19  de mayo de 2025

PGR-C-095-2025

Señor

Mario Redondo Poveda

Alcalde

Municipalidad de Cartago

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n.°AM-OF-891-2024, del 5 de setiembre de 2024, en el que formula la siguiente pregunta:

“El artículo 71 de la Ley N.º 7794, Código Municipal establece la posibilidad de que las Municipalidades pueden otorgar becas de estudio a sus habitantes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar, se agradece indicar si ¿es jurídicamente posible conceder estas becas a personas que cursen estudios en universidades privadas de educación superior?”.

En atención a lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), a la gestión anterior se adjuntó el criterio de su Área Jurídica n.°AL-OF-405-2024, del mismo 5 de setiembre del año pasado, en el que indica: 

“Finalmente, dado que las becas son un beneficio económico destinado a cubrir parcial o totalmente los costos de educación, incluyendo matrícula, materiales, transporte y otros gastos relacionados, y considerando los precedentes y la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional, así como el principio de legalidad que debe guiar a la Administración Municipal, no es jurídicamente posible otorgar becas a los munícipes que estudian en centros privados de educación superior…

Atendiendo a las anteriores consideraciones desde esta Área Jurídica se indica que el artículo 71 de la Ley N.º 7794, Código Municipal no permite conceder becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos con capacidad probada para estudiar que cursen sus estudios en universidades privadas” (el subrayado es propio).

A.                NATURALEZA JURÍDICA DE LAS BECAS DE ESTUDIOS

El diccionario panhispánico del español jurídico (DPEJ), elaborado por la Real Academia Española, define el término "beca" como una: "Ayuda pública que, para garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación, tienen derecho a recibir los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables en la enseñanza obligatoria"[1].

En tal sentido, las becas constituyen un mecanismo de apoyo económico destinado a facilitar el acceso y la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo, con el objetivo de reducir las barreras financieras que podrían impedir su formación, especialmente para quienes carecen de los recursos necesarios para cubrir los costos asociados a sus estudios.

Por su parte, la Sala Constitucional ha abordado el carácter jurídico de las becas. En la resolución n.º 557-1995 de las 16:54 horas del 31 de enero de 1995, el Tribunal Constitucional estableció: “La beca estudiantil es un beneficio económico para servicios académicos, que se concede bajo ciertas circunstancias y mientras éstas subsistan; no puede por lo tanto, considerarse como un derecho irrevocable e ilimitado a favor del estudiante" (el subrayado es nuestro).

Vemos, entonces, que el acceso a una beca no constituye un derecho permanente, ni incondicionado, sino un beneficio que debe ser regulado conforme a los criterios establecidos por las instituciones encargadas de su adjudicación.

Por su parte, el voto de la Sala Constitucional n.º 04131- 2015 de las 11:43 horas del 20 de marzo del 2015, enfatizó la importancia de las becas como un instrumento para garantizar el derecho a la educación, al establecer:

"III.- SOBRE EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA DE BECAS COMO UN MECANISMO PARA GARANTIZARLO. Este Tribunal Constitucional ya se ha referido, anteriormente, a la importancia de las becas otorgadas por el Estado como un mecanismo para garantizar la permanencia de un estudiante de bajos recursos económicos dentro del sistema educativo. Lo anterior, no sólo encuentra sustento en la Constitución Política, dado que, el artículo 82 dispone que «El Estado proporcionará alimento y vestido a los escolares indigentes, de acuerdo con la Ley», sino que, además, encuentra respaldo en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, específicamente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al referirse al derecho a la educación, contempla la obligación para los Estados Parte de implementar un sistema de becas a fin de procurar garantizar la continuidad académica de los estudiantes” (el subrayado no es del original).

Así las cosas, sin entrar en mayor detalle sobre el Sistema de becas promovido por el Estado y el modelo de implementación de programas de becas municipales, lo cierto es que las becas constituyen un mecanismo de apoyo socio-económico que permite compensar desigualdades en el acceso a la educación, al asegurar la permanencia de estudiantes en el sistema educativo y reducir los efectos negativos de la exclusión económica. Asimismo, sirve como un instrumento redistributivo que permite que personas en condición de vulnerabilidad económica puedan acceder y permanecer en el sistema educativo.

B.                 BASE LEGAL DEL DERECHO DE BECAS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

A efectos de abordar la consulta planteada, es fundamental analizar el artículo 71 del Código Municipal (Ley n.°7794 del 30 de abril de 1998), disposición base, que confiere a las municipalidades del país la potestad de otorgar becas de estudio a sus munícipes o personas que residan en su territorio, conforme a las condiciones establecidas en dicha norma. En lo que interesa, el penúltimo párrafo del referido precepto dispone sobre el particular:

"A excepción de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio; asimismo, podrán crear albergues para las personas que se encuentren en situación de abandono y situación de calle, una vez demostrada dicha condición de acuerdo con los parámetros establecidos en la Ley 10009, Ley para la Creación de Albergues para las Personas en Situación de Abandono y Situación de Calle, de 27 de setiembre de 2021. También, podrán financiar escuelas municipales de música, comparsas, cimarronas y subvencionar escuelas de música y bandas sinfónicas de formación musical que pertenezcan a organizaciones sin fines de lucro, o asociaciones de desarrollo dentro del cantón, centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior” (el subrayado y la negrita son añadidas).

Tal y como se puede apreciar del fragmento resaltado en negrita, el legislador autorizó a las corporaciones municipales para otorgar becas de estudio, en donde el verbo empleado (“podrán”) indica una facultad potestativa, no mandatoria. De manera que, cada gobierno local cuenta con la autonomía para decidir si implementa programas de becas de estudios, considerando sus prioridades y recursos disponibles, y en la medida que se cumplan los tres requisitos que impone la norma, a saber: i) que sea vecino del respectivo cantón ii) de escasos recursos y iii) posea capacidad probada para estudiar.

Sobre la base de esos presupuestos, las municipalidades deberán establecer criterios claros para identificar a los beneficiarios, asegurando que el apoyo llegue a quienes más lo necesitan y tengan un rendimiento académico destacado. A tales efectos, el artículo de comentario dispone que cada municipalidad emitirá el reglamento correspondiente para regular el otorgamiento de estas becas de estudio, con lo cual, el legislador le confirió a cada ente local un amplio margen normativo para reglamentar este aspecto.

En consecuencia, le corresponde a cada gobierno local desarrollar un reglamento específico que detalle los procedimientos, requisitos y condiciones para la asignación de las becas de estudios a sus munícipes dentro de los límites establecidos por el citado artículo 71 del Código Municipal, en consonancia, además, con las necesidades y particularidades del cantón respectivo.

En relación con el alcance de las becas, nótese que el aludido precepto legal no especifica el nivel de estudios o el tipo de institución para la que se pueden otorgar las becas de estudios, denotándose aquí el amplio margen de flexibilidad que el legislador le confirió a las corporaciones municipales para definir estos aspectos en su reglamentación interna. Esto incluye la posibilidad de otorgar becas para estudios en instituciones públicas o privadas, y para diversos niveles educativos, siempre que se cumplan los criterios de vecindad, necesidad económica y mérito académico.

Por lo anterior, el artículo analizado no establece restricción sobre el tipo o naturaleza de la institución educativa, en la medida que cuente con el reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Pública. A diferencia de la oración previa del precepto que menciona expresamente la subvención de “centros de educación pública", en el caso de las becas de estudio el legislador no restringió su uso exclusivo a las instituciones de enseñanza públicas. Así pues, la referencia en el mismo párrafo a la subvención de centros de educación pública, no puede dar lugar a pensar que únicamente el beneficio económico es para los estudiantes de los mismos. Máxime, cuando la educación privada, particularmente, la universitaria, viene a suplir esa demanda que no puede ser absorbida por las universidades públicas.

Desde una perspectiva constitucional, esta interpretación se alinea con el principio de igualdad, consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política de Costa Rica, el cual establece que "toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana"; así como con el principio exegético pro homine, de forma que “el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano” (ver el voto de la Sala Constitucional n.°2018-19030 de las 17:15 horas del 14 de noviembre de 2018, reiterado en la resolución n.°2020-19274 de las 16:30 horas del 7 de octubre del 2020).

Además, el artículo 80 constitucional garantiza la libertad de enseñanza y establece que "la iniciativa privada en materia educacional merecerá estímulo del Estado, en la forma que indique la ley", lo que refuerza la legitimidad de considerar a las instituciones privadas dentro de los programas de becas municipales, si así se dispone reglamentariamente por cada Gobierno local.

A este respecto, cabe aclarar que la jurisprudencia citada en el criterio legal que se adjunta con la presente consulta, no resulta aplicable al análisis que se viene haciendo del artículo 71 del Código Municipal en el tema específico de las becas de estudio. En efecto, el voto de la Sala Constitucional n.°00590-1991 de las 15:18 horas del 20 de marzo de 1991, tan solo indicó que la educación privada no es gratuita y que por el contrario, el Estado tiene la obligación de garantizar económicamente la educación pública básica, lo cual es un principio incuestionable (artículo 78 constitucional).

Sin embargo, dicha sentencia no impide que las municipalidades, dentro del marco reconocido por el propio legislador y conforme a sus propios reglamentos, opten por otorgar becas a estudiantes de instituciones privadas.

Por otro lado, si bien el voto de la Sala Constitucional n°05653-1996 de las 16:09 horas del 23 de octubre de 1996, aclara que el estímulo a la educación privada no implica financiamiento estatal directo, esto no es equiparable a una prohibición de que las municipalidades utilicen recursos propios para apoyar con becas a estudiantes de universidades privadas si cuenta con la habilitación legal para ello. De hecho, esa Sala enfatizó que la obligación del Estado es crear condiciones adecuadas para el desarrollo de la iniciativa privada en educación, sin que esto signifique que no puedan existir mecanismos complementarios de apoyo para los estudiantes de esos centros. De ahí que no se comprenda la interpretación restrictiva del Área Jurídica del ente local consultante que pretende excluir a estudiantes de educación superior privada del acceso a becas con recursos municipales.

En consecuencia, de conformidad con el mandato legal del artículo 71 del Código Municipal, nada impide que las municipalidades puedan ajustar su normativa interna para ampliar el alcance de su programa de becas de estudios a munícipes que cursen o desean cursar carreras en universidades privadas, tal y como se expondrá a continuación. Esto no solo garantizaría una aplicación más equitativa del programa, sino que también se encontraría en armonía con el mandato constitucional de estimular la educación privada, promover la igualdad de oportunidades y garantizar el derecho fundamental a la educación.

C.                EL CARÁCTER RESTRICTIVO DEL REGLAMENTO DEL SISTEMA DE BECAS DE LA MUNICIPALIDAD DE CARTAGO FRENTE A LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 71 DEL CÓDIGO MUNICIPAL

Tal y como se indicó anteriormente, de conformidad con los presupuestos definidos por el artículo 71 del Código Municipal, cada municipalidad cuenta con la potestad reglamentaria para establecer las disposiciones necesarias para el otorgamiento de becas de estudios a los habitantes de su circunscripción territorial. En este sentido, según diversos pronunciamientos de este órgano asesor, como los dictámenes C-189-2012 del 6 de agosto de 2012 y C-094-2022 del 10 de mayo de 2022, el reglamento constituye el instrumento normativo mediante el cual el ente territorial define las condiciones necesarias que deben cumplir las personas beneficiarias de este tipo de ayuda.

En el caso particular del ente local consultante, se encuentra vigente el “Reglamento del Sistema de Becas de la Municipalidad de Cartago”, aprobado en la sesión ordinaria del Concejo Municipal del 10 de enero de 2017 y publicado el 25 de enero de 2017. Dicho reglamento establece los procedimientos y criterios para la asignación de becas a las personas habitantes del cantón de Cartago.

Dentro de su contenido, el reglamento delimita de manera expresa la población beneficiaria de este programa. A continuación, se transcriben las disposiciones más relevantes en esta materia:

"Artículo  2º-El  objetivo  de la  ayuda económica  o  beca municipal  es brindar  apoyo económico  a las  personas  estudiantes  de  escasos  recursos para  que  tengan  mayores oportunidades  de  acceso  y   permanencia  en  la  educación,  para  el  ejercicio  pleno  del derecho a la  educación  de cada individuo,  para alcanzar  una mayor equidad  educativa,  así como para favorecer la igualdad de oportunidades de estudio entre las niñas y niños y las personas jóvenes y adultas de los sectores económicos menos favorecidos del cantón y la institución, de manera que se garantice su permanencia en el sistema educativo público, el avance académico y la graduación del mayor número posible.

