17 de marzo de 2025

PGR-C-047-2025

Señor 

Christian Rucavado Leandro

Presidente Ejecutivo 

Instituto Nacional de Aprendizaje

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio PE-2479-2024 del 12 de noviembre del 2024, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con las reglas aplicables para definir el salario de algunos servidores de la institución que deben trasladarse del extinto Régimen Autónomo de Servicio del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) al Régimen de Servicio Civil.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Como más adelante se detallará, la consulta está relacionada con lo resuelto por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 31179-2023 de las 12:20 horas del 19 de noviembre del 2023.  Mediante esa resolución, la Sala Constitucional anuló el Régimen Autónomo de Servicio del INA y ordenó reestablecer a los funcionarios de esa institución al Régimen de Servicio Civil.   La pregunta concreta que se nos formula es la siguiente: 

“¿Procede o no la aplicación de salario global de la Ley Marco de Empleo Público a los puestos que se trasladen del extinto Régimen Autónomo de Servicio del INA al Régimen de Servicio Civil y cuyo proceso de homologación los ubique en una clase con un salario mayor a la actual?”

A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Legal del INA, el cual consta en el oficio AL-547-2024 del 24 de octubre del 2024, suscrito por el Lic. José Alejandro Hernández Vargas.  Ese estudio sostiene que “… a las personas que poseen un salario global INA inferior al definido por MIDEPLAN, y que ahora serán trasladadas al régimen del Servicio Civil en respeto a la orden emanada por la Sala Constitucional, se les deberá trasladar al régimen con el nuevo monto salarial definido por el citado ente rector [se refiere al MIDEPLAN], en concordancia con lo definido por el ordinal 38 del Reglamento de la Ley Marco de Empleo Público…”.

II.- ANTECEDENTES RELACIONADOS CON LA CONSULTA

Con la finalidad de poner en contexto la consulta que se nos plantea, debemos indicar que mediante la ley n.° 9931 de 18 de enero de 2021, denominada “Ley de fortalecimiento de la formación profesional para la empleabilidad, la inclusión social y la productividad de cara a la revolución industrial 4.0 y el empleo del futuro”, se reformó la Ley Orgánica del INA, n.° 6868 de 6 de mayo de 1983, con la finalidad de dotar a esa institución de un Régimen Autónomo de Servicio, separado y distinto del Régimen de Servicio Civil.

Contra la ley n.° 9931 citada, fue planteada una acción de inconstitucionalidad la cual fue resuelta por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 31179-2023 ya mencionada.  En esa resolución, la Sala analizó el régimen laboral administrativo que regula las relaciones de empleo entre las personas servidoras públicas y el Estado, así como la naturaleza jurídica del INA (como institución autónoma) sus fines y su régimen de empleo.  Además, se refirió a los alcances de la potestad de configuración del legislador, para concluir que el Régimen Autónomo de Servicio del que fue dotado el INA violaba los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.

La Sala Constitucional resolvió que una regulación estatutaria de empleo público exige que la fuente para establecer las particularidades y características de la relación (definición de sistemas de reclutamiento, selección de personal, causales de despido, etc.) sea de rango legal, lo que implica que la delegación que hizo la ley para que la Junta Directiva del INA estableciera ese régimen era contrario a la Constitución.  Luego, señaló que el constituyente, al establecer el régimen aplicable a los servidores públicos, pretendió evitar que su estabilidad en el puesto estuviera sujeta a lo que decidan las autoridades administrativas, pretensión de la que se apartó el Régimen Autónomo de Servicio del INA.  Además, señaló que dicho régimen infringía la posibilidad de acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad, así como el derecho a la carrera administrativa, por la presión que ejercía sobre los funcionarios que tenían una relación de empleo público para que se trasladaran de forma voluntaria al nuevo régimen, so pena de no poder aspirar a ascensos en el futuro.

En la sentencia mencionada, la Sala Constitucional anuló varias normas, entre ellas, el Transitorio III de la ley n.° 9931, el cual establecía la obligación de la Junta Directiva del INA de aprobar un nuevo escalafón acorde con la reforma legal y, por conexidad, anuló también el Reglamento Autónomo de Servicio que dictó la Junta Directiva del INA con fundamento en las normas declaradas inconstitucionales.

En lo que se refiere a la situación de los funcionarios del INA, la Sala Constitucional dimensionó los efectos de su sentencia anulatoria en los siguientes términos:  

          “Conforme a lo dispuesto en el artículo 91 párrafo 2 de la Ley que rige esta jurisdicción, se dimensionan los efectos de esta declaratoria y, a fin de evitar graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales, se dispone que:

          1) Recobra su vigencia la norma preexistente a la reforma del artículo 24 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje, realizada por el inciso j) del artículo 1 de la Ley 9331;

          2) Los funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje que no se hayan trasladado voluntariamente del modelo estatutario del Servicio Civil al régimen de empleo regulado en el Reglamento Autónomo de Servicio del Instituto Nacional de Aprendizaje que aquí se anula, serán regidos por las regulaciones del régimen estatutario al que pertenecían originariamente;

          3) Los funcionarios del Instituto Nacional de Aprendizaje que se hayan trasladado voluntariamente del modelo estatutario del Servicio Civil al régimen de empleo regulado en el Reglamento Autónomo de Servicio del Instituto Nacional de Aprendizaje que aquí se anula, serán restablecidos en el Régimen del Estatuto de Servicio Civil, manteniendo la misma categoría, funciones y remuneración actuales;

          4) Los trabajadores contratados al amparo del citado Reglamento Autónomo, bajo ese régimen de empleo y de acuerdo al Manual de Clases Institucionales de Puestos, que ahora se anulan, tienen derecho a participar dentro de los concursos que correspondan para el nombramiento de la persona titular en la plaza que ocupan, de conformidad con la normativa del régimen del Estatuto de Servicio Civil, según los procedimientos y requisitos que en derecho correspondan. Para tales efectos, las autoridades competentes deberán instruir los concursos respectivos dentro del plazo de dieciocho meses siguientes a la publicación íntegra de esta sentencia. Hasta tanto no culminen esos concursos, mantendrán la categoría, funciones y remuneración actuales.”  (El subrayado es nuestro).

La consulta que se nos plantea está relacionada con los funcionarios que se trasladaron voluntariamente del Régimen de Servicio Civil al Régimen Autónomo de Servicio del INA; es decir, con las personas a las que se refiere el punto tercero de la transcripción anterior. 

III.- SOBRE EL SISTEMA SALARIAL APLICABLE A LOS FUNCIONARIOS QUE DECIDIERON TRASLADARSE AL EXTINTO RÉGIMEN AUTÓNOMO DE SERVICIO DEL INA Y QUE DEBEN VOLVER AL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL

Para dar respuesta a la consulta que se nos plantea debemos indicar que la decisión de la Sala Constitucional de dimensionar los efectos de la declaratoria de nulidad a la que se ha hecho referencia (en el sentido de que los funcionarios del INA que se hayan trasladado voluntariamente del modelo estatutario del Servicio Civil al régimen de empleo regulado en el Reglamento Autónomo de Servicio del INA deben ser restablecidos en el Régimen del Estatuto de Servicio Civil manteniendo la misma categoría, funciones y remuneración actuales), tiene como objetivo ―en lo que aquí interesa― preservar el principio de indemnidad salarial, para no afectar a los servidores involucrados.  En otras palabras, lo que pretendió la Sala fue que, como consecuencia de la anulación de las normas impugnadas, los funcionarios a los que se refiere el dimensionamiento no viesen disminuida la remuneración total que percibían en el extinto Régimen Autónomo de Servicio de INA.

En relación con el principio de indemnidad salarial, esta Procuraduría ha indicado que es posible “… realizar cambios en las condiciones bajo las cuales se prestan servicios al Estado, siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de la realización de esos cambios, y que el respeto a los derechos adquiridos implica, en lo que a la materia salarial se refiere, no disminuir el salario percibido por las personas a las que van dirigidos los cambios normativos.”  (Ver OJ-110-2015 del 24 de setiembre del 2015, OJ-161-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-192-2018 del 9 de agosto del 2018 y PGR-OJ-014-2022 del 8 de febrero del 2022.)

Partiendo de lo anterior, interesa señalar que para definir el sistema de remuneración aplicable a los funcionarios del INA que decidieron trasladarse voluntariamente al extinto Régimen Autónomo de Servicio de la institución y que ahora deben ser reincorporados al Régimen de Servicio Civil,  existen al menos tres posibles opciones, cuya viabilidad desde el punto de vista jurídico, debe ser analizada.

La primera de ellas consiste en que regresen al Régimen de Servicio Civil con el salario compuesto que corresponde al puesto equivalente en ese Régimen.  No obstante, estimamos que esa posibilidad no es viable, en primer lugar, por la disminución salarial que podría representar el regreso al sistema de salario base más pluses, lo que contravendría el principio de indemnidad salarial y el dimensionamiento hecho por la Sala Constitucional; y, en segundo lugar, porque el salario compuesto ya no existe como régimen de remuneración, debido a que fue sustituido por el sistema de salario global, según lo dispuesto en los artículos 30 y siguientes de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 de 8 de marzo del 2022.   Si bien algunos funcionarios siguen siendo remunerados bajo el sistema de salario compuesto, ello se produce debido a la obligación de aplicar las reglas de transición del salario compuesto al salario global establecidas legalmente, pero no es posible admitir que nuevos funcionarios que ingresen al Régimen de Servicio Civil (o que reingresen a él) sean remunerados bajo un sistema que ya no se encuentra vigente.

La otra opción por analizar consiste en que los funcionarios a los cuales se refiere la consulta regresen al Régimen de Servicio Civil y mantengan el salario único que percibían bajo el extinto Régimen Autónomo de Servicio del INA.  Esa posibilidad ―que parece ser la que mejor se ajusta a la literalidad de lo resuelto por la Sala Constitucional en el dimensionamiento de su sentencia― no encuentra respaldo en las reglas unívocas de la técnica, o en los principios elementales de lógica o conveniencia a los que se refieren el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública.  Ello debido a que, si se opta por esta solución, tendría que crearse una categoría de salario único sui generis, distinta a la establecida por el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) para el resto del sector público, la cual sería aplicable solamente a los funcionarios que pertenecieron al extinto Régimen Autónomo de Servicio del INA, lo que daría al traste con la homogeneidad salarial pretendida con la aprobación de la Ley Marco de Empleo Público.

La tercera opción, que es la que nos parece más viable jurídicamente, consiste en que se apliquen las reglas de transición salarial derivadas de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, específicamente, las que se refieren a aquellos puestos que antes de la entrada en vigencia de la referida ley, ya devengaban un salario único o global.  Para llegar a esta conclusión, estamos partiendo del hecho de que las personas a las que se refiere la consulta ya percibían con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público un salario único o global dentro del Régimen Autónomo de Servicio del INA, por lo que no resultan aplicables las disposiciones contenidas en el Transitorio XI de la Ley Marco de Empleo Público, ni las del artículo 36 de su reglamento, pues esas normas se refieren al tránsito entre salario compuesto y salario global, sino las reglas del artículo 38 de ese reglamento, que son las que regulan el tránsito del salario único o global anterior a la Ley Marco de Empleo Público, al salario global establecido en esa ley.

El artículo 38 mencionado dispone lo siguiente:

“Artículo 38.- Puestos que devengan salario único o global previo a la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público. El nuevo esquema de remuneración por salario global establecido para los puestos que se agrupen en las familias laborales preceptuadas en la Ley Marco de Empleo Público, N° 10.159, no se aplicará a quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo régimen de Salario Global, devenguen un salario único o salario global que sea mayor al que corresponda a la clasificación de su puesto en el nuevo esquema de remuneración global.

A las personas que estén en esta situación, se les respetará el pago de salario único o salario global válidamente devengado, pero, a partir de ese momento, no se les efectuarán ajustes incrementales o actualizaciones hasta que su salario sea igualado o superado por el salario correspondiente en la columna salarial global que se dispone en la Ley Marco de Empleo Público y el presente reglamento. Cuando se cumpla esta última condición, se deberá hacer efectiva y de manera inmediata el traslado de la persona involucrada al esquema de salario global derivado de las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público.

En los supuestos del personal que involucre a personas servidoras que se mantengan en un régimen de salario único o global distinto al derivado de la aplicación de los preceptos establecidos en la Ley Marco de Empleo Público, estos serán trasladados al nuevo esquema definido por la Ley Marco de Empleo Público, siempre y cuando su remuneración previa a la vigencia de dicha Ley sea inferior a la determinada por el nuevo esquema.”

            La Dirección General de Servicio Civil, al analizar el tema en estudio, consideró que la solución deseable, desde una perspectiva técnica, es que se aplique el salario global definitivo establecido por el  MIDEPLAN; pero a dicho órgano le preocupa que esa solución implique un incremento salarial, y que con ello se infrinja lo resuelto por la Sala Constitucional en el sentido de que a los servidores involucrados debe mantenérsele la remuneración que percibían en el extinto Régimen Autónomo de Servicio del INA.  Sobre ese punto, el Área de Organización del Trabajo y Compensaciones de la Dirección General de Servicio Civil, en el oficio AOTC-OF-169-2024 del 11 de octubre del 2024, el cual se adjuntó a la consulta, indicó lo siguiente:

“… es claro que las personas nombradas en alguna clase del RAS [se refiere al Reglamento Autónomo de Servicio del INA] no se pueden afectar salarialmente, mantienen derechos adquiridos, pero no previó la Sala norma alguna con respecto a la posibilidad de que el traslado de un régimen a otro, significara un aumento salarial como en este caso, motivo por el cual, reiteramos la necesidad de realizar la consulta a la PGR, salvo mejor criterio de otra autoridad competente. Técnicamente es deseable que los puestos estén ubicados en la clase correspondiente, sea aquella propia del Régimen de Servicio Civil y no en una clase que fue eliminada por el voto de la Sala Constitucional, sin embargo este proceder al implicar un aumento salarial, caso no previsto por la Sala en su voto, amerita la necesidad de criterio jurídico de autoridad competente como se ha mencionado. (…)  al pasar una clase de salario único a una clase con salario global definido por MIDEPLAN, sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 38 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, no obstante, como en estos casos este articulado ya fue de aplicación para algunos casos de los que nos ocupan, y sumado a ello, esto implica un aumento salarial para las personas, para mejor resolver conviene que estos casos en cuestión sean consultados ante la Procuraduría General de la República.”

            Al respecto, es criterio de esta Procuraduría que la recomendación técnica de la Dirección General de Servicio Civil ya mencionada, no contraviene lo dispuesto por la Sala constitucional en el sentido de que a los servidores que pertenecían al extinto Régimen Autónomo de Servicio del INA debe mantenérsele la remuneración que percibían en dicho Régimen, porque la pretensión de la Sala Constitucional, como ya indicamos, era preservar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los funcionarios del INA, de manera tal que no sufrieran una disminución de su categoría, un cambio radical en sus funciones, o una desmejora en su remuneración como producto de la declaratoria de inconstitucionalidad que se analiza.  Y ninguna de estas circunstancias ocurre si se decide aplicar el salario global definitivo del MIDEPLAN a los servidores involucrados en la situación en estudio. Por el contrario, una decisión en esa línea resulta consistente con la finalidad de la sentencia constitucional, de no desmejorar las condiciones de los trabajadores que regresan del régimen de empleo regulado en el Reglamento Autónomo de Servicio del INA al Régimen de Servicio Civil.

            Incluso, ubicar a los funcionarios del INA que pertenecieron al extinto Régimen Autónomo de Servicio de esa institución dentro del sistema de salario global definitivo definido por el MIDEPLAN, es acorde con uno de los fines de la Ley Marco de Empleo Público, que consiste en ubicar gradualmente a todos los servidores públicos activos dentro de ese sistema, con el fin de lograr, a mediano plazo, cierta homogeneidad en los salarios del sector público.

IV.- CONCLUSIÓN 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- A los servidores del INA que se trasladaron voluntariamente al extinto Régimen Autónomo de Servicio de esa institución y que ahora deben regresar al Régimen de Servicio Civil, le son aplicables las reglas de transición del salario único o global (que percibían en el extinto régimen) al salario global definitivo establecido por MIDEPLAN, según lo dispuesto en el artículo 38 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público.

2.- Lo anterior no infringe el dimensionamiento hecho por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 31179-2023 de las 12:20 horas del 19 de noviembre del 2023, pues la finalidad de ese dimensionamiento fue ―en lo que aquí interesa― la de preservar el principio de indemnidad salarial, para no afectar a los servidores del INA que se trasladaron en su momento al Régimen Autónomo de Servicio de esa institución

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya     

Procurador

JCMM/hsc