02 de abril de 2025

PGR-OJ-059-2025

 

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. AL-CPAJUR-1728-2025, de fecha 25 de marzo de 2025, asignado a este Despacho el 28 de marzo último, por el que nos comunica que, en virtud de la moción aprobada, dicha Comisión Permanente ha dispuesto consultar nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de “LEY QUE HABILITA A LA POLICÍA PROFESIONAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA PARA APLICAR NOTIFICACIONES JUDICIALES”, Expediente No. 24.801; el cual se aporta.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022,  PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023, PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024, PGR-OJ-025-2025 de 18 de febrero de 2025 y PGR-OJ-049-2025 de 21 de marzo de 2025).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que, desde una perspectiva estrictamente jurídica, consideramos relevantes y necesarios de comentar y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad; teniendo para ello como base nuestro dictamen C-25-2014 de 28 de enero de 2014, relativo a los alcances del deber de colaboración de la Fuerza Pública con las autoridades judiciales, previsto a nivel constitucional.

 

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

 

Grosso modo, el Proyecto de Ley 24.801 es una iniciativa legislativa que, sirviéndose del control de entradas y salidas del país, permitiría a la Policía Profesional de Migración y Extranjería de Costa Rica, hacer notificaciones judiciales, cuyo objetivo es agilizar los trámites judiciales y coadyubar así a la disminución de la mora judicial imperante; se publicó en La Gaceta No. 32 del 18 de febrero de 2025. 

 

Concretamente, el proyecto propone:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

LEY QUE HABILITA A LA POLICÍA PROFESIONAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA PARA APLICAR NOTIFICACIONESJUDICIALES

 

ARTÍCULO 1- Refórmense los artículos 25 y 26 de la Ley de Notificaciones Judiciales, Ley N.º 8687, del 4 de diciembre del 2008, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

 

Artículo 25- Requisitos del documento

El documento contendrá los mismos requisitos de la cédula de notificación judicial y se hará en tres cédulas originales e idénticas que llevarán la firma del notificador o de la persona que el juez designe.

Un ejemplar se agregará al expediente con la constancia de remisión; los otros dos se remitirán a la oficina de correos, que los confrontará y certificará como fieles y exactos. Los funcionarios responsables de la oficina de correo y de la Policía de Migración y Extranjería practicarán la actuación entregando un tanto al destinatario y en el otro dejarán constancia de acuse de recibo, con los requisitos que exige esta ley; para ello estarán dotados de fe pública.

A las actuaciones de los funcionarios notificadores de la Oficina de Correos y de la Policía de Migración y Extranjería les serán aplicables las regulaciones establecidas en los párrafos primero y segundo al artículo 4 de esta ley.

Realizada la notificación, la Oficina de Correos y de la Policía de Migración y Extranjería disponen de ocho días hábiles para la devolución de la cédula al despacho judicial.

 

Artículo 26- Habilitación de los funcionarios de la Oficina de Correos y de los funcionarios de la Policía Profesional de Migración y Extranjería

 

A los funcionarios de la Oficina de Correos y de la Policía de Migración y Extranjería, que practiquen la notificación, se les aplican los derechos y deberes de todo notificador judicial.

La constancia de acuse de recibo se devolverá y se agregará al expediente, y se determinarán la hora y fecha en que se tiene por realizada la notificación.

 

ARTÍCULO 2- Adiciónese un inciso 27) al artículo 18 de la Ley General de Migración y Extranjería, Ley N.º 8764, del 19 de agosto del 2009, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

Artículo 18-

(...)

27- Practicar notificaciones judiciales a personas nacionales o residentes que egresan e ingresan al país.

(...)

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

TRANSITORIO I- La Dirección de Migración y Extranjería, así como el Poder Judicial, tendrán seis meses, a partir de su publicación, para implementar lo dispuesto en esta ley.

 

Rige a partir de su publicación.”

 

 

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

Tal y como ha reconocido la Sala Constitucional en múltiples ocasiones, es al legislador, en uso de sus amplias potestades discrecionales de configuración normativa, a quien le compete el diseño de los diferentes procesos jurisdiccionales y la determinación de las reglas especiales que deberán aplicarse, que permitan dar solución a las necesidades sociales, según la materia de que trate; no teniendo más límite que los principios de razonabilidad y proporcionalidad a fin de no quebrantar el derecho a una justicia pronta y cumplida, así como otros derechos fundamentales concernidos, especialmente relativos al debido proceso (Entre otras, las sentencias Nos. 486-94 de las 16:03 hrs. del 25 de enero de 1994, 2003-05090 de las 14:44 hrs. del 11 de junio de 2003, 2009-11098 de las 12:35 hrs. del 10 de julio de 2009, 2012-17019 de las 14:30 hrs. del 5 de diciembre de 2012, 13-011706 de las 11:44 hrs del 30 de agosto del 2013, 2017-04005 de las 10:40 hrs. del 15 de marzo de 2017 y 2019-020596 de las 19:15 hrs. del 25 de octubre de 2019).

 

Ahora bien, esa potestad de regulación para determinar las formas propias de cada juicio comprende sin lugar a dudas las medidas que el Legislador adopte tendientes a desarrollar, con ciertos límites intrínsecos, el principio de colaboración armónica entre diferentes órganos y ramas del Poder Público, y que buscan prestar apoyo o hacer efectiva la concreción de lo decidido u ordenado por autoridades judiciales.

 

A)    El Principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Poder Público y el derecho de acceder a la administración de justicia, conforme a la estructuración constitucionalmente prevista -arts. 140, inciso 9) de 153 de la Carta Política-.

 

Uno de los principios rectores de la organización administrativa lo constituye la coordinación o colaboración que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación o colaboración, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional, por lo general, virtual o implícito, que permea por entero el ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. Puede ser interorgánica -entre diversos órganos de un mismo ente público- o intersubjetiva -entre entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuestos y competencias específicas propias-. Y tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones propias de cada ente u órgano público, para que sean desempeñadas de forma racional y ordenada; esto a través del establecimiento de niveles o canales fluidos y permanentes de información entre entes públicos, todo lo cual se puede lograr a través de reuniones, informes o la creación de instancias formales de coordinación (Sentencia No. 2003-04633 de las 15:23 hrs. del 27 de mayo de 2003, Sala Constitucional).

 

Así el Poder Ejecutivo se relaciona con otros órganos constitucionales y lógicamente con los Poderes Legislativo y Judicial. Y en lo que interesa al presente proyecto de Ley, no obstante que la ejecución de sentencias es actividad jurisdiccional, el Poder Ejecutivo está obligado a colaborar para dicha ejecución, haciendo cumplir lo resuelto o dispuesto por los tribunales jurisdiccionales. De ahí que, si bien la fuerza pública[1] está a disposición del Poder Ejecutivo, debe utilizarla en forma que permita el respeto de las resoluciones y sentencias judiciales, si es necesario (Véase al respecto: Rojas Chaves, Magda Inés. “El Poder Ejecutivo en Costa Rica”, 2ª. Edición, San José, Juricentro, 1997, págs. 109 y 129).

 

Según hemos reconocido en ejercicio de nuestra función consultiva, adicional, pero marginal a la competencia genérica atribuida por los artículos 12 y 140, inciso 16) de la Constitución Política y por la Ley General de Policía (LGP) No. 7410, relativa a la vigilancia, conservación del orden público, la defensa y seguridad del país, las fuerzas de policía, también denominadas como Fuerza Pública de la rama Ejecutiva, tanto en el ámbito constitucional, como legal, se les da una atribución de carácter auxiliar, consistente en el deber de colaboración con otras entidades públicas y específicamente, con las autoridades judiciales -véase el artículo 8, incisos g) y h) de la citada LGP, en los que se establece con un deber de colaboración amplio, pero conforme a sus competencias, en todo lo que dispongan las autoridades judiciales-. (Dictamen C-25-2014 de 28 de enero de 2014).

 

Efectivamente, el Ordenamiento Jurídico establece relaciones e interacciones entre los Supremos Poderes, como es el caso de la norma prevista en el artículo 140, inciso 9), de la Constitución Política, que en directa relación con el numeral 153 de la misma Carta Política, prevé como deber del Poder Ejecutivo -rama a la que pertenecen las fuerzas policiales- “Ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan en los asuntos de su competencia los Tribunales de Justicia”. “Sin distinguir qué tipo de disposición u orden es a la que se hace referencia, con lo cual se evidencia que se trata de un deber de colaboración amplio el dispuesto por el Constituyente.” (Dictamen C-25-2014, op. cit.).

 

Por su parte, el artículo 153 constitucional reconoce el ejercicio independiente de la función jurisdiccional por parte del Poder Judicial, al que le compete resolver definitivamente sobre las distintas causas que se le sometan en las distintas jurisdicciones creadas por ley y ejecutar las resoluciones que pronuncie, “con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario”. “Sin que la norma constitucional distinga si se trata de resoluciones finales o de trámite dentro de un proceso judicial.” (Dictamen C-25-2014, op. cit.). De ahí que las autoridades jurisdiccionales, en aplicación de esa norma constitucional, puedan requerir el auxilio de la Fuerza Pública para lograr, de forma eficaz, la ejecución de sus resoluciones (Sentencia No. 2009-04555 de las 08:23 hrs. del 20 de marzo de 2009, Sala Constitucional).

 

Por todo ello, aun cuando se prevea expresamente que son los miembros de los distintos cuerpos policiales de la rama ejecutiva, las autoridades que deben prestar colaboración y auxilio a los jueces y Magistrados del Poder Judicial, la forma en que ha de cumplirse aquel precepto respecto de la colaboración y desarrollo de ciertas diligencias por parte de Fuerza Pública, no fue señalada por el Constituyente originario. Por lo que existe un amplio margen de configuración del legislador, como órgano de representación popular, para determinar, de forma racional y proporcionada, esa tarea accesoria de auxilio o de colaboración.

 

Interesa entonces indicar que, según advertimos en el dictamen C-25-2014, op. cit., aun cuando aquel deber de colaboración al que está sujeto la Fuerza Pública es amplio, pues se refiere a todo cuanto resuelvan o dispongan las autoridades judiciales, incluyendo la ejecución de resoluciones y la práctica de actuaciones, en primer término, no puede llegarse a suplantar, de manera general, las funciones esenciales del Poder Judicial. Al ser una función de colaboración, ésta es de naturaleza excepcional, aunque será la autoridad judicial la que deba valorarlo, según las circunstancias de cada caso.

 

Según se indicó, la Sala Constitucional ha advertido que:“De la relación de los artículos 140 inciso 9.) y 153 constitucionales, se desprende que el Poder Judicial puede dictar recomendaciones y aún órdenes al Poder Ejecutivo, con el fin de que las resoluciones judiciales sean cumplidas, no obstante, dichas recomendaciones y órdenes sólo podrán emitirse dentro del ámbito de competencia del Poder Judicial…” (Sentencia 6829-93 de las 8:33 horas del 24 de diciembre de 1993, citada por dictamen C-25-2014, op. cit.).

 

Y en materia de notificaciones, por ejemplo, indicamos, está claro que la Ley de Notificaciones en sus artículos 4, 8, 18 y 26, establece como atribución exclusiva del Poder Judicial y de los funcionarios de correo, llevar a cabo dichas diligencias judiciales. Sin embargo, eso no excluye que, bajo ciertas circunstancias calificadas, la autoridad judicial requiera de la colaboración de la Fuerza Pública para realizar estas funciones, entendiendo que se trata de casos de naturaleza excepcional, y que, en todo caso, no podría convertirse en actividad normal de la Fuerza Pública, en menoscabo del cumplimiento del fin público que le ha sido asignado a través de sus funciones propias. Lo mismo aplicaría para otro tipo de diligencias, que requieran a criterio del juez, la participación de la Fuerza Pública (Dictamen C-25-2014, op. cit.).

 

Ciertamente, en la actualidad, producto de una interpretación integrativa de varias normas vigentes de nuestro ordenamiento jurídico, concretamente los artículos 7[2] de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 15 de la Ley de Notificaciones Judiciales y 29.2.4 del Código Procesal Civil-, entre quienes[3] que pueden realizar de forma legítima, alternativa, excepcional u ocasional, según determinadas circunstancias objetivas[4], un acto de notificación por comisión, se alude expresamente a la Fuerza Pública; esto fundamentado en el principio de colaboración armónica entre las ramas del Poder Público y para garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia, de manera pronta y cumplida -art. 41 constitucional-.

 

Como es obvio, por diversas circunstancias vinculadas de economía procesal, eficacia de la justicia y la propia organización judicial de las circunscripciones territoriales, obligan a mantener y contemplar esa figura colaborativa del despacho comisorio, por el que una autoridad policial, material y formalmente, notifica distintos actos judiciales. Actividad  accesoria, de carácter instrumental y de innegable naturaleza excepcional, dentro de los procesos judiciales. Por demás, desprovista de cualquier injerencia resolutoria desde el punto de vista judicial, pues no se desprende de ella el ejercicio de potestades decisorias o de dirección del juicio, y por la que se materializa el principio de colaboración armónica entre autoridades públicas (órganos y ramas del Poder Público) conforme a lo expresamente previsto por los  artículos 140, inciso 9) y 153 constitucionales y que contribuye, de algún modo, a que el ejercicio de la función judicial sea eficaz y eficiente.

 

No obstante, aun reconociendo que el legislador ordinario cuenta con amplias e inagotables facultades para determinar la regulación y definición de los procedimientos y mecanismos para la garantía del respectivo derecho sustancial, y establecer las competencias dentro de los procedimientos judiciales y administrativos, lo cual le faculta a que, en el contexto de colaboración armónica en la prestación del servicio pública de justicia, pueda autorizar a la autoridad judicial -como lo hace actualmente- para que comisione a otras autoridades públicas la ejecución de ciertas competencias no jurisdiccionales, sino administrativas, como las que pueden practicar  o ejecutar los distintos cuerpos policiales que conforman la Fuerza Pública, en cumplimiento de un despacho comisorio, comunicando una notificación judicial, con base en lo dispuesto por nuestro dictamen C-25-2014, op. cit., estimamos que el atribuir directamente esa función dentro de las competencias propias y sustanciales de la Policía de Migración y Extranjería, desconociendo que en realidad se trata de una función auxiliar y de innegable naturaleza excepcional, según el propio diseño constitucional -arts. 140, inciso 9) y 153 constitucionales-, además de poder menoscabar el fin público asignado a las fuerzas policiales que integran la denominada Fuerza Pública, podría devenir en inconstitucional por desconocer y contravenir el Derecho de la Constitución, según lo explicado.

 

Directamente relacionado con los aspectos anteriormente señalados, y sin pretender desconocer el principio de libre configuración del legislador, también denominado libre diseño legislativo o discrecionalidad legislativa (sentencia No. 2003-05090 de las 14:44 hrs. del 11 de junio de 2003, 2016-010244 de las 09:05 horas del 20 de julio de 2016 y 2020-015542 de las 11:40 horas del 19 de agosto de 2020, Sala Constitucional), por el cual los diputados, ante una necesidad socialmente imperiosa, pueden escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más adecuada e idónea para satisfacerla -arts. 105 y 121 inciso 1 de la Carta Política-, siempre y cuando sea además razonable y proporcionada, debemos advertir que incluso, a nivel del Derecho comparado, en Chile[5], por ejemplo, recientemente – en el año 2024- se están revirtiendo normas como las aquí propuestas, por las que los Carabineros[6] tienen legalmente encomendada la función de notificar resoluciones judiciales y otras actuaciones, para hacer más eficiente su labor primordial de resguardar y garantizar el orden público y la seguridad ciudadana, pues la práctica de notificaciones es una función altamente demandante, que demás exige un gran despliegue de recursos humanos y materiales de la rama Ejecutiva, en franco detrimento de la labor policial.

            Además, recuérdese que, en el actual contexto de grandes flujos migratorios que enfrenta el país, la labor de la Policía de Migración y Extranjería, en el control y vigilancia del ingreso de personas al territorio nacional o el egreso de él, así como de la permanencia y desarrollo de actividades que llevan a cabo las personas extranjeras -arts. 29 y ss. de la LGP, No. 7410-, es una labor compleja que merece ser priorizada; máxime que, desde marzo de 2024, se ha hecho público un faltante de efectivos en dicho cuerpo de policía para cubrir todo el territorio nacional (Seminario Universidad: “ANEP: Policía de Migración tiene faltante de 463 efectivos”. Por María Núñez Ch. 6 de marzo de 2024).

 

            Por ello, y sin perder de vista que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad legislativa en la formación de leyes, en el que, en principio, no resulta estrictamente necesario que todas las decisiones legislativas deban contar con estudios técnicos o financieros, salvo cuando existe norma expresa al respecto -verbigracia en cuestiones ambientales- o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad (Entre otras, las sentencias Nos. 2018-000230 de las 10:40 horas del 10 de enero de 2018, 2019-020596 de las 19:15 horas del 25 de octubre de 2019 y 2021-017098 de las 23:15 hrs. del 31 de julio de 2021, Sala Constitucional), en el contexto explicado es deseable que este proyecto de ley cuente con criterios técnicos que lo respalden.

 

De modo que, para evitar que los cambios normativos sugeridos no sean implantados o impuestos por una mera decisión política, arbitraria o antojadiza, sino fundamentados y debidamente justificados en estudios técnicos que así lo respalden, por su innegable incidencia en las finanzas y presupuestos públicos, estimamos que lo mejor es contar con el criterio del Poder Ejecutivo que respalde su factibilidad material y presupuestaria.

 

Finalmente, en razón de que el proyecto de ley en estudio guarda relación indudablemente con la organización y funcionamiento del Poder Judicial, previo a su posible aprobación, la Asamblea Legislativa debe observar el trámite sustancial previsto en el artículo 167 de la Constitución Política de consultárselo a la Corte Suprema de Justicia. Y considerar que esa misma norma agrega que, “para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea”.

 

Respetuosamente, consideramos que todos los aspectos sustanciales comentados debieran ser considerados por los (as) señores (as) diputados (as) para corregir, mejorar o desechar la iniciativa legislativa propuesta.

 

Conclusión:

El proyecto de ley consultado presenta inconvenientes a nivel jurídico, por eventuales roces de constitucionalidad, según lo explicado.

 

En todo caso, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

                                                           

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

 

LGBH/ymd