13 de mayo de 2025

PGR-C-091-2025

 

Señora 

Esmirna Sánchez Salmerón

Presidenta Ejecutiva

Sistema Nacional de Radio y Televisión S.A.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio n.°PE-317-2023, del 18 de agosto de 2023, suscrito por el anterior presidente ejecutivo del Sistema Nacional de Radio y Televisión S.A. (SINART), señor Fernando Sandí Chacón, en cuya virtud nos había planteado la siguiente pregunta:

“¿Se encuentra el SINART S.A. -por su naturaleza de empresa pública organizada como sociedad anónima- habilitado para endeudarse con entidades bancarias y financieras?”

A la gestión anterior se adjuntó el acuerdo del Consejo Ejecutivo del SINART, n.°4 de la sesión ordinaria n.°024-2023, celebrada el 15 de agosto de 2023, para llevar a cabo la consulta indicada y en atención a lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se aportó también el criterio legal de su Dirección de Asesoría Jurídica, n.°PE-DAJ-093-2023, de fecha 6 de junio del 2023, en el que concluye sobre el particular:

“1. Al ser el SINART S.A. es una empresa pública organizada como una sociedad anónima, que le aplica el Derecho Privado a su actividad, puede endeudarse para financiar su actividad, en aplicación de los criterios de la Procuraduría General de la República C-434-2006 del 26 de octubre del 2006 y OJ-019-2013 del 18 de abril del 2013. Todo de acuerdo con su naturaleza jurídica, su giro comercial y lo establecido en el artículo segundo de la Ley Nº8346.

2. Que vía interpretación del artículo 9 inciso j) de la Ley Nº8346, artículo 410 del Código Civil, y en relación del Pacto Constitutivo del SINART S.A., se puede indicar que el SINART S.A. se encuentra autorizado para endeudarse a fin de financiar su actividad”.

Procedemos a dar respuesta no sin antes manifestar las disculpas del caso por la demora en la emisión del presente pronunciamiento justificada en la atención de las labores ordinarias asignadas a esta oficina.

A.           NATURALEZA JURÍDICA DEL SINART S.A.

Dado que el asunto planteado a este órgano superior consultivo se centra en la capacidad de endeudamiento del SINART a partir de su consideración como una empresa pública, resulta imprescindible, en primer término, referirnos a su naturaleza jurídica. Ciertamente, el SINART es una empresa pública costarricense, dotada de personalidad jurídica y patrimonio propios, constituida bajo la figura de una sociedad anónima. Su capital social, compuesto por acciones nominativas, pertenece íntegramente al Estado y es intransferible. Aunque su actividad se rige por el derecho privado, en materia de control y fiscalización está sujeta al derecho público (ver entre otros, los pronunciamientos OJ-034-2007, del 20 de abril de 2007; C- 453-2007, del 17 de diciembre de 2007; OJ- 007- 2008, del 30 de enero del 2008; C-106-2009, del 20 de abril del 2009; y C-110-2020, del 31 de marzo del 2020).

Al respecto, el artículo 2 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural (n° 8346 del 12 de febrero del 2003), dispone:

“Artículo 2º-Naturaleza jurídica. Créase una empresa pública, con personalidad jurídica y patrimonio propios, bajo la razón social de Sistema Nacional de Radio y Televisión Sociedad Anónima, denominación que podrá abreviarse SINART, S.A. El capital social del SINART, S. A., será de cuatrocientos cincuenta millones de colones (¢450.000.000,00), representado por cuarenta y cinco acciones comunes y nominativas de diez millones de colones (¢10.000.000,00) cada una, que pertenecerán íntegramente al Estado y tendrán el carácter de intransferibles. La Asamblea General de Accionistas estará conformada por los miembros del Consejo de Gobierno. El Derecho Privado regulará su actividad y los requerimientos de su giro, conforme al segundo párrafo del artículo 3 de la Ley General de Administración Pública, Nº 6227, de 2 de mayo de 1978. En materia de control, la empresa se regirá por el Derecho Público, según esta Ley y las disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994.”  (el subrayado es nuestro).

