02 de noviembre de 2024

PGR-OJ-171-2024

 

Señora 

Daniela Agüero Bermúdez 

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-24513-OFI-527-2024 del 2 de octubre del año en curso, por medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de la Provincia de Limón”. Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.°24513. 

 

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

     

            Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

 

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración está relacionado con la iniciativa de crear un depósito de libre comercial en la provincia de Limón (DELI), y según su exposición de motivos indica que el fin es “dinamizar la economía, crear empleos, fomentar ideas productivas, emprendimientos y microempresas de la zona; fomentar el rescate cultural, así como generar recursos libres para que la Junta Administrativa Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) pueda disponer de recursos para la realización de proyectos comunales que beneficien a las regiones de menor desarrollo de la provincia y a personas en condiciones de mayor desventaja o vulnerabilidad social (…). Con las pretensiones que trae consigo la creación del DELI de mejorar las condiciones de vida de la población limonense, en su integralidad, se espera que por añadidura se recuperen espacios seguros, aumenten las oportunidades para las y los habitantes en condiciones de igualdad y así se reconstruya el derecho humano a vivir en paz. En este orden de ideas, debe recordarse que la violencia tiene cara de mujer, por ser las mujeres y las niñas las mayormente afectadas por esta en sus diversas formas; por consiguiente, promover el bienestar integral y mejorar las condiciones de vida en la provincia de Limón, conduce, consecuentemente, al respeto del derecho humano a una vida libre de violencia para ellas. Tomando este contexto en consideración, como se mencionó anteriormente, la presente propuesta de ley crea un fideicomiso a efectos de planificar, diseñar, construir y dar mantenimiento a las instalaciones del Deposito Libre Comercial de la Provincia de Limón.” El proyecto indica que otorga la competencia a JAPDEVA para la administración del DELI dado que “resulta consecuente con el mandato legal que ha recibido de promover el desarrollo social y económico del Caribe costarricense”.

 

El texto que se propone es el siguiente: 

 

Artículo 1.- Se crea el Depósito Libre Comercial de Limón (DELI) con el objeto supra citado y cuyos recursos libres generados se “orientarán a fortalecer JAPDEVA y el cumplimiento de acciones estratégicas en favor del desarrollo social regional”.

 

Artículo 2. Faculta al Poder Ejecutivo por medio de JAPDEVA para constituir un fideicomiso a efecto de “planificar, diseñar, construir y dar mantenimiento a las instalaciones del Depósito Libre Comercial de la Provincia de Limón.” Se agrega que el fideicomiso tendrá como fin “la administración de los recursos para financiar la construcción, mantenimiento y publicidad de la infraestructura del DELI”.

 

El artículo 3 desarrolla la integración del fideicomiso tanto del “Fiduciario”, “Fideicomitente” y “Personas Fideicomisarias”

 

El proyecto repite y establece otro artículo 3, lo cual deberá ser corregido, denominado “Patrimonio del fideicomiso”.  Indica, entre otras cosas, que el Poder Ejecutivo podrá realizar una trasferencia un monto máximo de mil millones de colones anuales, por cuatro años, a cargo del Presupuesto de la República. También, intereses, rendimientos, donaciones, transferencias y  el 1% del canon de explotación pagados por los operadores de la Terminal de Contenedores de Moín conforme a la Ley Orgánica de JAPDEVA.

 

El artículo 4 y 5 establece las obligaciones del fiduciario y fideicomitente, respectivamente.

 

El artículo 6 crea lo que se denomina Comité Especial de Fideicomiso como un órgano técnico consultivo adscrito a la Junta Directiva de JAPDEVA, cuya función es asesorar “al fideicomitente en el cumplimiento de sus obligaciones” y coadyuvar “en el cumplimiento de los fines de esta ley”. El artículo 7 establece su integración, monto de las dietas y el artículo 8 sus funciones.

 

El artículo 9 describe lo que se entiende como Depósito Libre Comercial de Limón y el artículo 10 ubica el espacio físico del mismo en la “Finca Blanco, ubicada en la localidad de Río  Blanco de Liverpool, provincia de Limón e inscrita en el Registro de Bienes Inmuebles del Registro Nacional, bajo matrícula  de Folio Real número  7-016656-000.”

 

El artículo 11 autoriza a JAPDEVA a realizar el cambio en el uso de suelo de la finca para que sirva de sede al DELI.

 

Los artículos del 12 al 16 regulan la materia tributaria aplicable al DELI y la labor que puede desarrollar el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

 

El artículo 17 autoriza a la Municipalidad del cantón Central de Limón para otorgar una patente especial a DELI. El artículo 18 regula la salida irregular de mercaderías estableciéndolo como delitos de contrabando y defraudación fiscal. El artículo 19 impone una obligación de alquilar hasta un 25% de las instalaciones física   del DELI  para “el funcionamiento de sodas, restaurantes, tours operadores locales, artistas locales dedicados a la venta de música de personas cantautoras limonenses, artesanías y otros artículos autóctonos de la provincia. Asimismo, para la exposición de obras de artistas locales, nacionales e internacionales; festivales culturales, ferias de artesanías y emprendimientos locales y similares”.

 

Por su parte el artículo 20 regula que los trabajadores del DELI deben ser “habitantes de la provincia de Limón”.

 

El capítulo III contiende los artículos 21 al 28, los cuales, regulan el modelo de gestión y administración del DELI.  En el capítulo se establece por error un artículo 37, el cual, debería ser el 27 que regula el régimen sancionatorio de las personas comerciantes concesionarias que incumplan con sus deberes y obligaciones.

 

            Los artículos 29 al 35 regula, entre otras cosas, las personas, monto, condición, forma y periodos de compra en el Depósito Libre Comercial de la Provincia de Limón.

 

Los artículos del 36 al 39 regula la creación del fondo para el desarrollo económico y social de la provincia de Limón, los cuales deberán destinarse al “financiamiento reembolsable y financiamiento no reembolsable de proyectos para la provincia de Limón”.

 

Por último, el Capítulo VI establece en su artículo 40, 41 y 42 una reforma al artículo 33 de la Ley Orgánica de JAPDEVA, Ley No. 3091 de agosto del 2020, se adiciona un nuevo inciso al artículo 8 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado Ley No. 6826 del 8 de noviembre del 1982 y se adiciona un transitorio VII a la Ley del Impuesto de la Renta Ley No. 7092, respectivamente.

 

De seguido nos referiremos al proyecto de ley n.°24513, sobre el cual se nos confiere audiencia.  

 

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 

            Aparte de los errores materiales en la numeración de dos artículos anteriormente dicho, esta Procuraduría General de la República se permite realizar las siguientes observaciones.  El presente proyecto como se indicó pretende la creación de un nuevo “Depósito Libre Comercial” en Limón. En relación a la creación de depósitos libres de comercio esta Procuraduría General ha emitido, entre otras, las siguientes opiniones jurídicas a la Asamblea Legislativas, las cuales, instamos a consultar para una mayor amplitud en el tema. 

 

• Opinión Jurídica 086-2000 del 17 de agosto del 2000, dirigido a la Comisión Permanente de Asuntos Económicos, donde se vertió criterio sobre el proyecto denominado "Creación de depósito libre comercial en el área urbana o suburbana de Nicoya", expediente N. 13.973.

• Opinión Jurídica 087-J-2011 del 1 de diciembre del 2011 dirigida a la Comisión Permanente de Asuntos Económicos, donde se vertió criterio sobre el proyecto de ley denominado “Creación del Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Pococí”, Expediente N° 17.971.
• Opinión Jurídica 099-J-2013 del 6 diciembre del 2013 dirigida a la Comisión Permanente de Asuntos Económicos, donde se vertió criterio sobre el “LEY DE CREACIÓN DEL DEPÓSITO LIBRE COMERCIAL DE LA ZONA NORTE DE LA PROVINCIA DE ALAJUELA”, el cual se encuentra bajo el expediente legislativo No 18.009, publicado en la Gaceta No 128 del 4 de julio de 2011.

a)    Sobre la constitucionalidad de la creación de un Depósito Libre Comercial.

 

Es importante resaltar que desde la creación del Depósito Libre Comercial en Golfito (Ley No. 7012 y sus reformas), las opiniones jurídicas emitidas por esta Procuraduría General de la República han tomado el criterio de la Sala Constitucional emitido mediante voto N°0319-95 de las catorce horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de enero de mil novecientos noventa y cinco, donde estableció pautas claras y precisas sobre la constitucionalidad de un “Depósito Libre”. En este sentido, la Sala estableció:

 

 “VII. (…) el hecho de  que el legislador haya creado un régimen fiscal especial para el  funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no constituye una limitación irrazonable o desproporcionada a la libertad de comercio, en tanto, como se expuso en puntos anteriores, la Ley al tender a solucionar un grave problema socio-económico  producido por la retirada de las compañías que se dedicaban al cultivo del banano en la zona del Pacífico Sur del país, permitiendo la importación de mercancías bajo aranceles menores  y su consiguiente venta a precios más bajos que en el resto del  país, lo que hace es garantizar la operación de esa especial  zona de exención fiscal con el fin de cumplir el propósito  social descrito. Es decir, la operación del Depósito Libre no es  un fin en sí mismo. No se pretende con esto crear adrede un  régimen de privilegio en perjuicio de los demás comerciantes,  discriminándolos por omisión, o como se denomina en doctrina, por discriminación negativa al otorgar un privilegio que se  niega a los demás, sino que este régimen constituye un medio de solución de los problemas socioeconómicos de una zona deprimida  para alcanzar la igualdad, no para perjudicarla.

 

VIII.- Bajo este concepto, es posible dentro del Derecho de la Constitución, estimular el desarrollo de aquellas zonas del país que no hayan sido beneficiadas por otros medios como sería infraestructura, y la prestación de servicios básicos, el disfrute, en fin, de condiciones materiales de igualdad en relación con otras zonas, poblados o ciudades del país que gozan de un grado de desarrollo mayor, sobre todo por la tendencia a  la concentración de las inversiones estatales y privadas en  ciertas zonas, en detrimento de otras. Así analizado el caso, el  estado está legitimado para fomentar el desarrollo de lugares  alejados, en particulares circunstancias económico-sociales,  como las de la zona sur-pacífica del país. Esto es lo que la  doctrina ha denominado políticas de fomento de polos de desarrollo, en los cuales se incentiva la instalación de  industrias y de empresas que logren compensar la desigualdad  real de esas zonas. De manera que el propósito de tales  programas o de legislación, como la aquí analizada, es el de, no sólo evitar la desigualdad individuo versus individuo, sino  también la desigualdad entre diversos grupos humanos. Las disposiciones dispares de la Ley, frente al régimen común, tal  cual la disminución de aranceles de importación o de la admisión de márgenes de utilidad son medidas compensatorias que favorecen  la desigualdad real, empleando como herramienta una desigualdad formal, en tanto no se alcance la primera. Gracias a que el  trato preferencial para una zona deprimida no es fin sino el  medio ideado por el legislador para ayudar a los habitantes de  ésta, no se produce un quebranto a la Constitución, en materia  de igualdad jurídica y de libertad de comercio. Además, mientras  los beneficios no sean de tal entidad como para convertirse en  una competencia ruinosa para las empresas del resto del país; lo  cual, obviamente, no ha ocurrido ni está ocurriendo en el caso de marras, en que durante el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no ha causado la ruina ni el cierre masivos de negocios que los impugnantes vaticinaron. Por otra parte, tómese en cuenta que la Ley supone ciertas cargas para el comprador,  como la obligación de hospedarse en la zona, el tener que desplazarse hasta el lugar, incurriendo en gastos de transporte,  alimentación, de flete de las mercaderías adquiridas en el Depósito, etc. en los que no tendría que incurrir al comprar en cualquier otra parte del país”. (Resaltado no es original).

La Sala Constitucional sostiene que la creación de ese régimen especial no violenta el principio de igualdad, ni la libertad de comercio, en tanto su creación surge como una respuesta a la situación específica de la zona para solucionar la crisis por la cual atravesaba. De esta manera la medida tomada, se considera como un instrumento necesario para tratar de eliminar la desigualdad que surgió en dicha zona, con respecto al resto del país, causada por la ausencia de las compañías. De suerte tal que la creación de un régimen de favor como el Depósito libre de Golfito, no violenta el principio de igualdad, ya que a través de un trato fiscal desigual se alcanza una mayor igualdad económica y social de la región. Contario sería que los presupuestos objetivos no sean claramente constatables, lo que podría generar, que la norma sea contraria al derecho de la constitución.

