21 de marzo del 2025

PGR-C-061-2025

Señor

Raudin Esteban Meléndez Rojas

Auditor Interno a.i.

Municipalidad de Montes de Oca

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. AU-AI-26-2025, de fecha 10 de marzo de 2025, recibido en esa misma fecha, pero asignado a este Despacho el 14 de marzo último, mediante el cual se requiere nuestro criterio técnico jurídico a fin de tener claridad si con base en lo dispuesto por el dictamen C-233-2017 de 18 de octubre de 2017, la persona que ostenta el puesto de Alcalde Municipal debe o no solicitar licencia con goce de salario al Concejo municipal, cuando vaya a representar a la corporación territorial en algún evento internacional, o por el contrario, solamente debe comunicar que se ausentará.

Para lo cual formula las siguientes preguntas:

1.       ¿Los Alcaldes Municipales deben solicitar puntualmente permiso o licencia con goce de salario al Concejo Municipal para salir del país a representar a la Municipalidad en algún evento internacional, o por el contrario, solamente debe comunicar por escrito que se ausentará, sin solicitar expresamente el citado permiso o licencia, ni brindar las justificaciones del caso?

2.      En caso de que el Alcalde Municipal se ausente de sus labores para representar a la Municipalidad en algún evento nacional o internacional, la Municipalidad puede nombrar a un vicealcalde con el pago de suplencia por la ausencia del titular?

Esta gestión se fundamenta especialmente en la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, que dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico, pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia. Y se afirma que la presente consulta se encuentra ligada directamente al Plan Anual de Trabajo que lleva a cabo esa Auditoría este año, pues con base en él se está desarrollando y programando servicios especiales de auditoría relacionados al procedimiento legal y administrativo para que el titular de la Alcaldía participe en actividades dentro y fuera del país en representación de la Municipalidad.

De ahí que el Auditor interno justifica que lo consultado está directamente relacionado a sus competencias y que el evacuarle la duda jurídica formulada coadyuvará con la ejecución de su Plan Anual de Trabajo. Y por tanto, la gestión presentada es admisible.

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de lo consultado.

A pesar de la forma en que ha sido formulada esta consulta, aludiendo que se quiere tener claridad de lo establecido en el dictamen C-233-2017, op. cit., en realidad no se quiere que se aclaren aspectos oscuros o anfibológicos de aquel criterio jurídico -porque en todo caso, no los tiene- y máxime que la gestión no proviene del consultante originario. Entendemos que se pretende que la Procuraduría General emita un nuevo dictamen sobre cuestiones que, si bien guardan directa y estrecha relación con el citado criterio, no constituyen aspectos imprecisos de fondo que sean necesarios aclarar, sino que más bien se relacionan con el modo de entender e interpretar aquel dictamen vinculante, para su posterior aplicación por parte de la Administración activa.

Se trata entonces de la formulacion de una consulta nueva y en ese carácter es que se tramita.

II.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

Efectivamente, según verificamos en nuestros archivos y registros documentales, ante una consulta similar del Concejo municipal de Moravia[1], de si el Alcalde tiene o no el deber de comunicar al Concejo de sus ausencias temporales por causa de una licencia o permiso, con o sin goce de salario, y de las consecuencias de su inasistencia a las sesiones de aquél órgano colegiado, incluida su sustitución por el vicealcalde primero, emitimos el dictamen C-233-2017 de 18 de octubre de 2017, del que pueden extraerse fácilmente algunos corolarios de interés, los cuales, ante el nuevo planteamiento, complementaremos con jurisprudencia administrativa atinente que, posteriormente ha sido emitida y que, indiscutiblemente, ha partido incluso de aquel otro precedente administrativo.

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios vertidos sobre la materia, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Será suficiente entonces, extraer puntuales consideraciones de nuestra doctrina administrativa para abordar y dar así puntual respuesta a sus interrogantes.

Dichos corolarios son los siguientes:

·         Los ayuntamientos tienen un régimen bifronte, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, los que, por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales. Por un lado, el Concejo, órgano plural y deliberativo, integrado por regidores de elección popular, con funciones especialmente de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M), que se constituye en el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa[2]. Por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución de los acuerdos municipales (numerales 14 al 20 ibidem)[3].

·         Entre ambos no existe un ligamen jerárquico -el Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo-, sino una relación interadministrativa de coordinación, necesaria para la labor de administración de los intereses y servicios locales del cantón a cargo del Gobierno Municipal que ambos conforman, en los términos del artículo 169 constitucional.

·         Con base en lo dispuesto por el artículo 17, inciso c), del Código Municipal, como parte de las competencias esenciales, y por tanto, indelegable -art. 90 inciso c), de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, el Alcalde tiene la obligación de asistir con voz, pero sin voto, a todas las sesiones del respectivo Concejo Municipal, amén de estar obligado a asistir también a todas las asambleas, reuniones y demás actos públicos que la municipalidad realice (Dictamen PGR-C-006-2025 de 20 de enero de 2025). De ahí que el Alcalde, más que una mera prerrogativa, tenga el deber, en principio ineludible, de asistir a las sesiones del Concejo municipal, pues su participación con voz, pero sin voto, en las sesiones de aquel órgano colegiado, como parte esencial o sustantiva de sus funciones, contribuye en la deliberación previa a la configuración de la voluntad administrativa del Concejo; lo cual, en un contexto de obligada y necesaria articulación coordinada de competencias, indudablemente es útil para que pueda cumplir, de forma eficaz y eficiente, con la ejecución correcta de las decisiones administrativas y políticas del Concejo municipal.

·         El Alcalde puede relevarse de aquella obligación y ausentarse temporalmente de las sesiones del Concejo, solo si tiene alguna causa que lo justifique. Siendo una de ellas la licencia[4] con goce de salario para representar a la corporación municipal, que sea otorgada previamente por el propio Concejo -art. 32 in fine del Código Municipal-. De modo que, aún en el supuesto de que el Alcalde requiera ausentarse de las sesiones del Concejo, para representar a la Municipalidad en algún otro acto, aquel deberá pedir licencia a éste.

·         La situación anormal de ausencia temporal o definitiva de un funcionario público, ha sido normalmente regulada por el ordenamiento, para efectos de que no se afecte la continuidad del servicio público o el ejercicio de las funciones administrativas, e incluso el debido funcionamiento del organismo público de que se trate. Por ello, cuando un funcionario está ausente lo normal es que el ordenamiento prevea su suplencia o reemplazo temporal (Dictámenes C-041-2008 de 8 de febrero de 2008 y C-340-2020 de 25 de agosto de 2020). Así entre los cambios o alteraciones de competencia legalmente reconocidos, las ausencias temporales (vacaciones, licencias, permisos, incapacidad temporal, suspensión) del servidor pueden ser suplidas provisionalmente por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre al efecto.

·         En el caso del régimen municipal, el vicealcalde primero sustituye provisionalmente al Alcalde incluso en sus ausencias temporales -art. 14, párrafo segundo, del Código Municipal-; es decir, cuando por un lapso corto de tiempo aquel esté impedido para ejercer sus competencias (Dictamen PGR-C-006-2025, op. cit.). De modo que, temporalmente, aquél asume la Alcaldía municipal con las mismas prerrogativas que revisten a este alto cargo, previstas en el artículo 17 del Código Municipal (Véase dictámenes C-109-2008 del 08 de abril de 2008, C-209-2019 de 22 de julio de 2019 y C-430-2020 de 2 de noviembre de 2020).

·         De modo que, en su ausencia temporal, con motivo de licencia concedida, el Alcalde municipal será sustituido por la persona titular de la primera vicealcaldía; suplencia legal para la cual no se requerirá aprobación ulterior por parte del Concejo u otro, salvo el trámite administrativo usual que, para efectos remuneratorios, demande a lo interno la corporación municipal; sustitución que, en todo caso, deberá ser informada oportunamente al Concejo municipal para facilitar, agilizar y garantizar la dinámica de trabajo entre la alcaldía y aquel órgano colegiado[5].

II.- Consideraciones finales.

Conforme a nuestra doctrina administrativa, se recomienda que antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019, C-287-2019 del 4 de octubre de 2019, PGR-C-086-2023 de 27 de abril de 2023 y PGR-C-095-2023 de 9 de mayo de 2023).

Y siendo innegable en este caso, la existencia de una evidente línea homogénea y unívoca en nuestra jurisprudencia administrativa, creemos conveniente indicar que esa sola circunstancia debió determinar la necesidad de plantear esta nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos; máxime que esa Auditoría Interna reconoce la existencia y pleno conocimiento del dictamen C-233-2017, de 18 de octubre de 2017, en el que se desprenden sin mayor dificultad -como explicamos-, elementos de convicción relevantes y suficientes para responder las interrogantes formuladas.

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior con miras a asegurar el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

No está de más reiterar que, en el ejercicio de la labor consultiva, la Procuraduría General se convierte en un intérprete jurídico calificado que impone al sector público su peculiar lectura del Ordenamiento Jurídico (Dictámenes C-257-2006 de 19 de junio de 2006, C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y C-218-2020 de 10 de junio de 2020). De modo que todos aquellos criterios unívocos y reiterados de este órgano Superior consultivo sobre los temas de interés de esta consulta, constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[6] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014 y C-114-2020 de 31 de marzo de 2020).

Aspecto que no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Dictámenes PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023 y PGR-C-096-2024 de 29 de mayo de 2024).

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

·         De la integración armónica de las disposiciones normativas contenidas en los artículos 17, inciso c) y 32 in fine, ambos del Código Municipal, los Alcaldes municipales deben tramitar previamente, ante el Concejo Municipal, licencia con goce de salario para ausentarse justificadamente de las sesiones de dicho órgano colegiado, por representar a la corporación territorial en eventos nacionales e internacionales.

·         Durante su ausencia temporal, con motivo de licencia concedida, el Alcalde municipal será sustituido por la persona titular de la primera vicealcaldía; suplencia legal para la cual no se requerirá aprobación ulterior por parte del Concejo u otro, salvo el trámite administrativo usual que, para efectos remuneratorios, demande a lo interno la corporación municipal; sustitución que, en todo caso, deberá ser informada oportunamente al Concejo municipal para facilitar, agilizar y garantizar la dinámica de trabajo entre la alcaldía y aquel órgano colegiado, según establece el propio ordinal 17, inciso c), citado.

Con lo hasta aquí expuesto, esa Auditoría Interna está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de nuestra jurisprudencia administrativa, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd