13 de mayo de 2025

PGR-C-092-2025

Señora

Nancy Mayorga Hernández

Secretaria General Consejo de Administración

Junta de Administración Portuaria

y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA)

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No. SG-267-2025, de fecha 6 de mayo de 2025, asignado a este despacho el día 12 del mismo mes y año, por medio del cual, en ejecución del acuerdo No. 184-2025, Artículo XI, adoptado en la sesión extraordinaria No. 024-2025 de 29 de abril de 2025, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir nuestro criterio preceptivo acerca de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo materializado en el oficio No. PEL-0315-2023, con fecha 10 de febrero del 2023, de la Presidencia Ejecutiva, y la acción de personal No. 4291-2023, por medio de los cuales se nombró en propiedad a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx, en la plaza Inspector de Servicio Civil 1, Código 3121-43, a partir del 10 de febrero de 2023, en la Unidad de Seguridad y Protección Portuaria.

Se adjunta copia certificada del expediente administrativo ordinario No. ODP-P-002-2025, seguido al efecto y que consta de 429 folios, el cual fue digitalizado y almacenado en 444 imágenes digitales, incluyendo el informe final del órgano director del procedimiento administrativo y el citado oficio No. SG-267-2025.

Luego de un exhaustivo estudio, lamentablemente, debemos indicarle que no podremos acceder a su petición, pues con vista de los antecedes que logran extraerse de la documentación remitida, como la relación jurídica que subyace entre JAPDEVA y el grueso de sus trabajadores encargados de gestiones sometidas al derecho común -incluida, sin duda, la señora xxx-, está regida por el derecho privado -art. 3.2 de la LGAP-, conforme a una consistente y reiterada posición sostenida en nuestra jurisprudencia administrativa, hemos afirmado que, para anular en vía administrativa un acto que declara derechos a favor de un empleado de una empresa pública, no es necesario seguir el procedimiento al que se refiere el artículo 173 de la LGAP, pues a ese tipo de obreros, trabajadores o empleados, por demás, no considerados como servidores públicos -art. 111.3 Ibíd-, no les resulta aplicable el Derecho Administrativo en el ámbito de su relación laboral, pues el derecho privado es el que regula la actividad de estos entes y la generalidad su personal -art. 112.2 Ibídem.-.

I.- Jurisprudencia administrativa: El artículo 173 de la LGAP no aplica para la anulación de un acto surgido en una relación de empleo regida por el derecho laboral.

Tal y como lo hemos advertido, “según sea público o privado el régimen jurídico aplicable en materia laboral o de empleo público, traerá como consecuencia, entre otras cosas, “la aplicación en bloque de dicho régimen, que, a su vez, determina la naturaleza de los actos y situaciones jurídicas en que se desarrolla o manifiesta esa relación” (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II. Primer Edición. San José, C.R. Editorial Stradmann, 2000. P. 114)” (Dictamen PGR-C-071-2022 de 30 de marzo de 2022).

Así que tratándose de entes que, por su régimen de conjunto y requerimientos de su giro, se estiman como empresas públicas o servicios económicos del Estado, regulados por el derecho privado en la mayoría de sus actividades y solo excepcionalmente vinculados al derecho público, en el tanto ejerzan potestades públicas asignadas por ley, por imperio no sólo de lo dispuesto por el artículo 3 de la LGAP, sino también de los artículos 111 y 112 de ese mismo cuerpo normativo, hemos concluido que, en el tanto el régimen que regula sus relaciones de trabajo es de derecho privado, dicho ámbito laboral escapa de la prerrogativas y potestades administrativas otorgadas por la legislación a dicha corporación (Entre otros muchos, dictamen PGR-C-344-2021 de 09 de diciembre de 2021).

Efectivamente, a juicio de esta Procuraduría General, para anular en vía administrativa un acto que declara derechos a favor de un empleado de una empresa pública que no participe de la gestión pública de la Administración, no es necesario seguir el procedimiento al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, pues a ese tipo de servidores no les resulta aplicable el Derecho Administrativo en el ámbito de su relación de empleo (Dictamen C-025-2011 de 7 de febrero de 2011).

Sirva la siguiente trascripción para ilustrar el punto:

“Al respecto, cabe indicar que el artículo 3, inciso 2), de la Ley General de la Administración Pública dispone que “El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”.

Por su parte, el artículo 111 de la misma Ley General define, en su inciso primero, quiénes son servidores públicos (las personas que prestan servicios a la Administración, o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura); mientras que en su inciso segundo, establece la equivalencia de los términos funcionario público, servidor público, empleado público, y encargado de servicio público; finalmente, en su inciso tercero, enuncia quiénes no se consideran servidores públicos, a saber, los empleados de las empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común.

Adicionalmente, el artículo 112 de la Ley General citada dispone, en su inciso primero, que “El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores Públicos”, lo que implica, a contrario sensu, que el Derecho Administrativo no es aplicable a los empleados de empresas y servicios económicos del Estado.  Esa tesis se confirma con la lectura del inciso segundo del mismo artículo 112, el cual indica que “Las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3°, del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil según sea el caso”. (Dictamen C-025-2011, op. cit. En sentido similar, el dictamen PGR-C-066-2022 de 24 de marzo de 2022).

