21 de marzo de 2025

PGR-OJ-48-2025

Señora

Éricka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEMUN-0575-2024 de 23 de setiembre de 2024, que me fue reasignado el 4 de febrero del año en curso, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24440, denominado “TRASLADO DE LA ATENCIÓN PLENA Y EXCLUSIVA DE LA RED VIAL NACIONAL NO ESTRATEGICA A LOS GOBIERNOS LOCALES.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

            II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

            En la exposición de motivos del proyecto, con base en informes de la Contraloría General de la República y del Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, se exponen una serie de deficiencias del Consejo Nacional de Vialidad en la atención, planificación y conservación de la red vial nacional.

            Con esos estudios, se concluye que la red vial primaria se mantiene en buenas condiciones, la secundaria en condiciones favorables y regulares, pero, la terciaria, se encuentra en condiciones deplorables. Y, por ello, se asume que el CONAVI no posee la capacidad instalada ni los recursos necesarios para mantener la red vial nacional. En virtud de ello, se indica que la red vial primaria y secundaria estratégica se mantendrá bajo la administración del CONAVI y que la red secundaria no estratégica y la terciaria, pasará a ser de atención exclusiva de los Gobiernos Locales correspondientes, pues han demostrado que pueden gestionar de manera más económica y eficiente la atención de las vías.

            Luego, se señala que para efectuar ese traslado a las Municipalidades es indispensable que éstas cuenten con los recursos necesarios, de conformidad con lo que establece el artículo 170 de la Constitución Política y la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades.

            Finalmente, se indica que, el proyecto de ley fue presentado “atendiendo lo que establece con claridad el artículo 170 de la Constitución Política «aprobar una ley que indique las competencias por trasladar a las corporaciones municipales» y el artículo 5 de la ley la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, que para lo que interesa establece «propondrá las competencias que serán transferidas a los gobiernos locales, así como los recursos necesarios para ejercerlas», para que pueda dar el traslado de más de 3.000 kilómetros de rutas secundarias y terciarias por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que se consideran no estratégica a las municipalidades con los recursos económicos necesarios para una atención plena.”

            Entonces, como se indica en el primer artículo propuesto, el objetivo del proyecto es transferir a los gobiernos locales los recursos económicos y las rutas de la red vial nacional no estratégicas, según la definición que se establece en el texto de la iniciativa, para su atención plena y exclusiva.

            Tal y como se señaló en el informe rendido ante la Sala Constitucional, en el expediente no. 24-16409-0007-CO, en relación con la acción de inconstitucionalidad presentada contra el Decreto Ejecutivo no. 44263, conforme con el artículo 170 de la Constitución Política la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a los Gobiernos Locales, y, los recursos correspondientes para la atención de esa competencia, debe efectuarse mediante una ley. Sin embargo, a nuestro criterio y sin perjuicio de lo que finalmente resuelva la Sala Constitucional, el traslado de ciertas vías de la red vial nacional a la red vial cantonal, no implica la transferencia de una competencia nueva a los Municipios que deba efectuarse mediante una ley.

            La administración y gestión de la red vial cantonal es una competencia municipal, según lo establecen el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos y la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, y, por tanto, a nuestro entender, el eventual traslado de determinadas vías de la red vial nacional a la red vial cantonal no implicaría la transferencia de una competencia nueva y distinta de la que ya poseen los Gobiernos Locales, sino que, lo que variaría sería la conformación de esos sistemas viales.

            Al respecto, debe tenerse en cuenta que la facultad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de valorar técnicamente la red vial nacional y definir que una o varias de sus vías deban ser excluidas de ella por no satisfacer los parámetros técnicos necesarios, se encuentra plasmada en la Ley General de Caminos.

            Sobre la red vial nacional, el artículo 1° de la LGCP, establece lo siguiente:

“RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de acuerdo. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:

a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.

b) Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.

c) Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes.

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.”

            Luego, al definir la red vial cantonal, ese mismo artículo dispone:

“RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades. Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:

a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.

c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.”

            De lo anterior se desprende que la red vial cantonal está constituida por todos aquellos caminos públicos que no hayan sido incluidos por el MOPT dentro de la red vial nacional. Y así lo hemos reconocido en anteriores oportunidades al indicar que “la determinación de un camino público recae en un primer momento, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues sólo residualmente los que no incluya dentro de la red vial nacional, quedarían comprendidos dentro de la red vial municipal…”  (Dictamen no. C-172-2012 de 6 de julio de 2012. Reiterado en los dictámenes nos. C-179-2013 de 2 de setiembre de 2013 y C-351-2019 de 25 de noviembre de 2019).

            Del artículo citado también se desprende que la clasificación de los caminos depende del volumen de tránsito que soportan y la cantidad y tipo de viajes que permiten. Por tanto, considerando que el flujo vehicular es un factor cambiante, el mecanismo de clasificación de los caminos públicos debería ser flexible y permitir el ajuste de la red vial nacional y cantonal a las necesidades reales imperantes.

            Por lo anterior, resulta lógico que el artículo 2° de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 3155 de 5 de agosto de 1963) disponga que ese Ministerio es competente para “planificar, construir, mantener y mejorar las carreteras y caminos de la red vial nacional” y para “ejercer la fiscalización y la rectoría técnica en materia de infraestructura vial, en virtud de lo cual debe asesorar y coordinar, con los gobiernos locales, sobre las regulaciones técnicas y logísticas indispensables que atañen a la adecuada funcionalidad de la red vial cantonal, considerada por separado y en integración con la red vial nacional.”

            En ese mismo sentido, la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad (no. 7798 de 30 de abril de 1998) dispone que la red vial nacional es el conjunto de carreteras nacionales determinadas por el CONAVI con sustento en los estudios técnicos respectivos (artículo 1°), que uno de los objetivos de ese órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental es planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del MOPT (artículo 4°); que corresponde al Consejo de Administración de CONAVI aprobar las vías que integran la red vial nacional y las que operan mediante el sistema de peaje y emitir criterios técnicos para actualizar, periódicamente, la clasificación de la red vial nacional (artículo 5° incisos f) y n); y que, corresponde al Director Ejecutivo de CONAVI determinar, con base en los estudios técnicos que correspondan, las vías que integran la red vial nacional (artículo 13 inciso f).

Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que:

"El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto: a) [...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto.  Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos." Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación.”  (Voto no. 5445-1995 de las 14 horas 30 minutos de 14 de julio de 1999. El resaltado no corresponde al original).

            Reconociendo que la ordenación y funcionalidad general de los caminos públicos es una tarea de interés nacional, no es de extrañar que en la legislación se establezca que la definición de los caminos públicos que integran la red vial nacional, recaiga, en primera instancia, en un organismo con competencia nacional y que, de manera residual se determine cuáles caminos integran la red vial cantonal. Lo anterior, también justifica que ese organismo con competencia de alcance nacional, cuente con la posibilidad de reclasificar las vías que componen la red vial nacional, atendiendo a criterios técnicos que busquen garantizar una adecuada integración vial.

            Con todo lo anterior, lo que se quiere decir es que es necesario valorar, en primer lugar, si los problemas de gestión del Consejo Nacional de Vialidad que se apuntan, pueden ser solventados transfiriendo parte de la red vial nacional a la red vial cantonal, para que sean las Municipalidades las encargadas de administrarlas. Y, en segundo lugar, debe ponderarse si es necesario emitir una ley para efectuar esa transferencia, cuando la reclasificación de una vía de la red vial nacional debe obedecer a criterios técnicos y cuando existen organismos con competencias específicas para esos efectos. Aunque, claro está, dependiendo de la cantidad de rutas que sean trasladadas, debe analizarse si es necesario modificar el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias para variar los porcentajes de distribución de los ingresos provenientes del impuesto único a los combustibles.

            De tal forma, corresponde al legislador valorar la necesidad, pertinencia y razonabilidad de emitir una ley como la propuesta. Para esa valoración, de cara al principio de razonabilidad, es necesario que se cuente con criterios técnicos específicos que justifiquen la medida, y, además, que se valore si realmente los Gobiernos Locales tienen la capacidad administrativa y técnica para asumir la gestión y conservación de una red vial mayor.

            Por otra parte, para evitar problemas de aplicación e interpretación futuros, es necesario analizar la posibilidad de modificar la Ley General de Caminos, pues nótese que con el proyecto se plantea una nueva clasificación de la red vial nacional y local, distinta de la que allí se establece.

            Y, por último, debe valorarse la necesidad y razonabilidad de que los cuadros y gráficos que muestran el detalle de kilómetros y tramos de vías que serían trasladados formen parte del texto de la ley, pues, otra alternativa sería que en la ley se fijen la nueva clasificación de la red vial nacional y local y los parámetros técnicos para determinar cuáles vías forman parte de cada una de ellas y que sean los organismos técnicos los que definan cuáles vías y tramos específicos serían trasladados.

            IV. CONCLUSIÓN.

            Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 24440, denominado “TRASLADO DE LA ATENCIÓN PLENA Y EXCLUSIVA DE LARED VIAL NACIONAL NO ESTRATEGICA A LOS GOBIERNOS LOCALES”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente,

                                                                  Elizabeth León Rodríguez

                                                                  Procuradora

ELR/ysb

Cód. 9607-2024