 

Con relación al presente proyecto de Ley el artículo primero establece:

 

“Se crea el Depósito Libre Comercial de Limón (DELI), con el objetivo de promover, la reactivación económica y social para la provincia de Limón, a través de la cual se estimulará el progreso económico, la creación de empleo y el desarrollo socioeconómico integral de su población. Por sus características, el DELI permitirá además el desarrollo turístico y la extensión cultural y artística. Los recursos libres generados se orientarán a fortalecer JAPDEVA y el cumplimiento de acciones estratégicas en favor del desarrollo social regional” (El resaltado es nuestro)

 

Retomando lo dicho por la Sala Constitucional al analizar la Ley N° 7012, debe advertirse que las zonas comerciales libres constituyen regímenes de excepción fiscal autorizados por la ley y caracterizados por otorgar un trato preferencial en materia tributaria a quienes realicen sus actividades comerciales en la zona de conformidad con los requisitos establecidos por la ley. Este trato de privilegio consiste, básicamente, en la exención de tributos en beneficio de quienes compran y vendan productos dentro de las instalaciones correspondientes. (En este sentido ver el Dictamen de la Procuraduría C-169-98 del 14 de agosto de 1998 y la opinión jurídica OJ-086-2000 del 17 de agosto de 2000). Por lo tanto, la creación de un Depósito Libre Comercial de Limón (DELI), como régimen de excepción fiscal, debe analizarse a la luz de los principios constitucionales de igualdad y libertad de comercio.

En efecto, el trato preferencial que se otorgue en materia tributaria a los comerciantes concesionarios de locales en el Depósito, debe encontrarse plenamente justificado por razones objetivas a fin de que su creación no se traduzca en una violación al principio de igualdad, en el tanto se trate de forma desigual a los iguales, ni de la libertad de comercio, en tanto el trato privilegiado otorgado a "unos" impida que "otros" ejerzan, en iguales condiciones, la actividad comercial que han seleccionado, por lo que deben considerarse los motivos económicos en que se fundamenta el proyecto de " Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Limón" y determinar si los mecanismos que se pretenden adoptar cumplen con el cometido propuesto o es un mero mecanismo de asistencia  o fortalecimiento económico para   una Institución, como se plasma en el artículo primero supra citado.  Asimismo, deben analizarse los efectos fiscales de la decisión, para determinar en qué medida será afectada la recaudación tributaria y en especial, el posible aporte de mil millones de colones anuales, por cuatro años, a cargo del Presupuesto de la República para conformar el patrimonio del fideicomiso, por lo que debe escucharse el criterio del señor Ministro de Hacienda. También resulta necesario analizar las premisas básicas que fundamentan la creación del Depósito Libre  Comercial de Limón, que se encuentran en la exposición de motivos del Proyecto y precisar todos los datos de conformidad con la información del Índice de Desarrollo Social MIDEPLAN, si la situación socioeconómica de la región geográfica que se quiere beneficiar, es excepcional o es compartida por otras regiones del país para establecer la viabilidad del proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría, o si por el contrario la situación socioeconómica de Limón debe responder a una política de desarrollo integral y estructural del país. Las razones de política económica deben fundamentar el establecimiento de cualquier régimen de excepción, de forma tal que obedezca a criterios objetivos y no genere distinciones odiosas y arbitrarias entre las regiones y los grupos humanos del país. Así lo ha señalado la Procuraduría en la opinión jurídica OJ-086-2000 del 17 de agosto de 2000, refiriéndose al proyecto de Ley de creación del Depósito Libre Comercial de Nicoya y OJ-099-2013  del 6 de diciembre del 2013 al referirse al proyecto de Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de la Zona Norte de la Provincia de Alajuela, citados con antelación.

 

b)   Sobre la naturaleza jurídica de JAPDEVA y potestad legislativa para modificar sus metas, objetivos y fines.

 

            El proyecto de análisis se faculta al Poder Ejecutivo por medio de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) para constituir un fidecomiso a efectos de planificar, diseñar, construir y dar en mantenimiento a las instalaciones de Depósito Libre Comercial de la Provincia de Limón (artículo 2).  Estos fondos son orientados a dos fines: a) “fortalecer JAPDEVA” y b) “cumplimiento de acciones estratégicas en favor del desarrollo social de la región”.

 

            Es importante retomar lo indicado por la Sala Constitucional sobre la potestad legislativa para modificar las metas, objetivos y fines de JAPDEVA. En este sentido la Sala Constitucional en sentencia No. 018505-19 indicó:

 

       “…IV.- Sobre la naturaleza jurídica de JAPDEVA y su régimen laboral. La naturaleza jurídica de Japdeva está claramente regulada en su ley de creación (Nº 3091 de 18 de febrero de 1963, reformada íntegramente por la Nº. 5337 de 27 de agosto de 1973). Se trata de una institución autónoma, con carácter de empresa de utilidad pública…Ahora bien, este tipo de organización también es conocida doctrinariamente como una empresa pública-ente público; lo anterior por cuanto fue creada para desarrollar una actividad mercantil y comercial bajo la veste de una organización de Derecho Público y en consecuencia su régimen jurídico es mixto. Es decir, todos aquellos aspectos relacionados a la organización y el ejercicio de ciertas potestades o competencias eminentemente administrativas, se rigen por el Derecho administrativo y en lo relativo a la actividad empresarial por el Derecho privado...” “…El punto neurálgico en este cuestionamiento, sería determinar si el legislador tiene potestades constitucionales para reorganizar una institución autónoma. En este sentido, se hace necesario diferenciar el origen normativo de las instituciones autónomas contempladas en los numerales 188 y 189 constitucionales. Como primer supuesto, tenemos las instituciones autónomas creadas y reguladas directamente por la Constitución Política, como lo son la Caja Costarricense del Seguro Social, la Universidad de Costa Rica, entre otras; y como segundo supuesto, tenemos las instituciones autónomas de creación legal mediante votación calificada. En el caso concreto de JAPDEVA, se trata de una institución autónoma de creación legal cuyas metas, objetivos y fines se encuentran fijados por ley. Es decir, su creación fue por voluntad del legislador, la cual estuvo motivada por una necesidad de satisfacer un fin público en un tiempo determinado. Aclarado lo anterior, podemos afirmar que, así como la Asamblea Legislativa puede crear una institución autónoma puede también cerrarla -principio de los poderes implícitos-, pues quien puede crear, puede extinguir o modificar su estructura y sus competencias, máxime que en este caso la entidad pública es financieramente inviable, por lo que hay un motivo objetivo y razonable. Naturalmente que, en un estado de derecho, no puede ningún poder actuar arbitrariamente. En el caso en estudio, como se indicó supra, existen estudios financieros del Ministerio de Hacienda, la Contraloría General de la República y otros de la propia institución que reconocen la imposibilidad del ente de pagar salarios a los trabajadores, porque el modelo de negocio cambió con la entrada de un concesionario (APM Terminals) y sin que oportunamente se tomaran las medidas de reactivación y reorganización adecuadas para garantizar su equilibrio financiero…” “…las entidades descentralizadas no son islas frente al legislador, cuando existen circunstancias que obligan a salvaguardar fines públicos. En el caso en análisis, no sólo está en riesgo la sostenibilidad de los fines encomendados a Japdeva en su ley de creación, esenciales para el desarrollo de la provincia de Limón, sino además de los fondos públicos que el Gobierno Central tiene que dedicar de los impuestos de los ciudadanos para cumplir con las obligaciones de pago de los salarios del ente.   Por las razones anteriores, no puede alegarse válidamente que exista una violación a la división de poderes, la cual no está en juego, ni al artículo 188 de la Constitución Política…” (El resaltado es nuestro).

 

            Como se aprecia el Legislador se encuentra facultado para modificar las metas, objetivos y fines de JAPDEVA, y en este proyecto de ley sería añadir a sus funciones, entre otras, ser representante del Estado como fideicomitente (artículo 3.2), ser fideicomisaria (artículo 3.3) y ser administradora del Depósito Libre Comercial de la Provincia de Limón (artículo 21), aspectos que son de resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa.

 

c)    Sobre el Comité Especial de Fideicomiso.

 

El artículo 6 del proyecto crea lo que se denomina “Comité Especial de Fideicomiso”, el cual, textualmente indica:

 

“Artículo 6- Se crea el Comité Especial del Fideicomiso como un órgano técnico consultivo, adscrito a la Junta Directiva de JAPDEVA, que asesorará al fideicomitente en el cumplimiento de sus obligaciones y coadyuvará en el cumplimiento de los fines de esta ley, garantizando la transparencia y la participación ciudadana en el proceso de la operación del fideicomiso” (El resaltado es nuestro).

 

Por su parte el artículo 8 establece como funciones:

 

“a)  Aprobar anualmente, los planes estratégicos y operativos, la priorización, los requisitos, las modalidades y los criterios para aprobar el financiamiento.

b)    Velar por el buen funcionamiento y el mantenimiento de las instalaciones del DELI.

c)    Fiscalizar el cumplimiento de los fines y objetivos del fideicomiso.

d)    Fiscalizar que los gastos administrativos y operativos del fiduciario sean mínimos, razonables, proporcionales y estrictamente necesarios.

e)    Presentar un informe semestral ante la administración del Fideicomiso”

 

Conforme al artículo 6 y 7 (integración), nos encontramos con un órgano pluripersonal -órgano colegiado- cuya función es dar asesoría al fideicomitente (Estado representado por JAPDEVA) en sus obligaciones y coadyuvar en el cumplimiento de los fines específicamente señalados en el presente proyecto de ley.  Como se aprecia la naturaleza de la función de este Comité es de asesoría, y por consiguiente, es criterio de esta Procuraduría que este órgano carece de poder decisorio propio, por lo que está inhibido de “aprobar” o “autorizar”, toda vez que esas son actividades que corresponden a los órganos de gestión y órganos activos, en este caso al fideicomitente (artículo 5).  De la redacción del artículo 8 citado se puede colegir que las actividades que desarrolla el Comité son actividades que corresponden a los órganos de gestión u órgano activo y no a un órgano asesor.

 

La materia constituye en doctrina uno de los límites de la competencia, posición que recoge el artículo 60 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto dispone:

            “Artículo 60.-

       1.- La competencia se limitará por razón del territorio, del tiempo, de la MATERIA Y DEL GRADO…”. (El subrayado es nuestro).

Conforme a lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General que en la forme que se presenta el presente proyecto el Comité Especial del Fideicomiso carecería de competencia para “aprobar anualmente, los planes estratégicos y operativos, la priorización, los requisitos, las modalidades y los criterios para aprobar el financiamiento”. Este es un aspecto de legalidad que podría generar conflictos de aprobarse esta iniciativa, por lo cual, se insta a realizar una revisión del mismo.

 

En síntesis, la iniciativa de conformar un depósito libre comercial en Limón, debe responder no solamente a las necesidades de una región, sino que también debe encajar en forma coherente con el programa de desarrollo del país, de manera que su creación conlleve en definitiva beneficios para los administrados y no para una Institución, y no violente el principio de igualdad y de libre competencia. Considera esta Procuraduría que la valoración del proyecto por parte de los señores diputados, debe considerar el criterio expuesto por la Sala Constitucional al analizar en su oportunidad la creación del Depósito Libre de Golfito y determinar si en el presente caso se acreditan todas las circunstancias de forma objetiva.

 

 IV.             CONCLUSIONES

 

En relación con el Proyecto, “Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Limón”, el cual se encuentra bajo el expediente legislativo N^o 24.513, esta Procuraduría General considera:

 

a)      Que la Asamblea Legislativa tenga en cuenta lo dicho por la Sala Constitucional sobre la justificación y eficacia de las disposiciones legales que regulan al Depósito Libre Comercial de Golfito, especialmente en relación con el principio de igualdad y libertad de comercio.

b)      Que se tomen en cuenta las diversas opiniones jurídicas vertidas por esta Procuraduría General de la República sobra la diversas iniciativas que se han tendido para crear “Depósitos Libres de Comercio”, citados en este documento.

c)      Que los recursos económicos sean dirigidos de forma exclusiva al desarrollo social de la región y no a fortalecer meramente una Institución.

d)      Realizar una revisión de la numeración del articulado y corregir los errores materiales detectados en este documento. 

e)      Se analice la competencia otorgada al Comité Especial del Fideicomiso de “aprobar anualmente, los planes estratégicos y operativos, la priorización, los requisitos, las modalidades y los criterios para aprobar el financiamiento”, misma que no es propia de un órgano asesor según la naturaleza jurídica otorgada en el proyecto de ley.

f)       Escuchar el criterio del Ministerio de Hacienda, por el impacto fiscal y presupuestario que tendría la creación del Depósito Libre Comercial de Limón y en especial, la posible trasferencia económica por un “máximo de mil millones de colones anuales, por cuatro años, a cargo del Presupuesto de la República”.

g)     La aprobación o no del presente proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, para lo cual debe realizar una valoración de oportunidad y conveniencia que escapa del tema estrictamente jurídico, para lo cual, instamos a valorar las observaciones puntales realizadas en el presente documento.

 

Atentamente,

 

 

 

                                                            Randall Salazar Solórzano

                                                            Procurador Adjunto.