12 de mayo de 2025

PGR-OJ-077-2025

 

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CE23115-OFI-0726-2025 de 10 de abril de 2025, recibido en esta Procuraduría el día 28 de abril siguiente, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Limón de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría con relación al texto del proyecto de ley denominado “REFORMA INTEGRAL DE LA LEY 8778, TARIFA DE IMPUESTOS MUNICIPALES DEL CANTÓN DE TALAMANCA”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.835.

 

Como primer aspecto, se menciona que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política; aspecto señalado reiteradamente en nuestros pronunciamientos (OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-056-2025 de 26 de marzo de 2025, entre otros).

 

 

I.                   DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

 

El presente proyecto de ley se compone de 44 artículos y una norma transitoria, dirigidos a actualizar la regulación del impuesto de patente de la Municipalidad de Talamanca.

 

En efecto, la finalidad de la iniciativa es la actualización y modernización de la Ley número 8778, que regula el impuesto de patentes en el cantón de Talamanca, con el objetivo de garantizar una administración tributaria más robusta y un marco normativo que fomente el desarrollo económico sostenible de ese cantón.

 

Al respecto, en la exposición de motivos de este proyecto, se indica lo siguiente:

 

1-             “(…) 1.  Necesidad de modernización normativa

 

La Ley N.º 8778 requiere una revisión integral para alinearse con las transformaciones económicas, sociales y tecnológicas que han ocurrido desde su promulgación. Este proyecto incorpora mejoras en la definición de sujetos pasivos, procesos de fiscalización y en la clasificación de actividades económicas para una mejor identificación de las obligaciones tributarias.

 

2-             Eficiencia en la recaudación y administración tributaria

 

La propuesta introduce mecanismos claros y precisos para la determinación y el cobro de impuestos, incluyendo procedimientos de fiscalización y sanciones proporcionales, lo cual busca reducir la evasión fiscal y fortalecer la sostenibilidad financiera de la Municipalidad de Talamanca.

 

Se prevén ajustes en las tarifas y procedimientos que permiten un trato más justo y eficiente tanto para grandes empresas como para pequeños contribuyentes.

 

3-             Equidad tributaria

 

Con esta reforma, se contempla un trato diferenciado que toma en cuenta el tipo de actividad económica y las condiciones particulares de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes). Asimismo, se ajusta la normativa para evitar desigualdades en la distribución de la carga tributaria entre los distintos sectores económicos del cantón.

 

4-             Fomento del desarrollo económico local

 

Al incluir incentivos como descuentos por pago anticipado y reconocer donaciones con impacto comunitario como crédito fiscal, la reforma promueve la inversión local, el crecimiento empresarial y el fortalecimiento de la cohesión social en Talamanca.

Además, se contempla el apoyo a iniciativas sostenibles y de impacto ambiental positivo en la región, en línea con las necesidades de preservación ambiental del cantón.

 

5-             Adaptación a los cambios tecnológicos

 

Se integran nuevas disposiciones para el uso de herramientas digitales en la presentación de declaraciones y notificaciones, optimizando la relación entre los contribuyentes y la administración tributaria municipal.

 

Impacto social y económico

 

-                 Social: se fomenta la inclusión de sectores vulnerables a través de exoneraciones, apoyo a proyectos comunitarios y la facilitación de trámites tributarios para pequeñas empresas y emprendimientos.

 

-                 Económico: la reforma incrementará la recaudación mediante una administración más eficiente y reducirá la informalidad, generando un entorno más competitivo y ordenado.

 

-                 Ambiental: se priorizan actividades económicas que respeten los recursos naturales del cantón y fomenten prácticas sostenibles.

 

Conclusión

 

La reforma integral a la Ley N.º 8778 representa un paso firme hacia una administración tributaria municipal moderna, eficiente y equitativa que fomente el desarrollo económico, social y ambiental en el cantón de Talamanca. Su aprobación es esencial para fortalecer la gestión local, consolidar la seguridad jurídica de los contribuyentes y garantizar un uso responsable y efectivo de los recursos públicos en beneficio de toda la comunidad. (…).” (Lo resaltado no es del original)

 

            Como se advierte, la iniciativa corresponde a un proyecto de ley de impuestos municipales, por lo que resulta de interés hacer referencia a los alcances de la potestad tributaria municipal y las atribuciones que los señores legisladores y señoras legisladores ostentan respecto de este tipo de proyectos.

 

 

II.   SOBRE LA POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL Y EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

 

            Tratándose de impuestos municipales, el numeral 121 inciso 13) determina que corresponde a la Asamblea Legislativa “autorizar los municipales”. En concordancia con ese precepto, el numeral 4 inciso d) del Código municipal establece como atribución de las Municipalidades “(…) proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales”; disposición que también se encuentra en el numeral 77 del mismo Código.

 

La interpretación de estas normas, han llevado a establecer que corresponde a las corporaciones municipales, en atención a su autonomía, elaborar los proyectos de impuestos, siendo que, la Asamblea Legislativa únicamente aprueba o imprueba los mismos.

 

Al respecto, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido constante, a través del tiempo, en señalar la limitación creadora del poder legislativo sobre los impuestos municipales, de suerte que, este tipo de impuesto deben ser -por imperativo constitucional- propuestos por cada entidad municipal. Sobre el tema ha sostenido el referido Tribunal Constitucional, lo siguiente:

 

“La autorización de los impuestos municipales que establece el inciso 13) del artículo 121 constitucional, aunque emanada del Poder Legislativo, no es sino un acto de autorización típicamente tutelar, consistente en la mera remoción de un obstáculo legal para que la persona u órgano autorizado realice la actividad autorizada, actividad de que es titular ese órgano autorizado y no el autorizante. La Asamblea tiene potestad únicamente para autorizar los impuestos municipales. Autorizar implica que el acto objeto de esa autorización es originado en el órgano autorizado y es propio de la competencia de ese mismo órgano. De ahí que constitucionalmente no es posible que la Asamblea Legislativa tenga un papel creador de los impuestos municipales, en cuanto que son las corporaciones las que crean esas obligaciones impositivas locales, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 170 de la Constitución y por su naturaleza de entidades territoriales corporativas, es decir de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia. Autorizar no conlleva potestad alguna de reformar ni imponer programas o criterios de oportunidad, salvo que la norma que exige la autorización expresamente disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso con la respectiva norma constitucional (art. 121 inciso 13)). Así las cosas, la Asamblea puede rechazar un nuevo impuesto municipal, pero no establecer uno distinto no originado en la voluntad municipal... Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad municipal. Debe admitirse que, dado el silencio constitucional al respecto, los motivos de la autorización legislativa o de su denegación bien pueden ser de mérito y oportunidad y no meramente legales o constitucionales, pero aún así la disposición legislativa sólo puede ser una de esas dos, autorización o desautorización, y no creación del impuesto municipal en lugar y con suplantación de la municipalidad. Lo contrario es violación de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, que incluye la potestad de fijar impuestos para sostenimiento de la Municipalidad y que prohibe -aunque la sujete a autorización legislativa- privar a ésta de tal potestad, para trasladarla, en último término, a la voluntad única y excluyente de la Asamblea Legislativa." (Sala Constitucional, resolución N°1631-1991. Lo resaltado no es del original).

 

Asimismo, en la sentencia número 2007-2411 de las 16 horas 16 minutos del 21 de febrero del 2007, la Sala precisó:

 

“IV.- DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DE LAS MUNICIPALIDADES.- Con anterioridad, y en forma reiterada, esta Sala ha reconocido que en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política, las municipalidades son entidades autónomas, lo cual se traduce, en la capacidad que tienen para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de su circunscripción territorial (el cantón, en nuestro caso), y obviamente, en la materia que es de su competencia. Esta autonomía encuentra sustento jurídico en el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años. Expresión de esa autonomía de que gozan las municipalidades (de gobierno o de segundo grado), según mandato constitucional, es que se reconoce en ellas la capacidad para que libremente –esto es con absoluta independencia del Poder Ejecutivo– organice internamente sus dependencias, gestione –libremente– las materias de su competencia, determine –libremente– sus políticas de acción (fines y metas), y planes y programas a cargo del propio gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política; y por supuesto, también implica el reconocimiento de la potestad tributaria, la cual comprende, la exclusividad en la iniciativa en la materia tributaria y su recaudación –tal y como se indicó en la sentencia número 2003-15391, de las quince horas cincuenta y siete minutos del diecinueve de diciembre del dos mil tres–; con lo cual abarca una autonomía política, normativa y administrativa y tributaria, como lo ha considerado esta Sala con anterioridad (en sentencias número 2934-93 y 5277-99, entre otras). En relación con la última (que es la que interesa en esta acción), se entiende que está referida a dos aspectos fundamentales: en primer lugar, se refiere a la potestad de iniciativa para definir la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales, en tanto está sujeta a la aprobación de la Asamblea Legislativa por ley, como lo prevé el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, y desarrolla el artículo 68 del vigente Código Municipal:

"La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Sólo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados."

Al efecto debe considerarse que el ejercicio de la función legislativa ha sido reservada en forma exclusiva y excluyente a la Asamblea Legislativa (por delegación de la población –artículo 105 constitucional–), con lo cual, se debe entender que esa autonomía tributaria municipal está referida a la exclusividad de la iniciativa, sin que pueda el legislador introducirle reformas o variaciones, o lo que es lo mismo, no tiene poder de enmienda, por cuanto se trata de un acto autorizatorio de parte del órgano parlamentario (a través de la ley), como bien lo ha considerado este Tribunal en su jurisprudencia:

 

"Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera una simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad municipal" (sentencia número 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno, criterio reiterado en las número 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos del veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis; 4982-96, de las diez horas doce minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y seis, 5047-97, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete, y 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve).

Y en segundo lugar, comprende el ulterior poder de recaudación, con lo cual las municipalidades se constituyen en verdaderas Administraciones Tributarias, con todas las prerrogativas que ello implica, conforme a las disposiciones pertinentes del ordenamiento jurídico tributario.

V.- CONTINUACIÓN.- Por ello es que, en atención a que

"[...] cada municipalidad es libre e independiente para definir los límites de su propio poder impositivo, así como el sistema de imposición, en lo que respecta a la base imponible, cobro y recolección; motivo por el cual existen los más variados sistemas tributarios, dependiendo de la municipalidad de que se trate" (sentencia número 0620-2001).

Es absolutamente lógico y, además congruente con los elementos que conforman las municipalidades, circunscribir el ejercicio de su potestad tributaria a uno de sus elementos delimitadores, esto es, a su circunscripción territorial, el cantón respectivo, como lo dispone expresamente el propio artículo 169 constitucional, y lo consideró este Tribunal en forma expresa en la citada sentencia número 2003-15391, de donde la competencia y gestión municipal está limitada a ese ámbito territorial; con lo cual, una eventual extensión de un determinado gobierno local a otras municipalidades del sistema impositivo, irremediablemente se traduce en una lesión a la autonomía de las otras municipalidades "afectadas", en tanto, aún cuando derive de norma de una norma legal, la misma no puede desconocer y exceder el ámbito territorial de la competencia del gobierno local que promovió su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa; así como puede enervar la potestad tributaria del resto de las municipalidades, ambos presupuestos, con absoluto fundamento en normas constitucionales (169 y 170, respectivamente). En aplicación de tales principios constitucionales es que no resulta posible establecer una vinculación normativa de un sistema tributario local a otro gobierno corporativo que no haya participado en su iniciativa, si no es con lesión a esos principios y normas constitucionales (autonomía tributaria y competencia local circunscrita al ámbito territorial).” (Lo resaltado no es del original).

 

Así las cosas, de conformidad con los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, los gobiernos municipales son entes autónomos, y ostentan una potestad tributaria derivada, toda vez que de acuerdo al artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, los tributos municipales deben ser autorizados por la Asamblea Legislativa, lo cual supone que corresponde a la Corporación Municipal la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos de naturaleza local.

 

En consecuencia, en este tipo de proyectos de ley, únicamente corresponde a los señores diputados y señoras diputadas la autorización o no de la iniciativa que le planteen las municipalidades, más no la enmienda de la propuesta.

En concordancia con lo anterior, debe recordarse que, conforme al principio de reserva legal, establecido en el referido numeral 121 inciso 13 de la Constitución y desarrollado en el artículo 5 inciso a) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, sólo mediante ley formal se pueden crear los tributos, así como establecer sus elementos esenciales, concretamente: sujeto pasivo, base imponible, hecho generador y tarifa del gravamen.

 

De este modo, la Municipalidad está sujeta a la observancia del principio de reserva de ley al elaborar el respectivo proyecto de impuestos, de suerte que, los elementos esenciales del tributo deben estar contemplados en la iniciativa que es puesta en conocimiento de la Asamblea Legislativa para su autorización o no.

 

Sobre el tema, puede consultarse la sentencia emitida por la Sala Constitucional, número 2024-16378 de las doce horas y cuarenta y cinco minutos del doce de junio de dos mil veinticuatro, así como las opiniones jurídicas números PGR-OJ-118-2024 de 7 de octubre de 2024 y PGR-OJ-060-2025 de 2 de abril de 2025 emitidas por este Órgano Asesor.

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III.             SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 

Como se indicó, el proyecto de ley, objeto de consulta, propone actualizar la regulación del impuesto de patente de la Municipalidad de Talamanca; sin embargo, no se desprende del proyecto de ley, si la iniciativa de reforma proviene de la Municipalidad señalada, como corresponde en este tipo de proyectos sobre impuestos, tal y como se explicó en el acápite que antecede. 

 

Propiamente sobre el proyecto, el mismo está compuesto de 44 artículos y una norma transitoria, los cuales plantean una regulación que no solo abarca el impuesto de patente y sus elementos, sino también aspectos relacionados con la emisión de licencias para el ejercicio de actividades lucrativas, registro de patentados, determinación de la obligación tributaria, facultades de verificación y fiscalización atribuidas a la Corporación municipal, determinaciones de oficio de la obligación tributaria, establecimiento de infracciones y el procedimiento para aplicar sanciones, donaciones y crédito fiscal, así como el establecimiento de un impuesto por uso de rótulos, anuncios y vallas, entre otros aspectos.

 

Revisado el texto de la presente iniciativa, se advierte que el mismo carece de una estructura por tópicos o temas a regular. Si bien, parece haber existido la intención de establecer un texto ordenado por capítulos, únicamente se observa la indicación de un Capítulo I denominado “Disposiciones generales”, al inicio del texto.

 

Esa falta de estructura en el proyecto, hace que el mismo presente falencias en el orden de los temas que pretende regular, es decir, se desarrollan artículos sin que, necesariamente, muestren una ilación o conexión por temas, lo que hace percibir una falta de orden en el articulado propuesto; tal y como puede verse en la siguiente descripción de los numerales que integran el texto:

 

·         ARTÍCULO 1-           Hecho generador y obligatoriedad del impuesto

 

·         ARTÍCULO 2-           Objeto del hecho imponible

 

·         ARTÍCULO 3-           Aspecto espacial del hecho generador

 

·         ARTÍCULO 4-           Período y vigencia del impuesto

 

·         ARTÍCULO 5-           Sujetos pasivos del hecho generador

 

·         ARTÍCULO 6-           Requisitos para el otorgamiento, el traslado de lugar de la licencia, traspaso, los cambios o la ampliación de actividades y otros

 

·         ARTÍCULO 7-           Registro de patentados y certificado de la licencia

 

·         ARTÍCULO 8-           Factores determinantes de la imposición

 

·         ARTÍCULO 9-           Tarifa del impuesto

 

·         ARTÍCULO 10- Determinación de la obligación tributaria

 

·         ARTÍCULO 11- Determinación de la obligación tributaria y presentación de la declaración

 

·         ARTÍCULO 12- Verificación y fiscalización de declaraciones

 

·         ARTÍCULO 13- Ingresos presuntivos

 

·         ARTÍCULO 14- Ejercicio de actividades conjuntas

 

·         ARTÍCULO 15- Inscripción y determinación de oficio y aplicación de multa

 

·         ARTÍCULO 16- Carácter confidencial de las informaciones

 

·         ARTÍCULO 17- Gravamen a actividades recientemente establecidas

 

·         ARTÍCULO 18- Determinación del impuesto anual al inicio de actividades

 

·         ARTÍCULO 19- Gravamen a actividades recientemente establecidas

 

·         ARTÍCULO 20- Donaciones y crédito fiscal

 

·         ARTÍCULO 21- Destino de las donaciones

 

·         ARTÍCULO 22- Supervisión de las donaciones

 

·         ARTÍCULO 23- Certificado de las donaciones

 

·         ARTÍCULO 24- Debido proceso

 

·         ARTÍCULO 25- Notificación

 

·         ARTÍCULO 26- Facultades de los inspectores municipales y potestades de la administración

 

·         ARTÍCULO 27- Requerimiento de información y documentos para actuaciones fiscalizadoras

 

·         ARTÍCULO 28- Comparecencia

 