Para el  mejor  cumplimiento  de estos  fines  se velará  por  la  continuidad  de  las ayudas, esto significa que,  previa  comprobación  del  cumplimiento  de todos los  requisitos aquí  establecidos  y  de la  existencia  de la  necesidad  económica,  tendrán preferencia  de asignación aquellos estudiantes que hayan sido beneficiados con  una beca de este Sistema en el año inmediato anterior” (el subrayado es propio).

De lo anterior, se desprende que el propósito central del programa de becas es garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de aquellas personas que enfrentan vulnerabilidad socioeconómica. No obstante, resulta importante señalar que la norma hace referencia expresa al sistema educativo público, lo que podría interpretarse como una limitación implícita que restringe el otorgamiento de becas únicamente a estudiantes de instituciones estatales.

Esta limitación se refuerza con lo dispuesto en el artículo 5 del mismo reglamento, el cual define los distintos programas que conforman el sistema de becas:

"Artículo   5º-El   Sistema   de Becas Municipales   se compone de los   siguientes programas:

a. Becas a estudiantes de primaria de centros educativos públicos.

b. Becas a estudiantes de secundaria de centros educativos públicos.

c. Becas a estudiantes universitarios y parauniversitarios de instituciones públicas.

d. Ayudas especiales por una única vez.

El monto de la ayuda económica en cada uno de los programas será definido anualmente por el Concejo Municipal, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias, por votación de mayoría simple, previa recomendación no vinculante de la CPAS.

Las   becas se otorgarán únicamente   para realizar   estudios   en el   país   y   en instituciones públicas” (el subrayado no es del original).

A partir de esta última disposición, queda en evidencia que el reglamento establece de manera clara y restrictiva los programas de becas de estudio disponibles, circunscribiendo su aplicación exclusivamente a estudiantes de centros educativos públicos en los niveles de primaria, secundaria y educación superior. Además, se establece expresamente que las becas solo podrán destinarse a estudios dentro del país y en instituciones públicas, lo que refuerza la limitación identificada en el artículo 2 reglamentario.

Según se explicó antes, el tenor literal del artículo 71 del Código Municipal no contempla tal restricción en el otorgamiento de las becas de estudio, pues no hace distinción alguna entre la educación pública y privada. Por lo anterior, nada impide que la Municipalidad de Cartago, en ejercicio de su potestad reglamentaria, reforme el citado Reglamento del Sistema de Becas de forma que pueda incluir la posibilidad de otorgar becas para cursar estudios en universidades privadas debidamente acreditadas, procurando así la igualdad de oportunidades entre sus munícipes y una distribución más equitativa de los recursos municipales en favor de la educación de los sectores más desfavorecidos del cantón.

D.                CONCLUSIÓN        

            De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.      Las becas de estudio son un mecanismo de apoyo social y económico destinado a garantizar el acceso y permanencia en el sistema educativo de personas en condición de vulnerabilidad.

2.      El artículo 71 del Código Municipal confiere a las municipalidades del país la potestad de regular la asignación de becas de estudios a sus munícipes de escasos recursos, sin restringir su otorgamiento a que estudien únicamente en instituciones de educación pública.

3.      El Reglamento del Sistema de Becas de la Municipalidad de Cartago vigente restringe las becas a estudiantes de instituciones públicas, pese a que esta limitación no está contemplada en la ley, sino que es una disposición de origen reglamentario.

4.      Ergo, nada impide que la Municipalidad de Cartago reforme su reglamento de becas para incluir como beneficiarios a estudiantes de universidades privadas debidamente acreditadas, procurando así la igualdad de oportunidades entre sus munícipes y una distribución más equitativa de los recursos de la hacienda local en favor de la educación de los sectores más desfavorecidos del cantón.

5.      Por tanto, sí es jurídicamente posible que la Municipalidad de Cartago otorgue becas a sus habitantes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar con el fin de que cursen carreras en universidades privadas, en la medida en que dicha posibilidad se incorpore en su normativa reglamentaria, en ejercicio de la potestad conferida por el citado artículo 71 del Código Municipal.

Atentamente,

       Dr. Alonso Arnesto Moya                        Lic. Alexander Campos Solano

                      Procurador                                               Abogado de Procuraduría

AAM/ACS/hsc