26 de marzo de 2025

PGR-OJ-055-2025

 

Señora

Flor Sánchez Rodríguez

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VI

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPAHAC-0579-2024-25 de 18 de marzo de 2025, recibido en esta Procuraduría, de forma electrónica, en la misma fecha, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de este Órgano Asesor con relación al texto del proyecto de ley denominado “LEY PARA PROTEGER AL USUARIO DE SINPE MÓVIL ANTE LA VORACIDAD FISCAL; REFORMA DEL ARTÍCULO 29 DE LA LEY DE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA), N.° 6826, DEL 8 DE NOVIEMBRE DE 1982 Y SUS REFORMAS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.750.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos números OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-112-2024 de 30 de setiembre de 2024, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, entre otros).

 

 

I.                   DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

 

El proyecto de ley, objeto de consulta, plantea una reforma al numeral 29 de la Ley del Impuesto al valor agregado (IVA), No. 6826, a efecto de excluir la -posible- retención, sobre dicho impuesto, a las transferencias electrónicas de dinero que se realicen a través del Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (Sinpe).

 

En la exposición de motivos del proyecto, se hace referencia al uso de las plataformas digitales de pago como pilar para las transacciones económicas del país, tanto comerciales como personales, que permiten a los usuarios realizar pagos de manera rápida, segura y eficiente, eliminando la necesidad de dinero en efectivo o tarjetas físicas.  Se afirma que estas soluciones han revolucionado la manera en que los costarricenses gestionan sus finanzas y transfieren su dinero, adaptándose a un mundo cada vez más conectado.

 

Bajo ese entendido, el proyecto resalta que el Sinpe Móvil y las plataformas similares se utilizan como un medio digital de pago, para transacciones que pueden o no ser comerciales.

 

En esa línea, afirman los proponentes del proyecto que, el Sinpe móvil se puede usar para transferencias personales, lo que no representa un hecho generador de alguna obligación tributaria, ya que este tipo de transacciones no están sujetas a ningún impuesto.

 

            Al respecto, la exposición de motivos indica:

 

“II-    Las plataformas de pago digital como instrumento para la digitalización de pagos y la inclusión financiera

 

La digitalización representa la transición de transferencias y pagos en efectivo hacia plataformas electrónicas. En este contexto, plataformas como Sinpe Móvil han sido un pilar clave, permitiendo avances significativos a través de la automatización de procesos financieros, la implementación de pagos electrónicos en tiempo real y el acceso remoto mediante dispositivos móviles y computadoras. Esto mejora la experiencia de los ciudadanos respecto a transacciones bancarias, al reducir significativamente el tiempo asociado a las transacciones y eliminar la necesidad de acudir físicamente a una sucursal bancaria. Además, disminuye la dependencia del efectivo, lo que no solo reduce la necesidad de imprimir billetes, sino que también mitiga riesgos de robo o pérdida, contribuyendo a una economía más eficiente y segura.

Por otro lado, la inclusión financiera se refiere al acceso de la población a servicios financieros formales, como cuentas bancarias, créditos y seguros. En la transición hacia una economía digital y basada en servicios, la bancarización y la inclusión financiera se convierten en prioridades estratégicas. Las plataformas de pago digital han sido clave para acercarse a este objetivo, al reducir las barreras de entrada para nuevos usuarios del sistema financiero. A través de estas plataformas, incluso personas con acceso limitado a servicios bancarios pueden realizar transferencias utilizando únicamente su número de teléfono. Al ofrecer un servicio gratuito para montos pequeños y no requerir infraestructura compleja, plataformas como Sinpe Móvil fomentan la incorporación de nuevos usuarios al sistema financiero, promoviendo así una economía más inclusiva y transparente. (…)

 

III-     Objetivo de la presente iniciativa

 

Pese a lo anterior, el Ministerio de Hacienda ha confirmado reiteradamente su interés en desarrollar un mecanismo para cobrar el impuesto sobre el valor agregado a través de una retención de este a transacciones realizadas a través de Sinpe Móvil. A su vez, ha dicho que no se trata de un nuevo impuesto, por lo que no tendría que pasar por la Asamblea Legislativa, intentando burlar lo estipulado por el artículo 121 de la Constitución Política que, en su inciso 13), establece que le corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa aprobar o improbar nuevos impuestos. Si bien el Ministerio de Hacienda ha dicho que no impondría esta retención sobre pagos personales, no ha explicado cómo haría la distinción entre transacciones comerciales y no comerciales.

 

Dado lo expuesto, la presente reforma viene a defender a los contribuyentes de la voracidad fiscal del Poder Ejecutivo de turno, que antepone sus intereses recaudatorios sobre los intereses de los ciudadanos y de la economía nacional. Una vez más, los diputados y las diputadas se ven en la necesidad de defender a los contribuyentes de los posibles abusos del Ministerio de Hacienda. El presente proyecto de ley, viene a prevenir que el Poder Ejecutivo retenga impuestos a las transacciones realizadas a través de plataformas de pago digital, de forma tal que sus beneficios para la digitalización y la inclusión financiera no se vean amenazados, y estos servicios puedan seguir expandiéndose en todo el territorio nacional.” (Lo resaltado no es del original).

 

A continuación, se procede a analizar el texto del proyecto de ley propuesto.

 

 

II.                OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

 

El proyecto de ley propone reformar el numeral 29 de la Ley del Impuesto al valor agregado (IVA), Ley número 6826. En concreto, se agrega al párrafo tercero de dicha norma, que establece la exclusión de la retención establecida en ese artículo a los contribuyentes del régimen de tributación simplificado, un texto adicional y nuevo que excluye de la retención del IVA a las transferencias realizadas desde cualquier canal de banca electrónica a cuentas sinpe móvil. La iniciativa surge, según la exposición de motivos del proyecto, por la intención del Poder Ejecutivo de aplicar tal retención sobre transferencias sinpe móvil.

 

La reforma propuesta modificaría el párrafo tercero del numeral 29 de la Ley número 6826, que indicaría lo siguiente:

 

NORMA VIGENTE

TEXTO PROPUESTO

Artículo 29- Pagos a cuenta de impuesto sobre el valor agregado.   “(…) De la aplicación de la retención establecida en este artículo, se exceptúan los contribuyentes sometidos al régimen de tributación simplificada.”   (…)”

Artículo 29-    Pagos a cuenta de impuesto sobre el valor agregado   “(…) De la aplicación de la retención establecida en este artículo, se exceptúan los contribuyentes sometidos al régimen de tributación simplificada. No se podrá aplicar retención alguna del impuesto al valor agregado sobre las transferencias que realicen los usuarios del Sistema Financiero Nacional desde cualquier canal de banca electrónica, a cuentas vinculadas a números de teléfonos móviles, conocidas como el Sinpe Móvil del Banco Central de Costa Rica u otras aplicaciones tecnológicas que cumplan las mismas características. (…)”   Rige a partir de su publicación.” (Lo resaltado no es del original)

            Como se advierte, la modificación propuesta es concreta en su objetivo, esto es, impedir la aplicación de -posibles- retenciones relacionadas con el impuesto al valor agregado sobre transferencias efectuadas mediante el sistema Sinpe móvil u otras aplicaciones tecnológicas, sin especificar el proyecto de ley a cuáles otras aplicaciones se refiere.

 

            En esa línea, el texto propuesto, establecería una imposibilidad total para realizar retenciones vinculadas al IVA respecto de las transferencias realizadas por cualquier “canal de banca electrónica” a cuentas sinpe móvil. Tal disposición, por ser general, no distingue entre transferencias personales o comerciales, aún y cuando el proyecto de ley, en su exposición de motivos, señala que “las plataformas de pago digital se han convertido rápidamente en un pilar fundamental para las transacciones económicas en el país, tanto comerciales como personales”. De esa manera, al reconocerse que este tipo de transferencias pueden ser de carácter comercial y, en tal caso, estar vinculadas -eventualmente- con el pago del impuesto al valor agregado, la norma propuesta, tal y como se encuentra redactada, imposibilitaría retener el impuesto del IVA en transacciones comerciales sujetas a este y cuyo pago sea realizado a través de plataformas digitales como sinpe móvil, por lo que, éste proyecto de ley propicia el análisis y discusión sobre este extremo a efecto de regular debidamente el tema.

 

            Sin perjuicio de lo indicado, se señala que el texto propuesto requiere ser precisado en su redacción. En concreto, se estima necesario se establezca con claridad a que se refiere la norma al referir a transferencias realizadas por “cualquier canal de banca electrónica”.  

 

También resulta pertinente que se precise qué comprende o qué debe entenderse por “otras aplicaciones tecnológicas que cumplan las mismas características”, a efecto de evitar problemas de interpretación y/o aplicación de la norma en caso de aprobarse este proyecto como ley de la república.

 

            Por lo demás, debe indicarse que la modificación que se plantea en este proyecto de ley, es un aspecto que se encuentra dentro de ámbito de decisión de los señores Diputados y señoras Diputadas.

 

En efecto, como hemos señalado en anteriores oportunidades (v.gr. opiniones jurídicas números PGR-OJ-076-2024 de 24 de junio de 2024, PGR-OJ-112-2024 de 30 de setiembre de 2024,PGR-0J-122-2024 de 14 de octubre de 2024, PGR-0J-128-2024 de 21 de octubre de 2024, entre otras), de conformidad con el principio de reserva de ley establecido en los artículos 121, inciso 13), de nuestra Constitución Política y el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y sus reformas (Ley No.4755 del 3 de mayo de 1971), la potestad de crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación tributaria, establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo, indicar el sujeto pasivo, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones, así como establecer privilegios, es exclusiva de la Asamblea Legislativa, como expresión de la potestad tributaria del Estado.

 

En esa línea, sobre el poder Tributario del Estado, la sentencia número 2022-012552 de las 9:00 horas del 2 de junio del 2022, la Sala Constitucional señaló lo siguiente:

 

“IV.- SOBRE EL PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO. El artículo 18 de la Constitución Política dispone:

 

“Artículo 18.- Los costarricenses deben observar la Constitución y las leyes, servir a la Patria, defenderla y contribuir para los gastos públicos.”

Se constata, así, la obligación de rango constitucional de contribuir con los gastos públicos, sin excepciones o privilegios injustificados o arbitrarios (artículo 33 de la Constitución Política). Asimismo, la Constitución Política le confiere al legislador la potestad tributaria, según la cual le corresponde establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales (artículo 121, inciso 13). Respecto al contenido y ejercicio de la potestad tributaria, esta Sala ha indicado:

“(…) El legislador puede crear discrecionalmente los tributos que considere necesarios conforme a los parámetros que estime convenientes, a fin de satisfacer las necesidades públicas, con los únicos límites que establece la Constitución Política. En ese sentido, reiteradamente se ha señalado:

“V.- Competencia legislativa en materia tributaria. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 13), da a la Asamblea Legislativa la potestad de crear los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales. Este amplio –aunque no ilimitado- poder, permite a la Asamblea no solo crear los tributos, determinando sus elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y monto o porcentaje del gravamen), sino que además puede exceptuar a ciertos individuos, bienes o actividades de la aplicación de los mismos (exención), puede eliminar los tributos existentes e incluso puede modificarlos, variando alguno de los ya referidos elementos de la obligación tributaria. Dicho poder de modificación de los tributos existentes le da al Estado la posibilidad de disminuir, modificar o aumentar la carga impuesta, ya sea como instrumento de política fiscal o para cumplir cualesquiera otros fines lícitos.” (Voto No. 2014-000852 de las 14:30 horas del 22 de enero de 2014)

Esta Sala también ha reconocido que tal potestad tributaria, que se encuentra consagrada en la propia Constitución, obedece a la necesidad inexorable del Estado de captar recursos para el cumplimiento de sus fines. Incluso, este Tribunal ha señalado que resultan absolutamente consustanciales al Estado Social y Democrático de Derecho la potestad tributaria (artículo 121, inciso 13, de la Constitución Política) y el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33 constitucionales), pues:

 

“(…) Sin la potestad tributaria y el deber correlativo de toda persona de contribuir con los gastos públicos, los diversos entes públicos que brindan prestaciones positivas a los habitantes para erradicar las desigualdades reales y efectivas -propios y típicos de un Estado Social de Derecho-, no podrían ejercer sus funciones, cumplir con sus competencias y satisfacer el interés público, puesto que, les resultaría imposible contar con recursos públicos para tal efecto”. (Voto No. 2008-011210 de las 15 horas del 16 de julio de 2008).