·         ARTÍCULO 29- Actuaciones fiscalizadora

 

·         ARTÍCULO 30- Revisión, verificación y recalificación

 

·         ARTÍCULO 31- Recursos

 

·         ARTÍCULO 32- Intereses corrientes y multas a cargo del sujeto pasivo

 

·         ARTÍCULO 33- Cierre del establecimiento

 

·         ARTÍCULO 34- Impuesto por uso de rótulos, anuncios y vallas

 

·         ARTÍCULO 35-Convenios de intercambio de información tributaria

 

·         ARTÍCULO 36- Aplicación irrestricta de esta ley

 

·         ARTÍCULO 37- Aplicación supletoria

 

·         ARTÍCULO 38- Procedimiento para aplicar sanciones

 

·         ARTÍCULO 39- Sanción por no presentación de la declaración

 

·         ARTÍCULO 40- Sanciones por incumplimiento de obligaciones o violaciones sustanciales

 

·         ARTÍCULO 41- Concurrencia formal de hechos y sanciones

 

·         ARTÍCULO 42- Reducción de sanciones

 

·         ARTÍCULO 43- Suspensión de licencia

 

·         ARTÍCULO 44- Protección ambiental

 

·         Disposiciones transitorias

 

Como se aprecia, el texto propuesto podría ser mejorado, dando una estructura a los tópicos que se pretenden regular, por ejemplo, un apartado sobre licencias municipales, un apartado sobre elementos del tributo, otro sobre potestades de fiscalización y verificación que se otorgan a la corporación municipal, el procedimiento determinativo y las actuaciones a realizar, infracciones administrativas, sanciones, procedimiento para aplicar sanciones, etc. Este aspecto, corresponde ser revisado y enmendado por la Municipalidad interesada.

 

Propiamente sobre el contenido del proyecto, el numeral 1 de la iniciativa de ley, se dispone la obligación del contribuyente de contar con una licencia emitida por la Municipalidad para el ejercicio de actividades económicas, al disponerse que:“ Las personas físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de actividades comerciales, productivas, lucrativas o de cualquier índole, habituales o discontinuas, en el cantón de Talamanca, deberán obtener licencia municipal y estarán obligadas a pagar a la Municipalidad un impuesto de patente, conforme a esta ley”, agrega esta norma que toda persona física o jurídica que realice una actividad lucrativa o no lucrativa en el cantón de Talamanca está obligada a solicitar una licencia municipal, incluidas aquellas que se realicen por medio de sucursales, agencias o similares (reiterado en el artículo 3 del proyecto).

 

Llama la atención la referencia a actividad no lucrativa, pues la regulación de esta índole se centra en el ejercicio de actividades lucrativas, que son las que, usualmente, requieren licencia municipal y se encuentran sujetas al pago del impuesto de patente.

 

            Este artículo está ligado al numeral 2 que establece que se entiende por actividades comerciales, productivas o lucrativas o de cualquier índole.

 

            El periodo del impuesto de patente es anual (artículo 4) y debe ser pagado por los sujetos pasivos que corresponden a “las personas, físicas o jurídicas, que se dediquen al ejercicio de actividades, comerciales, productivas, lucrativas de cualquier otra índole, habituales o discontinuas, en el cantón de Talamanca.  Además, se consideran sujetos pasivos de este impuesto los entes sin personalidad jurídica, tales como, las sociedades de hecho, las cuentas en participación y los fideicomisos, se excluyen los fideicomisos de garantía” (artículo 5).

 

El numeral 6 regula los requisitos para el otorgamiento traslado de la licencia municipal y el 7 establece un registro de patentados que deberá levantar la municipalidad de Talamanca; un tópico de regulación que no guarda conexidad con los elementos del tributo que se desarrollan en los artículos que anteceden a este numeral.

 

            Luego, el numeral 8 regula los “Factores determinantes de la imposición”, establecido, como base imponible, los ingresos brutos anuales que perciban los sujetos pasivos, durante el ejercicio económico anterior al período que se grava, y que se produzcan en el cantón de Talamanca.

 

El artículo 9 regula la tarifa del impuesto, en dos por mil (2x1000) sobre los ingresos brutos, esto es, según la norma, un cero punto dos por ciento (0.2%) (2,00 colones por cada mil colones).

