02 de abril de 2025

PGR-C-071-2025

Señor

Álvaro Alejandro Portillo Luna

Regidor Propietario

Municipalidad de Siquirres.

Estimado señor:

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende el correo de consulta remitido a nuestras oficinas el 13 de febrero de 2025, y mediante el cual se solicita nuestro criterio jurídico sobre lo siguiente:

1.      ¿Cuál es el procedimiento y la cantidad de votos requeridos para la anulación de un acuerdo tomado por unanimidad en el Concejo Municipal?

        •  Considerando que el Artículo 39 del Código Municipal establece que los acuerdos municipales pueden ser adoptados y revocados por mayoría absoluta, salvo disposición en contrario, solicitamos aclarar si, en este caso, la revocación del acuerdo requiere una mayoría absoluta o calificada.

2.      ¿Tiene el Concejo Municipal la potestad de juramentar Comités de Caminos, aun cuando el cantón cuenta con una Junta Vial Cantonal?

        • Conforme al Artículo 4 del Código Municipal, las municipalidades tienen la responsabilidad de coordinar el desarrollo de la infraestructura cantonal en beneficio de la comunidad.

        • Se solicita aclaración sobre la validez del acuerdo municipal que permitió la juramentación del Comité de Caminos y si este se encuentra dentro de las competencias del Concejo Municipal.

3.      En caso de que el Comité de Caminos haya sido ya juramentado y se encuentre en funciones, realizando gestiones y compromisos administrativos, ¿la Municipalidad puede revocar su reconocimiento sin afectar los principios de seguridad jurídica y confianza legítima?

        •El principio de seguridad jurídica, derivado del Artículo 11 de la Constitución Política, protege la validez de actos administrativos que han generado derechos y expectativas legítimas en los ciudadanos.

        •Solicitamos el criterio de la Procuraduría en relación con la posible afectación de derechos adquiridos por los miembros del Comité y la comunidad beneficiaria”.

Una vez analizado el correo electrónico del 13 de febrero de 2025, recibido en nuestras oficinas ese mismo día, se concluye que la consulta resulta inadmisible, por las siguientes razones:

I.                   SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Al respecto es preciso señalar que la función consultiva de la Procuraduría General de la República establecida en el artículo 1 está sujeta a ciertos requisitos determinados en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982.

A la luz de esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos n.°C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025 entre muchos otros).

En el caso que nos ocupa, la consulta no está siendo planteada por el jerarca municipal, sea el Alcalde o el Concejo Municipal como órgano colegiado, tampoco se acompaña del criterio jurídico de la asesoría interna de la Municipalidad y además se solicita puntualmente que se aclare la validez de un acto administrativo específico, lo cual representa la revisión de un acto administrativo que ya fue adoptado por la Municipalidad de Siquirres.

II.                INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

En esta ocasión, la consulta que se remite solicitando nuestro criterio jurídico fue planteada por un regidor propietario de la Municipalidad y no por el jerarca de la institución, sobre este tema, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado en múltiples ocasiones que, en el caso de las Municipalidades las consultas resultan admisibles cuando son formuladas por el Concejo Municipal o el Alcalde, esto es así porque según nuestra ley orgánica nuestros dictámenes tienen carácter vinculante, por lo que resulta lógico que se haya limitado que la consulta tiene que ser formulada por el jerarca en virtud de la trascendencia que para una institución tiene en su quehacer un dictamen vinculante emitido por el órgano superior consultivo de la Administración Pública.

Al respecto, en el Dictamen PGR-C-246-2024 del 24 de octubre de 2024, señalamos lo siguiente:

“En cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que, dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, es lógico que la misma ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico vinculante a este órgano asesor.

En el caso de las Municipalidades hemos dispuesto que las consultas resultan admisibles cuando son formuladas por el Concejo Municipal, el Alcalde y los Concejos Municipales de Distrito -en las Municipalidades que cuenten con esta figura-. (Al respecto véanse los dictámenes Nos. C-180-2013 de 2 de setiembre de 2013, C-257-2016 de 2 diciembre de 2016, C-064-2016 de 4 de abril de 2016, C-204-2018 de 23 de agosto de 2018, C-092-2021 de 7 de abril de 2021, PGR-C-077-2024 de 29 de abril de 2024).

Y, cuando el consultante sea un órgano colegiado, hemos señalado que es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para plantear la consulta. Entonces, aunque se autorice a alguno de sus miembros para requerir nuestro criterio, debe adjuntarse el acuerdo firme del órgano colegiado en el que se decidió consultar y se determinaron los términos de la consulta. (Al respecto véanse los dictámenes nos. C-07-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de2016 y C-073-2017 de 5 de abril de 2017).

Lo anterior implica que “los miembros del órgano, individualmente, al no representar la voluntad de éste, carecen de la posibilidad de legitimación. Es decir, si bien un Concejo Municipal se encuentra legitimado para consultar a la Procuraduría General, sus regidores, individualmente considerados, no tienen esa legitimación” (Dictamen no. C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014. En igual sentido Dictamen no. C-311-2001 de 9 de noviembre de 2001, C-073-2017 de 5 de abril de 2017 y PGR-C-077-2024 de 29 de abril de 2024)”. (El resaltado es propio).

Debido a que la consulta que nos ocupa, fue planteada por un regidor de la Municipalidad de Siquirres, es decir, por uno solo de los miembros del Concejo Municipal, sin mediar un acuerdo de ese órgano colegiado, la consulta resulta inadmisible, pues la gestión individual no ostenta legitimación para requerir nuestro criterio.

Aparte de lo anterior, para futuras gestiones, debe tomarse en cuenta que el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, exige que se adjunte el criterio legal sobre el tema consultado, que debe ser un análisis jurídico detallado de cada uno de los puntos que se someten a nuestra consideración.  Tal dictamen tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto legal a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. Se ha considerado que el criterio legal, es de suma importancia ya que brinda insumos importantes para analizar el tema consultado, tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante, lo cual permite alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría podría brindad a sus consultantes.

En el asunto que nos ocupa, se echa de menos el criterio legal.

Finalmente, es preciso señalar que para que una consulta resulte admisible, es necesario que no esté referida a asuntos concretos en los que ya se ha emitido una conducta administrativa formal concreta, ni puede solicitarse que la Procuraduría valore la legalidad o no con el ordenamiento jurídico, de un acto administrativo ya emitido por una autoridad administrativa.

En este sentido, en el dictamen PGR-C-038-2025 del 03 de marzo de 2025, esta Procuraduría señaló expresamente:

“En asuntos similares, esta Procuraduría General ha señalado, reiteradamente, que salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse con respecto a situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas, o sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022 y PGR-C-10-2024 de 30 de enero de 2024, entre otros).

En esa línea de pensamiento, hemos indicado que “…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).”  (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019 y el PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023).

Con respecto a ese tema, en nuestro dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, reiterado en el C-172-2013 del 28 de agosto del 2013, en el C-377-2014 del 4 de noviembre de 2014 y en el C-264-2017 del 14 de noviembre de 2017, indicamos lo siguiente:

“… este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de abril del 2010).

En efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo (…).” 

Reiteramos entonces que, a través del ejercicio de nuestra función consultiva, no podemos ejercer una función de contralor de legalidad u oportunidad de conductas administrativas ya adoptadas, cuya validez, de algún modo, se pida sea examinada; lo cual no nos compete (En ese sentido, véanse nuestros dictámenes y pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, PGR-C-072-2023 de 14 de abril de 2023, PGR-C-115-2023, op. cit., PGR-C-015-2024 de 7 de febrero de 2024 y PGR-C-081-2024 de 30 de abril de 2024, entre muchos otros)”. El resaltado no corresponde al original.

  En el caso que nos ocupa, en la pregunta número 2, se indica puntualmente: “Se solicita aclaración sobre la validez del acuerdo municipal que permitió la juramentación del Comité de Caminos”; con tal planteamiento no cabe duda que se pretende por medio de un dictamen vinculante emitido por este órgano superior consultivo, que entremos a enjuiciar y analizar la legalidad o no con el ordenamiento jurídico, de la decisión ya adoptada por la autoridad municipal -en este caso el Concejo Municipal de la Municipalidad de Siquirres-; gestión que en esos términos, sumados a los otros dos aspectos de inadmisibilidad desarrollados, resulta improcedente.

III.             CONCLUSIÓN:

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica, por lo que se declara inadmisible.

                                                             Cordialmente,

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                  Abogada, Despacho Procurador General

MFBM/pes