18 de abril del 2025

PGR-C-079-2025

 

Señor

John Jaime Cossio Betancur

Auditor Interno

Municipalidad de Sarchí

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n° MS-AI-OF-1903-2025 del 25 de marzo de 2025, código interno 3616-2025, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

“

1.        ¿Se consideran los jefes de departamentos de un municipio que desempeñan su cargo sin fiscalización superior inmediata (aparte de la Jerarquía Institucional que sería el Alcalde Municipal) dentro de los supuestos del Artículo 143 del Código de Trabajo?

 

2.        ¿Puede un municipio pagar horas extra trabajadas después de la jornada ordinaria es decir después del horario normal a los jefes de departamento que desempeñan su cargo sin fiscalización superior inmediata, con la autorización de la Alcaldía para que se paguen dichas horas?

 

3.        ¿En caso de no existir reglamentación interna en un municipio en que se afectaría los postulados del Artículo 143 citado?”.

 

 

En atención a lo anterior, y antes de entrar al análisis de las preguntas planteadas, resulta necesario hacer la siguiente aclaración sobre las consultas que realizan los auditores internos y particularmente sobre la inadmisibilidad de esta gestión.

 

 

I.                   Sobre las consultas planteadas por los auditores internos

 

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley n° 8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta n° 169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

 

En ese sentido, hemos reiterado en nuestros dictámenes, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (ver los dictámenes n° C-197-2019 del 08 de julio del 2019, C-181-2019 del 25 de junio del 2019, C-096-2020 del 17 de marzo del 2020, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024, entre muchos otros).

 

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes n° C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019, PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024).

 

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

 

A su vez, se reitera lo dispuesto en los pronunciamientos n° C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (Ver en el mismo sentido los criterios PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024)

 

Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes n° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-38-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024, PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024).

 

Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n° 6815 del 27 de setiembre de 1982) (dictámenes n° C-227-2019 del 12 de agosto del 2019, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024, entre otros).

 

Como aspecto final, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

 

 

II.                Sobre la INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

 

En primer orden, debemos advertir que el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por el consultante. Ello implica que debamos analizar “prima facie” el objeto de la consulta, tal y como nos viene formulada, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor, para definir así su objeto y la procedencia misma de la gestión promovida.

 

Conforme se expuso en el apartado anterior, la facultad para consultar por parte de los auditores internos no es irrestricta, tal y como lo hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, sus alcances deben estar ligados a la competencia funcional del auditor y al ámbito de sus competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

 

Ahora bien, puntualmente, en esta consulta convergen dos aspectos que imposibilitan a esta Procuraduría, entrar a conocer el fondo e impide que desarrollemos nuestra función asesora, conforme se analizará de seguido.

 

Como un primer aspecto, conforme lo advertimos en el primer apartado, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

 

Así entonces, en orden a los requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, encontramos que dentro de su objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano.

 

En esa inteligencia, claramente se infiere de su misiva que “la Auditoría Interna de la Municipalidad de Sarchí, en atención a un estudio en proceso sobre horas extras pagadas a funcionarios municipales”[1], requiere nuestro criterio sobre el tema consultado. Es decir, en este momento se están revisando actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas por la Municipalidad de Sarchí, en orden a las horas extras canceladas a funcionarios municipales, lo cual impide que emitamos nuestro criterio.

 

Como un segundo aspecto tenemos que, luego de analizar con detenimiento el objeto de su gestión, tal como fue promovida en el oficio n° MS-AI-OF-1903-2025 del 25 de marzo del 2025, es claro que en el presente caso no se realizó una justificación adecua y pertinente de los motivos que impulsaron al señor Auditor Interno a formular las tres interrogantes que nos ocupan, y cómo el tema consultado se relaciona de modo directo con el plan de trabajo que está desarrollando en el municipio.

 

En ese sentido, omitió por completo acreditar el ligamen entre lo consultado con el plan de trabajo de esa Auditoría para el año 2025, al punto que no menciona siquiera en ningún momento este aspecto fundamental de admisibilidad en su gestión.

 

En todo caso, lo que pretende con esta gestión, en el fondo, es validar su posición sobre el tema que somete a consideración del órgano consultivo, lo cual resulta totalmente improcedente. Ello, se extrae fácilmente de lo indicado:

 

“… Estas personas, como se desprende de la norma[2], por lo general laboran con un alto grado de independencia funcional, técnica y administrativa, y con flexibilidad de horarios, por la índole de las funciones que realizan en su trabajo, o bien, no tienen a una persona que esté realizando la función fiscalizadora o supervisora de su actividad. Es decir que esta norma se refiere tanto a gerentes, administradores, apoderados y en general altos empleados que gozan de un tratamiento especial, así como aquellos empleados de confianza que, aun no teniendo rango jerárquico dentro de la empresa, en el desempeño de sus labores, concurren circunstancias especiales, como la falta de control efectivo en cuanto al término de duración de su prestación de servicios.

 

La excepción que establece el artículo 143 a las jornadas ordinarias, no pretende que los empleados tengan que laborar siempre esa jornada de doce horas, pues debe entenderse que lo dicho en la norma es que “no están obligados a laborar más de doce horas”, sino que tienen libertad de laborar hasta doce horas, pudiendo también laborar menos horas. De aquí se deduce que los trabajadores comprendidos en la excepción de jornada del artículo 143 citado, no pueden laborar jornada extraordinaria, pues en sí esa jornada cumple el tope de las doce horas permitidas entre la ordinaria y extraordinaria”.

 

Sin perjuicio de ello, y con el único fin de colaborar con el señor auditor, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, en relación con el tema de su interés. Concretamente, se puede consultar los siguientes dictámenes C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-025-2019 del 30 de enero del 2019, C-230-2019 del 12 de agosto del 2019, C-325-2019 del 06 de noviembre del 2019, entre muchos otros.

 

Finalmente, se debe aclarar que las personas funcionarias que se encuentran excluidas de la limitación de la jornada de trabajo, en los términos que lo regula el artículo 143 del Código de Trabajo, no significa que no se encuentran obligados a permanecer a la orden de su patrono por cierta cantidad de horas al día, por el contrario, según esa norma no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo.

 

Además, la jurisprudencia judicial y la administrativa de este órgano consultivo ha sido clara, reiterada y contundente al afirmar que la jornada extraordinaria debe siempre revestir un carácter excepcional y temporal, pues en caso contrario no solo se desnaturalizaría la figura, sino que constituiría además una afectación para la salud física y mental del trabajador, así como para su integración y desarrollo familiar (en relación a las limitaciones de esta jornada, se puede ver el dictamen C-150-2011 del 30 de junio del 2011, entre otros).

 

 

III.             CONCLUSIÓN

 

Por las razones expuestas anteriormente, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

No obstante, con el propósito de orientar al consultante se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, especialmente a los dictámenes aquí señalados.

 

                                                      Cordialmente.

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                             Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                              Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                           Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/XEG/mmg