De esta forma, la razón de la potestad tributaria no solo encuentra debida justificación en la necesidad que tiene el Estado de obtener ingresos para financiar las funciones y servicios que presta a la colectividad, sino también en el hecho de que la persona se beneficia de esos servicios y de la función social del Estado.

 

V.- SOBRE EL FONDO. En el caso específico de la impugnación al artículo 31 ter de la Ley del Impuesto sobre la Renta –adicionado mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-, debe indicarse que, efectivamente, el artículo 64 de la Constitución Política consagra como uno de los objetivos del Estado el fomento de la actividad cooperativa; sin embargo, dicha disposición constitucional no establece en su texto –ni así se puede deducir necesariamente de su contenido- que esto genere una suerte de inmunidad tributaria absoluta, o bien, una exoneración tributaria genérica, respecto de todo posible hecho u operación vinculada con la actividad cooperativa y que genere un incremento o enriquecimiento patrimonial, tal y como ocurre en el caso en estudio, respecto de los rendimientos generados por los títulos emitidos por las cooperativas de ahorro y crédito, los rendimientos de los ahorros efectuados por los asociados en tales cooperativas y los excedentes pagados por cooperativas a sus asociados. Debe recordarse, asimismo, que la Constitución debe concebirse como una unidad normativa armoniosa y coherente, por ende, el artículo 64 de la Constitución Política debe entenderse prima facie como compatible con el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33 constitucionales) y el ejercicio de la potestad tributaria (artículo 121, inciso 13, constitucional), en procura –como ya se indicó- que el Estado pueda captar los recursos necesarios para ejercer sus funciones, cumplir con sus competencias y satisfacer el interés público. Como ha aclarado esta Sala:

 

“(…) Si bien desde el punto de vista tradicional la finalidad del tributo es recaudatoria, hoy día se le conceptualiza como un instrumento fundamental del Estado para la satisfacción de necesidades públicas. Sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional Español ha señalado que el deber constitucional de colaboración coloca al ciudadano en una situación de sujeción y de colaboración con la Administración Tributaria en orden al sostenimiento de los gastos públicos, -revestidos de un incuestionable interés público-, que justifica la imposición de ciertas limitaciones legales al ejercicio de los derechos individuales.” (Voto No. 2005-4704 de las 15 hrs del 27 de abril de 2005)” (Lo resaltado no es del original).

 

Así, con base en los principios de reserva de ley y legalidad tributaria, es potestad del legislador crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales.

 

Desde esa perspectiva, la presente iniciativa de ley, en cuanto pretende reformar el artículo 29 de la Ley del Impuesto al valor agregado, se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

No obstante, por tratarse de una iniciativa vinculada con un tema fiscal, resulta de suma importancia que los señores legisladores y las señoras legisladoras, concedan audiencia y analicen el criterio que sobre esta propuesta manifieste el Ministerio de Hacienda.

 

Conforme a lo dicho, el presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

III.             RECOMENDACIÓN FINAL

 

Como se indicó, por tratarse de un proyecto de ley relacionado el impuesto al valor agregado y al tener una posible incidencia fiscal, se recomienda cursar audiencia del texto del proyecto de ley al Ministerio de Hacienda y valorar su criterio técnico.

 

IV.             CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA PROTEGER AL USUARIO DE SINPE MÓVIL ANTE LA VORACIDAD FISCAL; REFORMA DEL ARTÍCULO 29 DE LA LEY DE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA), N.° 6826, DEL 8 DE NOVIEMBRE DE 1982 Y SUS REFORMAS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.750, no presenta, desde nuestra perspectiva de análisis, aparentes problemas de constitucionalidad.

 

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

Respetuosamente, se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/hsc