            De ahí que el régimen de nulidades de la LGAP, y en concreto, el procedimiento establecido en el artículo 173 de la LGAP para anular en vía administrativa un acto administrativo declarativo de derechos, aplican para los actos surgidos de relaciones regidas por el derecho público, no así para los que emanen de relaciones reguladas por el derecho común. Tal afirmación encuentra fundamento en el hecho de que un acto surgido de una relación regida por el derecho común, particularmente, por el derecho laboral, como ocurre en este caso, no puede ser catalogado como un acto administrativo, por lo que no le son aplicables las pautas establecidas en la LGAP para dejar sin efecto ese tipo de actos (Dictamen PGR-C-344-2021, op. cit.).

            Posición que ha sido reiterada en múltiples ocasiones esta Procuraduría General, al reafirmar que el trámite establecido en el artículo 173 de la LGAP para anular un acto administrativo declarativo de derechos solo aplica para los actos surgidos de relaciones regidas por el derecho público, no así para aquellos otros emanados de relaciones normadas por el derecho privado (Dictámenes C-185-2009 de 2 de julio de 2009, C-215-2009 de 4 de agosto de 2009. En sentido similar el dictamen C-012-2013 de 30 de enero de 2013).

            Según hemos referido, “uno de los objetivos que se persiguen con la idea de no aplicar el Derecho Administrativo a las relaciones surgidas entre las empresas públicas o los servicios económicos del Estado y sus empleados, es el de flexibilizar ese tipo de relaciones a efecto de que los entes públicos puedan competir con sus similares del sector privado, objetivo que no se lograría si se interpreta que para anular un acto declarativo de derechos emitido por el patrono como producto de esa relación, es necesario seguir el procedimiento descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”. (Dictamen C-215-2009, op. cit.).

            Pero hemos advertido que dicha exclusión “no implica que las empresas públicas o los servicios económicos del Estado estén en posibilidad de suprimir, impávidamente, los derechos declarados en favor de sus trabajadores (pues esos derechos podrían estar protegidos por otras normas y principios que aplican a las relaciones de empleo no regidas por el Derecho Público); pero sí que no es posible exigir, para la anulación de ese tipo de actos, el procedimiento a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.” (Dictamen C-215-2009, op. cit.).

II.- Régimen de empleo que rige la generalidad de los empleados de JAPDEVA y en concreto la relación jurídica que subyace en el fondo de este asunto.

Ahora bien, en lo que interesa al presente asunto, hemos indicado que, al ser JAPDEVA una empresa pública que, desde el punto de vista organizacional, fue creada bajo la veste de una institución autónoma (art. 189 constitucional y artículos 1 y 3 de la Ley N° 3091 del 18 de febrero de 1963 y sus reformas) y que constituye entonces lo que en doctrina se denomina ente público económico, su régimen de empleo es mixto –de Derecho Público y de Derecho Privado-; dentro del cual, la mayoría de su personal -como en este caso-, encargado de gestiones sometidas al derecho común –mercantil o laboral- (art. 112.2 de la LGAP), se rige por el derecho privado, salvo los puestos directivos, gerenciales y de fiscalización superior, denominados por un sector de la doctrina y por la jurisprudencia de “alto nivel”, que no son trabajadores en sentido estricto, sino que su relación de servicio se encuentra regida por el Derecho Administrativo y sus principios (art. 112.1 Ibíd.), y son éstos los considerados como servidores públicos, no los otros (art. 111.3 Ibídem.) (Dictamen PGR-C-071-2022, op. cit. En sentido similar, los dictámenes C-369-2014 de 31 de octubre de 2014, C-50-2015 de 6 de marzo de 2015 y C-475-2020 de 14 de diciembre de 2020).

Así que dejando de lado los confusos[1] motivos que se aluden para justificar los presuntos vicios de nulidad que se acusan, y considerando especialmente que el nombramiento que se pretende anular es en un puesto de “Inspector de Servicio Civil 1”, que evidentemente, por la naturaleza propia de sus funciones de vigilancia y similares, no participa de la “gestión administrativa”; tratándose entonces de una trabajadora o empleada regida por el derecho laboral común, este órgano superior consultivo llega al convencimiento de que no es necesario seguir el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para anular un acto favorable surgido como producto de su relación de trabajo.

Por último, no obviamos señalar que futuras gestiones similares deberán tomar en consideración la jurisprudencia administrativa aludida y transcrita.

Conclusiones

Con fundamento en lo expuesto y siguiendo una sólida e inveterada línea jurisprudencial, es criterio de esta Procuraduría que, al estar regida por el derecho privado la relación existente entre JAPDEVA y la generalidad de sus empleados, y solo excepcionalmente por el derecho público, para declarar la invalidez de un acto que ha conferido derechos a un trabajador dentro de una relación de aquella otra naturaleza; es decir, regida por el derecho común, como ocurre en el caso sometido al efecto, no es necesario seguir el procedimiento establecido en el artículo 173 de la LGAP, ni obtener el dictamen favorable de esta Procuraduría.

Por lo que se devuelve sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la nulidad administrativa del acto administrativo materializado en el oficio No. PEL-0315-2023, con fecha 10 de febrero del 2023, de la Presidencia Ejecutiva, y la acción de personal No. 4291-2023, por medio de los cuales se nombró en propiedad a la señora xxx portadora de la cédula de identidad xxx, en la plaza Inspector de Servicio Civil 1, Código 3121-43, a partir del 10 de febrero de 2023.

Devolvemos también la documentación que nos fuera remitida, concretamente el expediente administrativo No. ODP-P-002-2025.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd