20 de marzo del 2025

PGR-OJ-044-2025

Señora

Montserrat Ruiz Guevara

Diputada

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-FPLN-22-OFI-056-2025 del 10 de marzo de 2025, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1. En el ejercicio de la función constitucional del control político y a la luz del artículo 121 inciso 23) de la Constitución Política, ¿puede una comisión legislativa convocar directamente, a través de los medios de contacto indicados por el mismo, a representantes de un organismo internacional para que asistan en audiencia ante el foro legislativo; o bien, ¿dicha convocatoria se debe hacer a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto?

2. ¿Las personas representantes de organismos internacionales acreditados ante el Gobierno de Costa Rica, como sujetos de Derecho Internacional, están consideradas dentro de los sujetos que pueden ser convocadas a una comisión legislativa de conformidad con el artículo 121 inciso 23) de la Constitución Política?

3. Con relación a la potestad de investigación y control político que asiste a las Diputadas y Diputados de la República, ejercida a través de las comisiones legislativas, ¿tiene esta alguna limitación en virtud de consideraciones y con sujetos de Derecho Internacional que maneja la Cancillería?

4. A la luz de las normas constitucionales y el ordenamiento jurídico vigente en nuestro país, ¿es la vía señalada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto en el oficio DM-DJO-0512-2025 la correcta para convocar a personas representantes de organismos internacionales ante las comisiones legislativas, o bien ante cualquier otro ente del Estado costarricense? “

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Asimismo, debemos señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (N° 7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre de 2019:   

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

Dejando establecido lo anterior, procederemos a referirnos –de manera general- sobre los temas jurídicos consultados, advirtiendo que nuestra función consultiva no permite la revisión de las actuaciones o criterios concretos emitidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores sobre el tema que aquí nos ocupa. 

I.     ALCANCES DEL RÉGIMEN DE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES DE LOS AGENTES DIPLOMÁTICOS Y MIEMBROS DE MISIONES U ORGANISMOS INTERNACIONALES FRENTE A LA COMPETENCIA DE CONTROL POLÍTICO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

No podemos abordar el tema que se nos consulta sin referirnos, en primer lugar, al régimen de privilegios e inmunidades con que cuentan los agentes diplomáticos y miembros de organismos internacionales. Específicamente, los alcances de dichas prerrogativas frente a la posibilidad que tiene la Asamblea Legislativa de citar a diversas personas en las comisiones de investigación que conforma, en ejercicio de la competencia de control político consagrada en el artículo 121 inciso 23 de la Constitución.

Al respecto, debemos señalar que el reconocimiento de privilegios e inmunidades a los representantes diplomáticos extranjeros y de organismos internacionales es una práctica consolidada en el Derecho Internacional Público y plasmada en diversos instrumentos internacionales.

Podríamos indicar que su regulación más importante en el ámbito diplomático y consular, por el número de países adscritos, puede encontrarse en la Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas, ratificada mediante Ley N.° 3394 de 24 de setiembre de 1964 y en la Convención de Viena de Relaciones Consulares, ratificada por Ley N.° 3767 del 3 de noviembre de 1966. Además, dichas prerrogativas e inmunidades están reguladas en otros instrumentos internacionales como la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de Naciones Unidas, ratificada por Ley N° 743 de fecha 6 de octubre de 1949 y la Convención sobre las Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, ratificada por la Ley N° 3345 de fecha 5 de agosto de 1964. Asimismo, se encuentran regulaciones específicas en convenios generales de organismos internacionales, así como en los acuerdos sede que el gobierno de Costa Rica ha firmado y ratificado con organismos y misiones internacionales.

A partir de dicha normativa y en virtud del principio de reciprocidad internacional, nuestro país reconoce a los agentes diplomáticos y funcionarios internacionales, acreditados ante él, un régimen de inmunidades, privilegios y franquicias.

Sobre el origen de esas prerrogativas, esta Procuraduría se refirió en el dictamen C-218-97 del 19 de noviembre de 1997, indicando:

“I.- Sobre los privilegios e inmunidad diplomática:

Antiguamente se sostenía que los agentes diplomáticos y los representantes de los gobiernos extranjeros gozaban en los otros países, de inmunidad frente a la legislación interna y de ciertos privilegios o prerrogativas en virtud de una ficción jurídica comúnmente aceptada hasta mediados del siglo XIX, denominada "extraterritorialidad".

La ficción consistía en considerar que tales dignatarios aún encontrándose en el territorio de un Estado extranjero, seguían como si nunca hubieran salido del territorio de sus estados de origen y por lo tanto continuaban rigiéndose por sus legislaciones nacionales y eran inmunes al derecho y a la autoridad del país extranjero en el cual residían o se encontraban.

La anterior tesis ha sido sustituida por otra más pragmática fundamentada en los principios de reciprocidad y cortesía internacional y en la necesidad de asegurar la libertad e independencia de funciones de los agentes diplomáticos y representantes de los organismos internacionales; o bien en las teorías "funcional" y " representativa", como dijo la Comisión de Derecho Internacional (ILC. Yearbook, 1958, Vol. II, p.78).

Sobre el tema, puede consultarse entre otros a L.A. PODESTA COSTA, "Derecho Internacional Público". Tea, Buenos Aires, 1979, p. 600. y específicamente sobre privilegios e inmunidades de los organismos internacionales, MAX SORENSEN." Manual de Derecho Internacional", México, 1985, p.441-447. y M. DIEZ DE VELASCO, "Instituciones de Derecho Internacional Público", Tecnos, Madrid, 1980. p.435.” (La negrita no forma parte del original)

Como se observa, bajo el principio de reciprocidad y cortesía internacional, se reconocen estas prerrogativas e inmunidades ligadas al ejercicio de la función, con el fin de asegurar la libertad e independencia de los agentes diplomáticos y representantes de los organismos internacionales.

Esa visión funcional de su otorgamiento se fundamenta en el mismo preámbulo de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, el cual indica que los privilegios e inmunidades “se conceden, no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados.” Es por ello que, además, dicha Convención dispone que únicamente el Estado acreditante puede renunciar a las inmunidades y privilegios concedidos a sus agentes diplomáticos (artículo 32).

En esa línea, la Sala Constitucional ha sostenido también la tesis funcional en el otorgamiento de las prerrogativas e inmunidades. Específicamente en la sentencia N.° 178-1999 de las 14:33 horas del 13 de enero de 1999, indicó:

“(…) Del mismo modo, esos privilegios no son ilícitos ni quebrantan principios que contemplan las normas constitucionales 19, 33 y 68 porque si bien se excluye a los funcionarios nacionales y los extranjeros con residencia permanente en el país del goce de los mismos esa restricción obedece a reglas universalmente reconocidas del Derecho Internacional que persiguen específicamente brindar todas las facilidades a los funcionarios internacionales que se desplazan de un país a otro con el objeto de que puedan cumplir a cabalidad sus funciones. Además esa normativa internacional también responde a principios lógicos y prácticos en el sentido de que los beneficios no pueden ser para los nacionales porque estos no se han desplazado de ningún otro país ni tienen las mismas dificultades que los extranjeros sin residencia permanente que si lo han hecho. Y si las razones anteriores no bastan también debe tenerse presente que de acuerdo con el orden Jurídico internacional vigente en nuestro país, tales inmunidades y privilegios se conceden no en beneficio o provecho de las propias personas o individuos sino con el propósito de garantizar el desempeño eficaz de las funciones y el interés de la organización internacional…” (La negrita no forma parte del original)

Como se observa, los privilegios e inmunidades se conceden como una cortesía a favor del Estado o la organización internacional acreditante para el correcto ejercicio de sus funciones. El derecho internacional consuetudinario ha consolidado la inmunidad como un principio general, reconocido en diversas decisiones judiciales nacionales e internacionales.

Una de estas inmunidades es precisamente la exención de la obligación de testificar o comparecer ante los parlamentos estatales. Al respecto, el artículo 31 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas establece:

“ARTICULO 31

1. El agente diplomático gozará de inmunidad de la jurisdicción penal del Estado receptor. Gozará también de inmunidad de su jurisdicción civil y administrativa, excepto si se trata:

a) de una acción real sobre bienes inmuebles particulares radicados en el territorio del Estado receptor, a menos que el agente diplomático lo posea por cuenta del Estado acreditante para los fines de la misión;

b) de una acción sucesoria en la que el agente diplomático figure, a título privado y no en nombre del Estado acreditante, como ejecutor testamentario, administrador, heredero o legatario;

c) de una acción referente a cualquier actividad profesional o comercial ejercida por el agente diplomático en el Estado receptor, fuera de sus funciones oficiales.