 

            Los artículos 10, 11 titulados “Determinación de la obligación tributaria”, en realidad lo que regulan es la presentación de la declaración anual del contribuyente ante la Municipalidad, señalando el plazo y los requisitos que deben tener tales declaraciones, las cuales quedan sujetas a revisión por parte de ese ente, a través de los medios establecidos en el Código Municipal y en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT).

 

Al respecto, el numeral 12 determina las potestades de verificación y fiscalización de declaraciones, concediendo a los funcionarios municipales las atribuciones dispuestas en los numerales 103, 104 y 123 y siguientes del CNPT.

 

 Más adelante, se introducen otros artículos (15, 17 a 19 y 24 a 31) relacionados con la determinación tributaria y las potestades de fiscalización concedidas a la Municipalidad, de suerte que, esa fragmentación de los artículos sobre un mismo tema, le resta orden y claridad a la propuesta.

 

            El numeral 13 establece una presunción de ingresos respecto de contribuyentes constituidos en una organización colectiva mercantil para la prestación de servicios de profesiones liberales y técnicas; la norma no regula presunción de ingresos para otras categorías individuales de contribuyentes.

 

            En el caso de actividades conjuntas, el numeral 14 establece que el impuesto será determinado de forma individual para cada actividad.

 

            El artículo 15 faculta a la Municipalidad para determinar de oficio la obligación del patentado, en forma directa, cuando no presente su declaración o cuando las presentadas sean objetadas por la municipalidad, por considerarlas falsas, ilegales, o incompletas, indicando que se realizará una recalificación del impuesto y se impondrá una multa. No obstante, la norma no dispone, ni hace remisión a otros artículos, sobre el procedimiento que deberá seguir la Municipalidad ni a los recursos de impugnación que puede interponer el contribuyente en contra de la resolución que se dicte, por ello, la redacción de la norma debe ser revisada.

 

            El numeral 16 regula la confidencialidad de la información que se solicite al contribuyente, articulo que tampoco guarda conexidad con las normas que le anteceden ni con las posteriores.

 

Los artículos 17 a 19 regulan supuestos concretos de determinación del impuesto en actividades recientemente establecidas o al inicio de actividades lucrativas.

 

            Los artículos 20 a 23 propone regular el reconocimiento, como crédito fiscal, de las donaciones que, previa autorización por parte del Concejo Municipal, realicen los contribuyentes.

 

            Los artículos 24 al 31 se regula, lo que podría estimarse como el procedimiento de determinación de oficio, destacando aspectos como el deber de resguardar el debido proceso, la notificación, facultades de los inspectores municipales y potestades de la administración para la verificación de declaraciones, requerimiento de información y documentos para actuaciones fiscalizadoras, comparecencia, actuaciones fiscalizadoras, de verificación y recalificación, régimen recursivo, así como la imposición de intereses y multas. Estas disposiciones deben ser acordes con las disposiciones contenidas en el CNPT sobre facultades de verificación y fiscalización, lo que se recomienda revisar, así como su ubicación dentro del proyecto, a efecto de que el articulado se establezca de forma más clara y ordenada.

 

En esa línea, visto que a lo largo del texto se disponen normas relacionadas con temas comunes, por ejemplo, la determinación tributaria de oficio, resultaría adecuado que los artículos relacionados sean agrupados por temas, de manera que, exista ilación y congruencia en el texto.

 

            Por su parte, el numeral 33 regula la sanción de cierre de establecimiento, que tampoco es consecuente con los artículos que anteceden ni con el numeral 34 que le sigue, éste último en cuanto propone regular el impuesto por uso de rótulos, anuncios y vallas. Sobre este último impuesto -uso de rótulos, anuncios y vayas- los señores legisladores deben verificar que los elementos esenciales del tributo hayan sido dispuestos de forma clara y precisa.

 

            En cuanto a los artículos 35 (Convenios de intercambio de información tributaria), 36 y 37 relacionados con la aplicación de la ley que se propone y la aplicación supletoria del CNPT, su ubicación tampoco guarda coherencia con las normas que les preceden o las que le suceden, por lo que se recomienda revisar su ubicación en el texto.

 

            Por su parte, los artículos 38 a 43 del texto del proyecto, se refieren al tema sancionatorio al proponer sanciones (por no presentación de declaración, incumplimiento de obligaciones, suspensión de licencias), definir el procedimiento para imponerlas, remitiendo al artículo 150 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, así como la reducción de sanciones, no obstante, también se advierte una falta de claridad en el orden en que se proponen estas normas. Además, debe verificarse que el contenido de estas disposiciones se ajuste al ordenamiento jurídico, en concreto al Título III de CNPT.