Esta categorización fue ratificada por la Procuraduría General de la República en el citado pronunciamiento OJ-007-2008, en el que se dijo:

“Con la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema de Radio y Televisión Cultural Nº 8346, se convierte a ese sistema en una empresa pública con personalidad jurídica y patrimonio propios, bajo la razón social del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural Sociedad Anónima SINART S.A. cuyo capital social se encuentra formado por acciones nominativas que pertenecen en forma integra al Estado, las cuales son intransferibles. En relación a la normativa que rige el funcionamiento de la entidad, se indica que el derecho privado regulará su actividad y los requerimientos de su giro, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 3 de la LGAP, sin embargo, en materia de control se regirá por el Derecho Público.”  (resaltado propio).

En la misma línea, el dictamen C-106-2009 reafirmó esta naturaleza jurídica al indicar:

“El Sistema Nacional de Radio y Televisión, SINART, S.A. es una empresa pública, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo capital social pertenece íntegramente al Estado. SINART es organizada como sociedad anónima, lo que significa que estamos en presencia de una empresa pública organizada bajo forma de Derecho Privado. Dada esa organización, se sigue como lógica consecuencia, que el Sistema no es un ente corporativo, como indica el dictamen de la Asesoría. 

 La Ley 8346 establece que el Derecho Privado regulará la actividad de SINART y los requerimientos de su giro, conforme al segundo párrafo del artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública.  No obstante, en materia de control la empresa se regirá por el Derecho Público, según la misma Ley Orgánica y las disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” (el subrayado es propio).

Por su parte, el dictamen OJ-034-2007 ratificó que la titularidad exclusiva del capital accionario por parte del Estado consolida su carácter de empresa pública. En este sentido, el pronunciamiento estableció:

“El Sistema Nacional de Radio y Televisión Sociedad Anónima, SINART, S. A, ha sido organizado expresamente como una sociedad anónima. El segundo párrafo del artículo 2 de la Ley N° 8346 de 12 de febrero de 2003, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural, no solo establece el capital social de la empresa a la que califica pública, sino que dispone que las acciones correspondientes son “intransferibles” (el subrayado es nuestro; ver en igual sentido Opinión Jurídica OJ-007-2008).

Ahora bien, en el dictamen C-453-2007, la Procuraduría General de la República señala que, si bien el SINART S.A. es una empresa pública su actividad ordinaria se encuentra regida por el Derecho Privado, en virtud de lo establecido en el artículo 3, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública (Ley n° 6227 del 02 de mayo de 1978). En este sentido, se estableció:

“En el caso del SINART S.A., su actividad ordinaria, aunque esté revestida de un evidente interés público, se encuentra inmersa dentro del ámbito del derecho privado. Su propia Ley Orgánica lo cataloga como una empresa pública (artículo 2) por lo que le es aplicable lo dispuesto en el artículo 3, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública, según el cual “El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes” (el subrayado es añadido).

Este criterio confirma que, aunque el SINART S.A. es una empresa pública, su actividad comercial y operativa se rige por el Derecho Privado, lo que le otorga flexibilidad en su gestión mercantil.

Sin embargo, como se indicó también, en materia de fiscalización y control financiero, está sujeto a las regulaciones del Derecho Público. Esta dualidad normativa implica que, pese a su autonomía operativa, sus operaciones financieras, incluidas las de endeudamiento, deben ajustarse a los controles establecidos para el sector público, según veremos.

 

 

B.                 CLASIFICACIÓN DEL SINART DENTRO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO

Habiéndose determinado en el apartado anterior la naturaleza jurídica del SINART, interesa ahora a efectos de abordar el objeto de la consulta, establecer su ubicación dentro del Clasificador Institucional del Sector Público y las implicaciones que ello conlleva en materia de endeudamiento y regulación financiera.

En este sentido, es importante considerar que el Clasificador Institucional del Sector Público, emitido por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), a través de su Decreto Ejecutivo n.°38544-H del 23 de mayo de 2014, define la estructura del sector público en dos grandes bloques: el sector público financiero y el sector público no financiero. La correcta ubicación del SINART dentro de este marco es determinante para definir el régimen normativo que le resulta aplicable en cuanto a sus operaciones crediticias.