2. El agente diplomático no está obligado a testificar.

3. El agente diplomático no podrá ser objeto de ninguna medida de
ejecución, salvo en los casos previstos en los incisos a), b) y c) del párrafo 1 de este artículo y con tal de que no sufra menoscabo la
inviolabilidad de su persona o de su residencia.

4. La inmunidad de jurisdicción de un agente diplomático en el Estado receptor no le exime de la jurisdicción del Estado acreditante.” (La negrita no forma parte del original)

Como se observa, el agente diplomático no está obligado a testificar y, además, tampoco puede ser sometido a ninguna medida de ejecución.

En igual sentido, este órgano asesor ya se refirió anteriormente a la imposibilidad de ejecución forzosa contra los miembros de la Organización de las Naciones Unidas y sus organismos especializados. Específicamente, en el dictamen PGR-C-181-2023 del 2 de octubre de 2023 indicamos lo siguiente:

“E.     Alcance la inmunidad judicial de la Organización de las Naciones Unidas y de sus Organismos Especializados.

(…)

     El propósito último de la inmunidad jurisdiccional de las organizaciones internacionales, verbigracia la Organización de las Naciones Unidas, es garantizar la independencia de la organización y evitar influencias indebidas en el desempeño de su mandato. De otra forma, la organización estaría sujeta a todo tipo de litigios que harían su trabajo imposible  (ver: PRACTICAL APPLICATION GUIDE ON THE JURISDICTIONAL IMMUNITIES OF INTERNATIONAL ORGANIZATIONS. Disponible en:

https://www.oas.org/en/sla/iajc/docs/themes_recently_concluded_Immunities_International_Organizations_Guide.pdf).

     Importa destacar lo dicho por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el auto de inadmisibilidad, dictado el 11 de junio de 2013, en el caso Mothers of Srebrenica and Others v. the Netherlands y en el cual se señaló que “Someter tales operaciones (de las Naciones Unidas) a la jurisdicción doméstica, significaría permitir que los Estados individuales, a través de sus Cortes de Justicia, intervengan con el cumplimiento de la misión sustantiva de las Naciones Unidas en su campo, interfiriendo con la conducta efectiva de sus operaciones.

 (…)

     Aunque la Convención de Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas se ocupa principalmente del instituto de la inmunidad jurisdiccional; lo cierto es que el artículo 3, parte in fine, es claro en establecer que el régimen de inmunidad de las Naciones Unidas, la protege “contra toda otra forma de interferencia, ya sea de carácter ejecutivo, administrativo, judicial o legislativo.”

 A modo de conclusión preliminar, tanto la Organización de las Naciones Unidas como sus organismos especializados gozan de inmunidad judicial y contra toda interferencia administrativa, ejecutiva o legislativa. En virtud de esta inmunidad, la Organización de Naciones Unidas y los Organismos Especializados, están protegidos contra la posibilidad de ser demandadas, ante los tribunales nacionales, por sus funcionarios o exfuncionarios. También están protegidos contra toda actuación administrativa o ejecutiva. Tampoco pueden ser demandas por las instituciones costarricenses.” (La negrita y subrayado no es del original)

De lo anteriormente expuesto, debemos concluir que, aunque un Parlamento estatal puede invitar a representantes de un organismo internacional o a un agente diplomático a comparecer, no puede obligarlos a asistir debido a la inmunidad que protege a estos organismos y funcionarios internacionales, según el derecho internacional y los diferentes instrumentos que rigen a las diferentes organizaciones internacionales.

Los organismos internacionales y sus funcionarios no pueden ser obligados a comparecer ante parlamentos nacionales, tampoco están sujetos a requerimientos de información ni investigaciones nacionales, por lo que, trasladando esto a nuestro país, estos funcionarios solamente pueden acudir de manera voluntaria a la Asamblea Legislativa.

Existen algunas excepciones aceptadas al régimen de inmunidad, cuando los organismos renuncian de manera expresa y generalmente aceptada por sus órganos rectores, cuando existan acuerdos de cooperación, se trate de actos privados o comerciales o bajos las excepciones expresamente contempladas en la normativa internacional que rige a las distintas organizaciones.

Por tanto, los organismos internacionales gozan -en principio- de inmunidad frente a la obligación de comparecer y testificar ante los parlamentos nacionales, de acuerdo con las convenciones internacionales, sus tratados constitutivos y la costumbre internacional. No obstante, pueden optar por cooperar de manera voluntaria con los parlamentos en el marco del respeto mutuo y la diplomacia internacional.

