17 de marzo del 2025

PGR-C-043-2025

 

Señora

Karen Porras Arguedas

Directora Ejecutiva

Unión Nacional de Gobiernos Locales

(UNGL)

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio n° DE-E-131-05-2024 del 24 de mayo del 2024, código interno 4800-2024, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“¿es procedente y debe de aplicar la UNGL el incremento salarial anual indicado en la Directriz 42121-MTSS-H-MIDEPLAN?”.

 

Señala usted textualmente, lo siguiente:

 

“Atendiendo a las facultades consultivas que tiene el órgano que Usted representa, solicito interponer sus buenos oficios a fin de que se aclaren varias dudas que tiene la suscrita con respecto al criterio brindado por la Asesoría Jurídica mediante Oficio AL-07-31-2023[1], el cual cabe mencionar se detalla a continuación- y según el cual, analiza si es procedente aplicar a la UNGL el incremento salarial anual indicado en la Directriz 42121-MTSS-H-MIDEPLAN”. (El subrayado es nuestro)

 

 

I.- antecedentes

Criterio de la Asesoría Legal de la Unión Nacional de Gobiernos Locales (en adelante UNGL).

 

En el oficio AL-09-03-2024 del 06 de marzo del 2024, suscrito por el Licenciado Carlos Vidal Bolaños Alfaro, asesor legal de la UNGL, el cual se confeccionó con el propósito de atender una consulta formulada por la señora Adriana Salazar Araya, encargada de recursos humanos de la UNGL, a través del oficio n°. RRHH-018-02-2024 de fecha 21 de febrero del 2024, se concluye, en lo que interesa para esta consulta, lo siguiente:

 

“SEPTIMO: Ante todo lo anterior y su consulta que si la circular 42121-MTSS-H-MIDEPLAN cubre a la UNGL le reitero que la UNGL por su naturaleza jurídica NO PERTENECE AL GOBIENRO CENTRAL y por ende las circulares y decretos emanados por el Poder Ejecutivo no son vinculantes ni de acatamiento obligatorio para la UNIÓN NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES”.

 

Finalmente, precisa el Lic. Bolaños Alfaro que “los criterios de esta asesoría no son vinculantes y recomiendo elevar esta consulta a la Procuraduría General de la República”.

 

 

II.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE REVISAR LOS CRITERIOS EMITIDOS POR LAS ASESORÍAS JURÍDICAS INSTITUCIONALES e incumplimiento de requisitos de la presente consulta

 

Nos indica usted que la consulta se formula para que este órgano consultivo le aclare varias dudas que tiene sobre el criterio brindado por su asesoría jurídica, mediante el cual se analiza si es procedente aplicar a la UNGL el incremento salarial anual indicado en la “Directriz 42121-MTSS-H-MIDEPLAN”, el cual, conforme se adelantó, se transcribe prácticamente en su totalidad, sin explicarse claramente cuáles son los reparos que le genera dicho informe. Además, se limita a realizar la misma pregunta que se le hizo a su asesor legal, por parte de la encargada de Recursos Humanos de la UNGL.

 

Al respecto, valga acotar, en primer lugar, que la función asesora de la Procuraduría General de la República encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), según el cual, corresponde a este órgano asesor dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

 

En esa inteligencia, hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, entre otros muchos, en el dictamen PGR-C-256-2024 del 11 de noviembre del 2024, lo siguiente:

 

“… el Órgano Asesor no es una especie de ‘segunda instancia’ de las asesorías legales de las Administraciones Públicas. Así las cosas, cuando un órgano de la Administración activa conoce de un criterio de su Asesoría Legal, es a él a quien le competente determinar si lo aplica o no al caso concreto.  Ahora bien, si después de su análisis le asalta una duda, lo lógico y lo conveniente es que pida la respectiva aclaración o ampliación al órgano consultivo que lo emitió”. (OJ.-041-2003 del 10 de marzo de 2003, reiterada en el dictamen C-389-2008 del 28 de octubre del 2008).

 

“…nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, como pareciera pretenderse en este caso, sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aun así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo…”. (Dictamen C-369-2007 del 16 de octubre de 2007).

 

“… la función consultiva y asesora de la Procuraduría no tiene por finalidad revisar o valorar los criterios que viertan los asesores legales de la Administración, pues esta Procuraduría no constituye un “fiscalizador” de las labores ejercidas por las asesorías jurídicas internas. Por esa razón, tampoco cabe que entremos a revisar o calificar el criterio legal que se adjunte.”  (C-231-2015 del 28 de agosto del 2015, reiterado en el PGR-C-144-2023 del 14 de julio del 2023). (Ver en el mismo sentido el dictamen PGR-C-023-2025 del 04 de febrero del 2025)

 

En este caso, con la transcripción literal del informe legal, se nos invita básicamente a revisar el criterio de la Asesoría Legal de la UNGL, sobre el tema allí analizado, lo cual hemos dicho resulta improcedente y en esos términos la consulta sería inadmisible.

 

Bajo ese entendido, es necesario insistir en que esta Procuraduría General no es una especie de segunda instancia de las asesorías legales de las Administraciones Públicas. En consecuencia, si la señora consultante tiene inquietudes sobre lo dictaminado por su abogado, lo conveniente es que le pida la respectiva aclaración o ampliación de su informe legal, y no pretender validarlo a través de este órgano asesor.

 

En segundo lugar, es claro que el criterio legal que se adjunta para tratar de cumplir con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, fue emitido para atender dos consultas puntuales de la señora Adriana Salazar Araya, en su condición de Encargada de Recursos Humanos de la UNGL, por medio del oficio n°. RRHH-018-02-2024 de fecha 21 de febrero del 2024, y no para presentar esta gestión.

 

Ergo, se puede extraer que el criterio legal que se aporta no fue emitido específicamente para consultarnos; por el contrario, en atención al análisis allí efectuado, queda en evidencia que su objetivo siempre fue evacuar las dudas expuestas por la citada servidora. Ello, sumado a lo solicitado expresamente por la señora directora ejecutiva, en el sentido de “que se aclaren varias dudas que tiene la suscrita con respecto al criterio brindado por la Asesoría Jurídica”.

 

Finalmente, y no por ello menos importante, es fundamental advertir que por la forma en que se formula la única consulta, este órgano asesor no puede entrar -vía dictamen- a avalar la procedencia de que la UNGL aplique o no el incremento salarial anual indicado en el decreto ejecutivo n° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del 17 de diciembre del 2019, sin extra limitar su competencia.

 

Sin perjuicio de lo anterior, y en un afán de colaboración con la consultante, debemos indicar que este órgano asesor se ha referido en dos oportunidades sobre los alcances del decreto ejecutivo n° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del 17 de diciembre del 2019. Específicamente, en el dictamen C-202-2020 del 29 de mayo del 2020, el cual fue aclarado a través del pronunciamiento C-219-2020 del 12 de junio de ese mismo año. En el primer criterio, señalamos lo siguiente:

 

“II.- SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DEL DECRETO 42121-MTSS-H-MIDEPLAN

 

De conformidad con el Considerando 4° del decreto n.° 42121 citado, dicho decreto se emitió con la finalidad de mantener un esfuerzo por reducir las brechas sociales en procura de proteger a los grupos de menores ingresos del Gobierno Central, brindando protección social sin afectar su poder adquisitivo, en los términos de la inflación acumulada.

 

Por su parte, el considerando 5° de la disposición en estudio indica que el incremento salarial contemplado en el decreto se emitió con base en lo acordado por la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, en su sesión n.° 03-2019 del 17 de diciembre 2019, con la participación del Poder Ejecutivo, la Central General de Trabajadores (CGT), Central de Movimientos de Trabajadores Costarricenses (CMTC) y Confederación de Trabajadores Rerun Novarum (CTRN). Agrega que esa comisión fijó y aprobó un incremento salarial anual, para el sector público, con un rige a partir del 1° de enero 2020, aplicable gradualmente desde siete mil quinientos colones y hasta ocho mil setecientos cincuenta colones.

 

En el decreto se consignó la tabla que contiene el aumento progresivo de salario (artículo 1°); se dispuso que dicho aumento aplicaría también para los pensionados de los diferentes regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional (artículo 2); se facultó a la Autoridad Presupuestaria para hacer extensivo el incremento a las entidades y órganos cubiertos por su ámbito (artículo 3); se dispuso la improcedencia de exceder en monto, porcentaje o vigencia, el límite de ajuste salarial definido en ese decreto (artículo 4); se ratificó el derecho de los servidores públicos a seguir percibiendo el salario escolar (artículo 5); se excluyó de ese aumento ₋entre otros funcionarios₋ al Presidente de la República, a los Vicepresidentes, a los Ministros, a los Viceministros, y a los funcionarios públicos cuyas remuneraciones superen los cuatro millones de colones (artículo 6); se instó a todos los jerarcas del sector público, a aplicar las medidas dispuestas en el decreto (artículo 7); se estableció como fecha de rige del aumento el 1° de enero del 2020 (artículo 8); y se dispuso que dicho aumento se haría efectivo, de ser posible, en la segunda quincena de febrero del 2020, con reconocimiento retroactivo a partir del 1° de enero del 2020 (artículo 9).