De acuerdo con lo dispuesto en el decreto mencionado, el SINART se encuentra dentro del Sector Público No Financiero, específicamente en la categoría de Empresas Públicas No Financieras Nacionales, con la siguiente clasificación:

·         Código Institucional: 1.1.2.1.001.000

·         Ubicación en el Clasificador:

·         Sector: 1.0.0.0.000.000 - Sector Público

·         Subsector: 1.1.0.0.000.000 - Sector Público No Financiero

·         Grupo Institucional: 1.1.2.0.000.000 - Empresas Públicas No Financieras

·         Subgrupo: 1.1.2.1.000.000 - Empresas Públicas No Financieras Nacionales

·         Institución: 1.1.2.1.190.000- Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural S.A. (SINART S.A.)

Para mayor entendimiento, este código se desglosa de la siguiente manera:

·         1: Sector Público

·         1: Sector Público No Financiero

·         2: Empresas Públicas No Financieras

·         1: Empresas Públicas No Financieras Nacionales

·         190: Identificador específico para SINART S.A.

Esta clasificación confirma que el SINART S.A. no pertenece al sector financiero, sino que se encuentra dentro de las empresas públicas estatales que operan en el ámbito productivo y comercial, sin ejercer funciones de intermediación financiera.

Asimismo, aunque el SINART S.A. posee la estructura jurídica de una sociedad anónima y desarrolla su actividad bajo el Derecho Privado, en materia de endeudamiento y fiscalización financiera está sujeto a los controles propios del sector público, incluyendo la obligación de obtener autorizaciones específicas para la obtención de financiamiento. Lo anterior ratifica lo ya señalado en los pronunciamientos C-106-2009, C-110-2020 y OJ-007-2008, entre otros. En el siguiente apartado se analizarán en detalle estas regulaciones.

 

 

C.                SOBRE LO CONSULTADO: CONSIDERACIONES EN TORNO A LA CAPACIDAD DE ENDEUDARSE POR PARTE DEL SINART Y SU SUJECIÓN A CONTROLES NORMATIVOS SOBRE FINANCIAMIENTO

Si bien la referida Ley Orgánica del SINART no contiene una disposición expresa que lo faculte para contraer endeudamiento, su pacto constitutivo sí prevé esta posibilidad dentro de su objeto social, otorgándole la posibilidad de realizar diversas operaciones financieras para el cumplimiento de sus fines, entre ellas pignorar, hipotecar, emitir y negociar títulos valores, entre otras facultades inherentes a su funcionamiento, siempre dentro de los límites y controles que le impongan las leyes y reglamentos aplicables. Específicamente, establece:

“Para el logro de sus fines podrá comprar, vender, pignorar, hipotecar, arrendar, administrar y cualquier otro modo legítimo adquirir, poseer, enajenar o gravar, toda clase de muebles o inmuebles, derechos reales y personales, concesiones, licencias y privilegios, recibir herencias y legados, controlar, adquirir y operar negocios de otras empresas o personas, dar y tomar en arriendo, emitir y negociar todo tipo de títulos valores y, en forma amplia, desenvolverse en su giro con entera personalidad jurídica, sin más limitaciones que las que le impongan las leyes y sus reglamentos.” (énfasis incorporado).

Sin embargo, a pesar de esta disposición estatutaria, el pacto constitutivo no constituye un régimen de endeudamiento propio que lo exima del cumplimiento de la normativa aplicable a las empresas públicas, lo que implica que sus operaciones crediticias deben sujetarse a los controles del Derecho Público, en concordancia con su naturaleza jurídica y su clasificación dentro del Sector Público No Financiero.

Así las cosas, teniendo clara la naturaleza jurídica del SINART y su ubicación dentro del sector público de acuerdo con la legislación vigente, esta entidad no puede endeudarse de manera irrestricta, ya que sus operaciones crediticias deben cumplir con los controles normativos aplicables a las entidades del sector público. Entre estos controles se encuentran  establecidos en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre del 2001); la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (n.°7558 del 03 de noviembre de 1995), y la Ley de Planificación Nacional (n.°5525 del 02 de mayo de 1974).

