distintas personas del ordenamiento pueden encontrarse. Para evitar que dichas situaciones se desenvuelvan en condiciones de incerteza y se afecte la seguridad jurídica, el ordenamiento arbitra también distintos mecanismos que permiten a las personas conocer cuál es su posición y darle certeza a las relaciones y posiciones de dichos sujetos.

 

            Entre esos mecanismos se encuentra la prescripción, en particular la prescripción extintiva.

La prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su titular. Se estima que el no ejercicio de los derechos por un plazo determinado no es amparable por el derecho, porque afecta el principio de seguridad jurídica.

        Como bien lo ha expresado la Sala Constitucional en su resolución Nº 2000-00878 op.cit., la tesis de la imprescriptibilidad resulta contraria a la naturaleza misma del Derecho, y a su existencia misma como elemento ordenador de las relaciones sociales, pues "si se dejase abierta la posibilidad de accionar en procura de derecho, sin respetar el cumplimiento de plazos y términos por el transcurso del tiempo, las relaciones entre las personas se tornarían inseguras, indefinidas, y cada cual podría reclamar "sine die" por sus derechos, no importando lo sucedido en el pasado. Se daría una alteración mayúscula en el control para los propios obligados, porque nunca podrían tener por descargada una obligación como la de otorgar derechos no pedidos o simplemente no utilizados por el beneficiario, que tendría repercusiones sobre otros ámbitos de la actividad de las personas, como el costo de las operaciones (comerciales, industriales, etc.) y de los servicios en el mercado". De esta manera, el principio de seguridad jurídica está en la base de todo ordenamiento, y que se traduce en la necesidad de que las situaciones jurídicas consumadas no se mantengan en estado precario todo el tiempo, con menoscabo del orden público y la paz sociales. Consecuentemente, la prescripción, como institución jurídica que viene a dar término a las relaciones jurídicas en virtud de un plazo o término determinado, coadyuva en esta función primordial, en tanto su objetivo primordial es ordenar y dar seguridad ciertas a las relaciones en sociedad. Por eso, no conviene estimular situaciones en las que se genere inseguridad o incerteza en esas relaciones y, por eso, es un tema fundamental de la organización social” (Sobre imprescriptibilidad véanse también las resoluciones Nºs 2627-95 de las  15:51 hrs. del 23 de mayo de 1995, así como la 05969-93 op. cit. y la 2002-06055 de las 14:40 hrs. del 19 de junio de 2002, todas de la Sala Constitucional).

            Así, la prescripción extintiva se fundamenta en la necesidad de que las situaciones jurídicas no se mantengan en “estado precario” por un tiempo indeterminado, lo que es susceptible de afectar el orden público (Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 76-95 de las 15:00 horas del 12 de julio de 1995 y 51-97 de las 15:10 del 27 de junio de 1997, ambas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

Precisamente por razón de seguridad jurídica, para que no se afecte el orden público y la paz sociales, es que el legislador ordinario, en muchas ocasiones, somete tanto el ejercicio de derechos y sus correspondientes acciones, como el ejercicio de competencias o potestades públicas, a plazos de caducidad o prescripción por el solo transcurso del tiempo sin actuación oportuna del interesado (Véase al respecto la resolución Nº 2003-06320 de las 14:12 hrs. del 3 de julio de 2003, Sala Constitucional). Debe insistirse entonces, que su establecimiento es materia de reserva legal (resoluciones Nºs 3783-96 de las 09:00 horas del 26 de julio de 1996, 0280-I-94 0 de las catorce horas treinta y tres minutos del siete de junio de mil novecientos noventa y cuatro y 2002-01764 de las 14:37 horas del 20 de febrero de 2002, Sala Constitucional y dictámenes C-173-97 de 17 de setiembre de 1997, C-178-2008 de 29 de mayo de 2008 y C-297-2009 de 23 de octubre de 2009. Principio reconocido implícitamente en la propia LGAP, según la cual: “El ejercicio de potestades públicas en caso concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes” -art. 66, párrafo 3-).

V.- El derecho de cobro de las cuotas obrero patronales al empleador moroso no es “imprescriptible”. Está sujeto al plazo de prescripción de diez años previsto en el numeral 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

            Para ilustrar el punto, sirva la siguiente trascripción:

 