 

De las características del decreto n.° 42121 en estudio se desprende claramente que no se trata de un acto concreto, sino de un acto de alcance general. En ese sentido, es necesario tener presente que de conformidad con el artículo 120 de la Ley General de la Administración Pública, los actos administrativos se clasifican en concretos o generales, según vayan dirigidos o no a un sujeto identificado; y que los actos administrativos generales se denominan decretos, según lo dispuesto en el artículo 121 de la misma ley. (…)”.

 

Además, importa advertir que a través del decreto ejecutivo n° 42286-MTSS-H-MIDEPLAN del 04 de abril del 2020, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n°. 72 del 06 de abril del 2020, Alcance n° 76, se suspendió por razones de emergencia nacional, interés público y urgencia, la aplicación del aumento general al salario base de los servidores del Gobierno Central para el año 2020, señalado en el decreto ejecutivo n°. 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del 17 de diciembre de 2019 -art. 1-, quedando a la espera que mejoraran las condiciones económicas del país, tal y como lo expuso la asesoría legal de la UNGL en su informe -punto sexto-.

 

Por su parte, a través del decreto n° 43732-MTSS-H-MIDEPLAN del 07 de octubre de 2022, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n°. 194 del 12 de octubre del 2022, Alcance n° 218, se derogaron los decretos ejecutivos n º 42121-MTSS-H-MIDEPLAN del diecisiete de diciembre de dos mil diecinueve y nº 42286-MTSS-H-MIDEPLAN del cuatro de abril de dos mil veinte, bajo las condiciones y términos allí definidos.

 

Sobre los citados decretos ejecutivos, en el reciente dictamen PGR-C-044-2025 del 17 de marzo del 2025, se atendió una consulta de la Auditoría Interna de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur), relacionada con el aumento anual decretado en el año 2020, a través del decreto ejecutivo nº 42121-MTSS-H-MIDEPLAN, cuyo contenido puede ser consultado por la gestionante. En dicho criterio, concluimos, en lo de interés que:

 

“1.- El pago del aumento anual decretado en el año 2020, a través del decreto ejecutivo nº 42121-MTSS-H-MIDEPLAN, cuyo rige se dispuso a partir del 01 de enero de ese año, procede para aquellas personas funcionarias que laboraron durante la vigencia de dicho decreto -art. 34 de la Constitución Política-.

 

2.- El decreto ejecutivo n°. 43732-MTSS-H-MIDEPLAN, fue claro al señalar que la derogatoria del aumento salarial decretado, lo es sin perjuicio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas que se hayan consolidado durante la vigencia de las disposiciones derogadas -art. 1-.

 

3.- Para el caso de las personas funcionarias a las que ya se les pagó ese incremento salarial, al encontrarse prestando servicios en la Administración Pública, previo al 12 de octubre de 2022, fecha de rige del decreto ejecutivo n° 43732-H-MTSS-MIDEPLAN, existe un derecho a su favor, pues claramente su salario se vio revalorado con el aumento decretado en el año 2020 y por ende no podría ser disminuido, sin que con ello se le cause un perjuicio grave a su situación económica-patrimonial.

 

4.- En el caso de las personas servidoras que no se les pagó el aumento en su oportunidad por la suspensión establecida, a través del decreto ejecutivo n° 42286-MTSS-H-MIDEPLAN del 04 de abril del 2020, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n°. 72 del 06 de abril del 2020, Alcance n° 76, pero estuvieron nombradas durante la vigencia de la normativa derogada, tienen igualmente derecho a recibir su pago, ya que se encontraban prestando servicios en la Administración Pública -en este caso en Judesur-; es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia del decreto ejecutivo n°. 43732-H-MTSS-MIDEPLAN.

 

5.- Como apuntó el Área de organización del trabajo y compensaciones de la Dirección General de Servicio Civil, en la circular citada parcialmente en este dictamen, los servidores que estuvieron nombrados durante la vigencia de los decretos derogados, a saber, entre el 1 de enero del 2020 y el 11 de octubre del 2022 -en principio y con las salvedades que dispuso el propio decreto ejecutivo n°. 42121-MTSS-H-MIDEPLAN y las particularidades que podría presentar cada funcionario- deben recibir el aumento salarial correspondiente a su clase de puesto y procede también el pago retroactivo, en los términos indicados en el artículo 3 del decreto ejecutivo n°. 43732-H-MTSS-MIDEPLAN. (…)”.

 

Como aspecto final, es oportuno que la UNGL tome en consideración también lo señalado por su asesoría legal en los puntos noveno y décimo del criterio legal AL-09-03-2024.

 

 

III. CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo manifestado anteriormente, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

No obstante, se remite a la señora consultante a los dictámenes mencionados y a nuestras apreciaciones generales.

 

                                                                  Cordialmente.

 

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/mmg