En torno a estos controles normativos ya la Procuraduría se ha pronunciado abundantemente, así dispuso en su dictamen C-434-2006, del 26 de octubre de 2006, lo siguiente:

“La contratación de créditos se sujeta a los procedimientos establecidos.

La posibilidad de contraer un crédito se encuentra sujeta a la autorización administrativa por parte de diversos órganos del Poder Ejecutivo y del Banco Central, así como al principio de especialidad que rige las empresas públicas. En este sentido, el dictamen C-177-05 del 12 de mayo de 2005 establece:

“En razón de esos controles y del propio principio de legalidad financiera, la regla para las entidades públicas es la ausencia de libertad para endeudarse. Se requiere que exista una norma que les permita recurrir a ese mecanismo de financiamiento y, de previo a contraer el endeudamiento, deben sujetarse a los controles externos expresados por las autorizaciones administrativas dispuestas por las leyes. Se trata de las autorizaciones del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y de la Autoridad Presupuestaria, así como del dictamen favorable del Banco Central de Costa Rica” (el subrayado no es del original).

Así pues, estas normativas establecen los requisitos y procedimientos que debe seguir el SINART para la contratación de financiamiento, garantizando que su endeudamiento se realice dentro de los parámetros de control y fiscalización del sector público.

Con base en lo expuesto, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en su artículo 80, inciso d) dispone:

“ARTÍCULO 80- Órgano rector. La Dirección General de Gestión de Deuda Pública del Ministerio de Hacienda será el órgano rector del Subsistema de Crédito Público. Como tal, tendrá las siguientes competencias:

(...)

d) Recomendar a la Autoridad Presupuestaria la autorización de las solicitudes de las entidades y los organismos del sector público para contratar operaciones de crédito público. Sin dicha autorización, ninguna entidad del sector público, excepto las del sector financiero bancario, podrá realizar préstamos externos ni internos.

(...)” (el subrayado es nuestro).

En consecuencia, queda claro que las entidades del sector público no financiero, como el propio SINART requieren autorización de la Autoridad Presupuestaria para contraer cualquier operación de crédito. Esta disposición tiene como finalidad garantizar un control efectivo sobre el endeudamiento público y contribuir a la sostenibilidad fiscal consolidada del Estado; con tal de evitar que este deba responder por las deudas de sus empresas en el evento de que ellas mismas no puedan hacerles frente.

Por su parte, el artículo 106 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, establece la obligación de solicitar el dictamen favorable del Banco Central cuando una entidad del sector público pretenda contratar empréstitos, tanto internos como externos. Dicha norma dispone lo siguiente:

“Artículo 106.- Dictamen del Banco Central de Costa Rica

Siempre que el Gobierno de la República tenga el propósito de efectuar operaciones de crédito en el extranjero, el Ministerio de Hacienda solicitará un dictamen del Banco Central, previo a la realización de la operación en trámite. Igual dictamen deberán solicitar, también, las instituciones públicas, cuando traten de contratar créditos en el exterior.

El dictamen del Banco deberá basarse en la situación del endeudamiento externo del país, así como en las repercusiones que pueda tener la operación en trámite en la balanza de pagos internacionales y en las variables monetarias.

Cuando el Gobierno o las entidades mencionadas intenten contratar empréstitos en el interior del país, también deberán solicitar su dictamen al Banco, el cual lo emitirá con el propósito de dar a conocer su criterio sobre la situación de endeudamiento del sector público y de coordinar su política monetaria y crediticia, con la política financiera y fiscal de la República. Se exceptúan del requisito de solicitar el dictamen anterior a las municipalidades y los concejos municipales de distrito existentes en el país. El Banco publicará sus dictámenes en el diario oficial La Gaceta” (el subrayado no es del original).