“(…) Este asunto se circunscribe a determinar si los juzgadores de instancia incurrieron en error al estimar la prescripción alegada en la demanda, relacionada con el cobro de las planillas correspondientes a los meses de julio, setiembre y noviembre del año 1993. En relación con este tema, el numeral 30 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en lo que interesa, dispone: "Los patronos al pagar el salario o sueldo a sus trabajadores, les deducirán las cuotas que estos deben satisfacer y entregarán a la Caja el monto de las mismas, en el tiempo y forma que determine la Junta Directiva. El patrono que no cumpla con la obligación que establece el párrafo anterior, responderá personalmente por el pago de dichas cuotas. Cuando el patrono fuere el Estado o sus Instituciones, y el culpable de que no se haga la retención fuere un trabajador al servicio de ellos la responsabilidad por el incumplimiento será suya y se le sancionará con suspensión del respectivo cargo, durante quince días, sin goce de sueldo. En el caso de traspaso o arrendamiento de una empresa de cualquier índole, el adquiriente o arrendatario responderá solidariamente con el transmitente o arrendante, por el pago de las cuotas obreras o patronales que estos últimos fueren en deber a la Caja, en el momento del traspaso o arrendamiento…". El derecho que tiene la entidad demandada de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso no es imprescriptible, sino, que está sujeto al término de prescripción de diez años previsto en el numeral 56 de esa misma ley. Esa norma textualmente establece: “...La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta Ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la institución tenga conocimiento de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite en la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil prescribirá en el término de diez años”. Esta Sala ya se ha pronunciado sobre el tema en el mismo sentido. Así, en el voto número 78 de las 9:34 horas, del 22 de febrero de 2006 señaló: “El tribunal consideró conforme al artículo 44 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S., que la potestad de la entidad demandada para reclamar el cobro de las cuotas obrero-patronales es imprescriptible. Sin embargo, esta Sala estima que es improcedente aplicar ese numeral al supuesto de hecho que ahora se examina. El plazo de prescripción aplicable es el de diez años, contenido en el artículo 56 en relación con del 30 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y no el numeral 44 ibidem. El artículo 56 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. establece: “...La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta Ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la institución tenga conocimiento de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite en la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil prescribirá en el término de diez años” (la negrita y subrayado no son del original). La norma transcrita es específica y hace referencia a dos tipos de prescripción. La relativa a la acción penal y la pena que prescriben a los dos años; y la correspondiente a la recuperación de las cuotas por parte de la institución aseguradora o la satisfacción pecuniaria, como lo es el cobro de cuotas obrero patronales no pagadas. Los daños consisten en el monto de las sumas que no hayan ingresado a la institución y los perjuicios se traducen en los intereses legales, pudiendo la institución recuperar las sumas por vía administrativa o judicial, ya sea conforme con las disposiciones del Código de Trabajo o bien mediante la vía civil al constituir título ejecutivo la certificación extendida por los Jefe de Contabilidad de la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 53 idem). En el caso en estudio, no se está en presencia de pretensiones en que el trabajador (a), o ex trabajador (a), pidan el pago de las cuotas adeudadas, por no haber sido empadronados por su empleador (a), durante la vigencia de la relación laboral, para efectos del recálculo de su pensión. En estos otros procesos en donde quien figura como parte actora lo es el trabajador (a) y se constata el incumplimiento del patrono de no empadronar y se declara el derecho del (la) demandante al recálculo del monto de su pensión de vejez, que se encuentre disfrutando, por lo que en esos supuestos sí es aplicable el artículo 44 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S, considerándose imprescriptible la acción pertinente del trabajador (a) para reclamar el monto de la pensión y los daños y perjuicios. En el presente asunto, la cuestión es distinta, pues versan sobre los reclamos relativos al cobro de cuotas obrero patronales no pagadas, por el traslado de cobro efectuado por parte de la Caja, las cuales prescriben en el plazo de 10 años para la recuperación de esas cuotas que se le adeuden conforme a los numerales 30, 53 y 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social” (ver en igual sentido, las sentencias números 1040 de las 9:30 horas del 16 de diciembre de 2005; 961 de las 10:00 horas del 20 de octubre de 2006; 599 de las 9:00 horas del 25 de julio y 1059 de las 9:10 horas del 19 de diciembre, ambas del año 2008).” (Resolución Nº 2010-001193 de las 09:42 hrs. del 27 de agosto de 2010, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

 

VI.- La potestad legislativa y el principio de sostenibilidad financiera de la Seguridad Social.

 

Como ha quedado expuesto, la prescripción extintiva es una institución de orden público cuyo fundamento se vincula con consideraciones de utilidad y seguridad jurídica, entre ellas, la certeza y consistencia de los derechos. Sin embargo, no debe extrañar que la imprescriptibilidad de ciertas acciones –según su especial naturaleza- sea siempre excepcional y requiera de una declaración legal expresa.

Indudablemente la conjunción armónica de los artículos 73 y 74 de la Constitución Política reconocen a la seguridad social la doble condición de “derecho irrenunciable” y de servicio público prestado bajo la administración y gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social. Y con el propósito último de asegurar estándares mínimos en la realización de este derecho, el Constituyente previó el destino exclusivo de los fondos de la seguridad social y la prohibición de destinación diferente, pues deben destinarse exclusivamente a ese ámbito, en tanto hacen parte del capital necesario para financiar las prestaciones económicas y asistenciales de los afiliados al sistema; guardando así relación directa con el principio de sostenibilidad del sistema de la seguridad social en su conjunto (párrafo penúltimo del citado artículo 73 constitucional)

 

Y en virtud de aquel principio de sostenibilidad financiera, se exige al Legislador que cualquier regulación legal futura preserve y garantice el equilibrio financiero del sistema de la seguridad social en su conjunto, lo que coincide con el mandato de destinación específica, que en esencia busca “precaver su desviación” y la consecuente “desfinanciación del sistema”. Y es desde esta perspectiva que deberá examinarse y ponderarse adecuadamente una eventual reforma del plazo de prescripción negativa del derecho que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso.