 

            El numeral 44 refiere a la protección ambiental, imponiendo que en las zonas donde exista alguna disposición legal o reglamentaria de protección ambiental, previo al otorgamiento de la licencia comercial, el interesado deberá cumplir con la matriz de certificación de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (Senara) y que, respecto a la zona inalienable definida en la Ley N.º 65, de 1888, no podrá otorgarse licencia alguna.

 

            La redacción de este numeral 44 resulta poco clara, pues en su texto introduce elementos relacionados con la finalidad de la disposición, lo que hace perder de vista cuáles son los requerimientos específicos que se solicitaran a los interesados en gestionar una licencia en zonas con protección ambiental.

 

 En efecto, si bien, resulta importante plasmar la finalidad de la norma respecto a la protección al ambiente, lo cierto es que, el texto propuesto pierde claridad, en lo que es esencial en esa disposición, sea, la imposición de requisitos concretos a los administrados que deseen solicitar una licencia municipal respecto de zonas de protección ambiental, por lo que, se recomienda revisar la redacción de la norma.

            Finalmente, el proyecto de ley propone un transitorio, cuyo texto se compone dos párrafos, con disposiciones distintas, que podrían generar confusión entre sí. 

 

            Al respecto, el párrafo primero del transitorio propone un plazo para que los titulares actuales de patentes comerciales se apersonen ante la municipalidad de Talamanca, a fin de que ésta les emita una licencia en reemplazo de la patente, de acuerdo con el tipo de establecimiento comercial de que se trate, bajo pena de inhabilitación de la licencia; esa disposición, en su lectura individual, no presenta problemas.

 

            Sin embargo, el párrafo segundo del transitorio indica que “la municipalidad de Talamanca deberá notificar a cada patentado sobre la obligación de poner al día su patente y sobre los alcances de esta ley, en el plazo de tres meses a partir de la vigencia de esta”, por lo que no queda claro en que supuestos debe la municipalidad proceder a notificar a cada patentado, si se dispone, en el primer párrafo del transitorio, una norma general que los obliga a los patentados a apersonarse a actualizar su licencia ante la Municipalidad.

 

            De ese modo, la redacción del transitorio, en los términos que se propone, podría generar confusión y, en consecuencia, problemas de interpretación y aplicación en caso de aprobarse el proyecto de ley.

 

Adicionalmente y, a modo de referencia general, debe señalarse que corresponde a los señores legisladores y señoras legisladoras analizar que el contenido del proyecto puesto en su conocimiento se ajuste, en lo que respecta a la creación del impuesto, a los principios del derecho tributario como lo es el de reserva legal, de suerte que, el impuesto de patente propuesto cumpla con la debida definición de los elementos esenciales del tributo, esto es, determinación del sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y tarifa.

 

            Además, resulta oportuno que los señores legisladores y señoras legisladoras examinen que las atribuciones de verificación, fiscalización y determinación tributaria que se otorgan a la administración municipal sean acordes a lo dispuesto en el numeral 77 bis del Código Municipal con relación a las disposiciones del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Misma observación se realiza respecto a los artículos del proyecto, relacionados con infracciones y sanciones administrativas, que deben guardar concordancia con las facultades establecidas en el Título III de CNPT, según lo dispuesto en el numeral 77 bis referido.

 

Finalmente, reiteramos que, tratándose de iniciativas de ley relacionadas con el establecimiento de impuestos municipales, la labor de los señores legisladores y las señoras legisladoras se reduce a la autorización o no del proyecto, no pudiendo realizar enmiendas a la propuesta.

 

IV.               CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “REFORMA INTEGRAL DE LA LEY 8778, TARIFA DE IMPUESTOS MUNICIPALES DEL CANTÓN DE TALAMANCA”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.835, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

No obstante, se advierten falencias en la estructura y redacción de la iniciativa, las cuales, corresponden ser enmendadas por la Municipalidad interesada, ello, dado que, por tratarse de una iniciativa de impuestos municipales, corresponde a los señores diputados la autorización o no del proyecto, más no la enmienda de la iniciativa.

 

Atentamente,

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

SSH/hsc