En virtud de lo anterior, el SINART como entidad del sector público no financiero se encuentra obligado a obtener el dictamen previo del Banco Central para cualquier operación de crédito, ya sea con financiamiento interno o externo. Esta medida busca asegurar que el endeudamiento del sector público se ajuste a la estabilidad macroeconómica del país y a las políticas financieras y monetarias vigentes.

Por último, el artículo 10 de la Ley de Planificación Nacional establece que los ministerios y organismos autónomos o semiautónomos requieren la aprobación previa del MIDEPLAN para iniciar trámites destinados a obtener créditos en el exterior, al señalar:

“Artículo 10- Ningún ministerio u organismo autónomo o semiautónomo podrá iniciar trámites para obtener créditos internos y externos, sin la aprobación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). La aprobación para iniciar trámites de endeudamiento público, asociada a los proyectos de inversión que incluyan total o parcialmente financiamiento o requieren aval del Estado para su financiación, será otorgada por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en cuanto a su vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública y los estudios de preinversión que respalden los proyectos a financiar. Este último trámite de aprobación se seguirá también en el caso de los proyectos de inversión del sector privado que necesiten el aval o la garantía del Estado, para su gestión financiera. Todo sin perjuicio de lo que establece el inciso 15 del artículo 121 de la Constitución Política” (el subrayado no es del original).

Cabe agregar que, posterior a la Ley n.°5525, la Ley de Contratos de Financiamiento Externo con Bancos Privados Extranjeros (n.°7010 del 25 de octubre de 1985), en su artículo 7, amplió este requisito a las instituciones públicas del sector descentralizado del Estado y a las empresas en las que el Estado o sus instituciones posean más del 50% de las acciones. Con esta modificación, se implementó un sistema de control financiero más riguroso que exige no solo la aprobación de MIDEPLAN, sino también, como se apuntó antes, un dictamen vinculante del Banco Central de Costa Rica y la autorización de la Autoridad Presupuestaria. Dice así el artículo 7 recién mencionado:

“ARTICULO 7.- Ninguna institución pública del sector descentralizado del Estado, ni empresa en la que el Estado o sus instituciones posean más del cincuenta por ciento de las acciones, podrá contratar créditos, externos o internos, si no cuenta con la autorización previa del proyecto elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional, así como con el dictamen favorable del Banco Central de Costa Rica y con la autorización de la Autoridad Presupuestaria” (el subrayado no es del original).

Con fundamento en lo expuesto, no cabe duda de que el SINART, aun cuando cuenta con la capacidad jurídica para endeudarse con las entidades del sistema financiero nacional, debe obtener antes las autorizaciones de ley correspondientes para solicitar y formalizar un crédito al formar parte del sector público no financiero, a saber: del MIDEPLAN, del Banco Central de Costa Rica y de la Autoridad Presupuestaria.

 

 

D.                CONCLUSIONES

De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. El SINART es una empresa pública organizada bajo la figura de sociedad anónima, dotada de personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo capital social pertenece en su totalidad al Estado y es intransferible.
2. Si bien la Ley Orgánica del SINART no establece de manera expresa la facultad de endeudarse, su pacto constitutivo sí prevé la posibilidad de realizar operaciones financieras tales como pignoraciones, hipotecas y emisión de títulos valores, siempre dentro de los límites establecidos por la normativa vigente.
3. El SINART forma parte del sector público no financiero, específicamente en la categoría de Empresas Públicas No Financieras Nacionales, según el Clasificador Institucional del Sector Público vigente, por lo que está sujeto a los controles y regulaciones propios de dicho sector.
4. Como parte de esos controles y regulaciones, el marco normativo aplicable establece que el SINART no puede endeudarse sin obtener antes las autorizaciones administrativas por parte de la Autoridad Presupuestaria (Ley n.°8131), del Banco Central de Costa Rica (Ley n.°7558) y del MIDEPLAN (Leyes 5525 y 7010), como medida para garantizar la sostenibilidad fiscal y viabilidad financiera del Estado en su conjunto.

Atentamente,

 

 

 

 

       Dr. Alonso Arnesto Moya                        Lic. Alexander Campos Solano

                           Procurador                                             Abogado de Procuraduría

 

AAM/ACS/hsc