Ciertamente, razones de orden público y de seguridad jurídica exigen que estas obligaciones, al igual que otras muchas, puedan tener un plazo extintivo o liberatorio, pero sólo será posible diseñar o mantener un sistema que sea constitucionalmente viable en términos económicos, si se garantiza que no habrá desfinanciamiento del sistema de la seguridad social.

Indudablemente la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional); quienes de acuerdo con su ideología, sus compromisos políticos y sociales, con su promulgación buscan satisfacer una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional). Por ello, siempre hemos reconocido que la Asamblea en el ejercicio de su potestad legislativa, goza de una discrecionalidad amplia pero no absoluta –pues está inexorablemente sometida a la Constitución, según lo expuesto- que le permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense.

Así las cosas, por ser la creación de la ley una decisión eminentemente política, ninguna autoridad –incluso este Órgano Superior Consultivo-, puede examinar, a partir de criterios políticos, la valoración política que el legislador intente plasmar o plasme en la ley. En consecuencia, si el legislador considera que debe o no ampliar los plazos de la prescripción del derecho que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso, porque estima que los actuales son poco satisfactorios, esa es una valoración estrictamente política que no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas, la aprobación o no de los presentes proyectos de ley, es un asunto de política legislativa.          

En todo caso, consideramos que no puede desconocer el legislador que los plazos que eventualmente establezca para la prescripción del derecho de cobro de las cuotas obrero patronales que financian la Seguridad Social, no pueden ser, por un lado, ilusorios; esto es, que no deben ser demasiado cortos, breves o fugaces, pues podrían afectar la sostenibilidad financiera del sistema en su conjunto; y por el otro, tampoco pueden ser amplios o extensivos (imprescriptibilidad, por ejemplo), porque podrían generar inestabilidad e inseguridad jurídica.” (Lo resaltado no es del original).

 

El criterio antes transcrito, fue retomado en la opinión jurídica número OJ-069-2020 lo siguiente de 22 de abril de 2020, recalcando la necesidad de que la fijación de plazos de prescripción, tratándose de cuotas obrero patronales, debe garantizar el sostenimiento del sistema contributivo:

 

 “(…) Y en cuanto a la prescripción del pago de las cuotas a la Seguridad Social (art. 11 del proyecto), debemos señalar, en primer lugar, que no puede ignorarse que actualmente ese instituto extintivo de acciones y derechos, está específica y especialmente regulado por el ordinal 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y es de 10 años. Por otro lado, si bien hemos reconocido que tanto la fijación o no de plazos de prescripción y su variabilidad, atendiendo la especialidad y particularidades de cada derecho o potestad y su correspondiente acción, es una aspecto de técnica legislativa, y por ende, es un ámbito reservado exclusivamente al legislador, lo cierto es que cualquier determinación que se haga sobre el cobro de las cuotas obrero patronales que financian la Seguridad Social, en estricta observancia del principio de sostenibilidad financiera (art. 73 constitucional), deberá procurar y garantizar que no se propicie un desfinanciamiento del sistema contributivo constitucionalmente previsto (Pronunciamiento OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011). (Lo resaltado no es del original).

 

Conforme a lo expuesto, la determinación de plazos de prescripción atiende a un asunto de política legislativa propio de las competencias atribuidas a los señores legisladores y señoras legisladoras, por ello, la aprobación o no de este tipo de iniciativas se enmarca dentro de su ámbito de discrecionalidad. No obstante, se recalca que las decisiones que impacten el régimen de seguridad social deben observar el principio de sostenibilidad financiera (art. 73 constitucional), por ende, deberá procurarse que la decisión legislativa no propicie un desfinanciamiento del sistema referido.

 

 

III.  RECOMENDACIÓN FINAL

 

Dado que el proyecto de ley propone una reforma a la Ley de una Institución autónoma como lo es la CCSS, que tiene incidencia respecto a la determinación y cobro de cuotas obrero patronales que alimentan el sistema de seguridad social, la consulta del texto actualizado de este proyecto de ley, a dicha entidad, resulta obligatoria conforme al numeral 190 de la Constitución Política.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA LA PRESCRIPCIÓN DE DEUDAS CON LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 23.107, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, de manera que, su aprobación o no corresponde a un asunto de política legislativa que le compete de forma exclusiva a la Asamblea Legislativa.

 

No obstante, respetuosamente se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

 

Atentamente,

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/hsc