Consecuentemente, el ejercicio de la competencia constitucional garantizada a la Asamblea Legislativa en el artículo 121 inciso 23 de nuestra Constitución, en cuanto a la posibilidad de nombrar comisiones de investigación y hacer comparecer a diferentes personas en ellas, debe respetar el principio de inmunidad internacional reconocido a los agentes diplomáticos y funcionarios de organismos internacionales. Ergo, únicamente pueden ser invitados a comparecer de manera voluntaria, sin coerción alguna o medida de ejecución.

II.       SOBRE EL MECANISMO DE INVITACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS INTERNACIONALES O AGENTES DIPLOMÁTICOS

Ya dejamos establecido que la Asamblea Legislativa únicamente puede enviar invitaciones a funcionarios internacionales o agentes diplomáticos y que éstos voluntariamente deberán decidir si comparecen o no. Como segundo punto, debemos referirnos entonces a cuál es el mecanismo de invitación que debe utilizar la Asamblea Legislativa cuando se trate de funcionarios protegidos por un régimen de inmunidad internacional como el comentado.

Para atender esta interrogante, debe considerarse que los organismos internacionales son sujetos de derecho internacional público y no están bajo la jurisdicción directa del parlamento de un Estado. Es por esto que la comunicación con ellos se maneja a través de los canales diplomáticos establecidos, lo que implica que el Ministerio de Relaciones Exteriores es el ente competente para gestionar -en principio- estas interacciones, salvo que se reconozca algo diferente en los acuerdos o convenios suscritos entre el Gobierno de Costa Rica y el respectivo organismo internacional.

Debe recordarse que a partir de lo dispuesto en el numeral 140 inciso 12 de la Constitución, corresponde al Poder Ejecutivo dirigir las relaciones internacionales de la República. Esta disposición constitucional otorga al Presidente, en coordinación con el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, la responsabilidad de conducir la política exterior y gestionar las relaciones diplomáticas y consulares del país.

Por su parte, la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, N.° 3008 del 18 de julio de 1962, define al Ministerio como el órgano encargado de ejecutar la política exterior de Costa Rica, administrar las relaciones internacionales y representar al Estado en el ámbito internacional y establece que el Ministerio es el conducto oficial para realizar todas las gestiones ante gobiernos e instituciones extranjeras (artículo 1).

Por tanto, el Ministerio de Relaciones Exteriores actúa como intermediario oficial en las relaciones entre el Estado y los organismos internacionales (salvo cuando se disponga otra cosa en el acuerdo internacional), pudiendo realizar la invitación de manera diplomática, respetando los tratados internacionales y las inmunidades del organismo y, además, garantizando que la solicitud de citación no infrinja normas del derecho internacional ni afecte la política exterior del país.

Por otro lado, la Asamblea Legislativa no posee la autoridad para obligar a los organismos internacionales a comparecer ante sus comisiones o el plenario, debido a las inmunidades y privilegios que estos organismos y sus funcionarios disfrutan según el derecho internacional y la normativa nacional. Por lo tanto, si la Asamblea Legislativa desea invitar a representantes de un organismo internacional a participar en una sesión o brindar información, debe canalizar dicha invitación a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, órgano que debe trasmitir la invitación en respeto del principio de separación de poderes y siguiendo los canales diplomáticos. Lo anterior, salvo que se reconozca algo diferente en los acuerdos o convenios suscritos entre el Gobierno de Costa Rica y el respectivo organismo internacional.

En todo caso, como hemos indicado, el organismo internacional, en ejercicio de su autonomía y considerando sus inmunidades, debe decidir si acepta la invitación y bajo qué condiciones.

III.    CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debemos concluir que la Asamblea Legislativa de Costa Rica debe respetar las inmunidades y privilegios de los agentes diplomáticos y los organismos internacionales y sus funcionarios, cuando ejerza su competencia constitucional de control político. Por ello, cualquier invitación o solicitud de comparecencia de estos funcionarios internacionales a una comisión o al Plenario es voluntaria y, no puede ser ejercida bajo coerción o medida de ejecución alguna a la luz de los compromisos internacionales suscritos por Costa Rica.

Adicionalmente, la invitación debe gestionarse por la vía diplomática, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, salvo que se reconozca algo diferente en los acuerdos o convenios suscritos entre el Gobierno de Costa Rica y el respectivo organismo internacional.

El organismo internacional, sus funcionarios o los agentes diplomáticos, en ejercicio de su autonomía y considerando sus inmunidades, pueden decidir si aceptan la invitación y bajo qué condiciones.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb