25 de noviembre de 2024

PGR-OJ-162-2024

 

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisiones Legislativas III

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AL-CPEMUN-0542-2024 del 19 de setiembre del 2024, recibido el mismo día por correo electrónico en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “Desafectación de uso público y autorización a la Municipalidad de Palmares para donar un lote de su propiedad a la Asociación de Desarrollo Integral de Zaragoza”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 24.128.

 

 

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

 

Previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de La República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

 

Por lo anterior, se procede a evacuar la consulta formulada, mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, a fin de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

 

Se aclara, que este caso no se encuentra, dentro de los supuestos establecidos por el artículo 157, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, siendo que, no está sujeto al plazo de ocho días, establecido en dicho numeral.

 

En todo caso, con gusto se atiende su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias lo permiten.

 

 

 II.- OBJETO DEL PROYECTO.

 

En la exposición de motivos del proyecto se indica que, en el año 1977, la Asociación de Desarrollo Integral de Zaragoza (ADIZ) construyó, con aporte de la comunidad una primera etapa del salón comunal. Luego, en 1984 se construyó una segunda etapa de dos plantas para oficinas -sala de reuniones, espacio para alcohólicos anónimos y área para el Ebais-.

En 2018, la Junta Directiva de la ADIZ realizó gestiones para remodelar el salón comunal de Zaragoza y el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, mediante acuerdo autorizó fondos públicos, para la remodelación del salón comunal, a fin de que la Asociación de Desarrollo, cuente con las instalaciones para satisfacer las necesidades comunales, culturales, recreativas, espaciales y comerciales que le permita constituirse en una organización auto sostenible en el tiempo.

 

De ahí surge la necesidad de la Asociación de Desarrollo Integral de Zaragoza, para que la Municipalidad de Palmares le traspase el terreno de su propiedad donde se ubica el salón comunal desde hace 45 años.

 

Según se indica, se pretende la desafectación de un inmueble propiedad de la Municipalidad de Palmares, folio real Matrícula N° 34973-000, naturaleza: Ebais y salón comunal de Zaragoza, ubicado en el distrito dos Zaragoza, cantón siete Palmares de la Provincia de Alajuela, linderos norte: terreno de Julio Rojas, sur:  Manuel Carballo Rojas, este: calle en medio terreno de Santos Sancho y oeste: Manuel Carballo Rojas, mide: setecientos noventa y un metros cuadrados, plano: A-1778182-2014.

 

Aunado a lo anterior, el Concejo Municipal de Palmares en julio de 2023, tomó el acuerdo ACM-03-159-2023, que aprobó el dictamen de la Comisión de Jurídicos, Acuerdo ACAJ-02-32-2023, para donar el terreno y el salón comunal a la Asociación de Desarrollo Integral de Zaragoza (ADIZ) para que administre el inmueble, y alquile áreas para locales comerciales que le permitan auto sostenerse, brindar mantenimiento al inmueble y utilizar los recursos para beneficio de la comunidad.

 

 

III.- CONSIDERACIONES SOBRE LA DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. 

 

De acuerdo con la jurisprudencia administrativa emitida por esta Procuraduría, los bienes demaniales están sujetos a un régimen particular, tal y como se indica en la Opinión jurídica N° PGR-OJ-100-2022 del 22 de julio de 2022:

 

“Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.”

Aunado a lo anterior, sobre la competencia para cambiar el destino o desafectar los bienes de dominio público, regulada en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política, la Sala Constitucional mediante Voto N° 0797-2009 de las 11 horas 43 minutos del 23 de enero de 2009, indicó:

 

“…los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario.” 

 

Ahora bien, respecto a la desafectación y donación de bienes públicos, este órgano técnico jurídico, en la Opinión jurídica N° PGR-OJ-192-2022 del 16 de diciembre de 2022, manifestó:

 

“En varias oportunidades, esta Procuraduría ha señalado que las autorizaciones de tipo legislativo para que el Estado y sus instituciones puedan donar bienes inmuebles a favor de sujetos de derecho público o privado tienen la finalidad de remover el obstáculo jurídico para que el titular registral del bien pueda acordar su disposición por medio de acto administrativo, dado que la donación en principio es un acto vedado para la Administración, por la naturaleza que ostentan los bienes públicos y porque ello no es parte de su actividad ordinaria (ver, entre muchas otras, la opinión jurídica N° OJ-116-2021 del 15 de julio del 2021). Sobre este tema, mediante nuestro dictamen número C-094-2019 del 3 de abril del 2019, indicamos que la donación constituye “un acto traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar un bien al donatario conforme al artículo 1393 y siguientes del Código Civil”. Asimismo, en la opinión jurídica N° OJ-096-2007 del 26 de setiembre del 2007 citada en el referido dictamen, señalamos: «…La doctrina define la donación “doni datio” como un acto de liberalidad mediante la que una persona (física o jurídica) traspasa a otra, gratuitamente, la propiedad de una cosa mediante un contrato que requiere para su perfección del consentimiento o aceptación de la contraparte (donatario). Según Luis Díez Picazo, la donación es un acto de liberalidad en virtud del “animus donandi” o ánimo liberal, que no es otra cosa que el consentimiento que se exige para todo negocio jurídico; con independencia de cuáles fueron los motivos internos que hubieran podido mover al agente.» Tratándose de bienes públicos, la donación debe estar acompañada de una autorización legal que habilite la disposición del patrimonio –de conformidad con las exigencias derivadas del principio de legalidad previsto en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública–, y de una desafectación si el bien inmueble es de dominio público. Sobre este último aspecto, hemos explicado:«Es importante advertir, en primer lugar, que dicha autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021, de 19 de mayo de 2021).” (Lo destacado en negrita no es del original).

 

 

IV.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL INMUEBLE.

 

De la información registral de la finca A-34973-000, se tiene que su naturaleza es de “Ebais y salón comunal de Zaragoza”. En ese sentido, en la motivación del proyecto de ley se mencionó:

 

“…que en el año 2020, la sede del ebáis - Zaragoza debió desocupar, por motivos de conveniencia y prevención a la salud, las instalaciones que ocupó en el salón comunal por alrededor de 35 años, debido a la remodelación que se llevó a cabo en el lugar y los trabajos que esto acarrea. Sin embargo, después de concluidos los trabajos de remodelación, mediante oficio ADIZ-034-2020, de fecha 12 de octubre de 2020, se solicitó al Área Rectora de Salud de Palmares, de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), la reinstalación del ebáis en el mismo espacio; no obstante, dicha solicitud fue denegada por el Área Regional de Ingeniería y Mantenimiento (ARIM), mediante oficio DRIPSSCN-ARIM-404-2020, de fecha 22 de diciembre de 2020, emitido a la doctora Alexandra Lobo Lobo, Directora Médica Área de Salud Palmares, en el que se indica mediante criterio técnico que el espacio ofrecido no cumple con el área mínima solicitada en las condiciones generales publicadas en el estudio de mercado, puesto que en el mismo se documenta la necesidad de un área de 348,76 m2 mínimo y el área ofrecida en el salón comunal es de apenas 144 m2 aproximadamente. En conclusión, y de acuerdo con el informe del ARIM no es factible la reinstalación del ebáis - Zaragoza en el área espacial asignada para tales efectos y que antiguamente ocupó por tantos años.”

 

De lo anterior, se entiende que no fue posible la reinstalación del Ebais, en el espacio ofrecido y ocupado en el pasado durante muchos años, por el establecimiento de salud. Por lo que, el único obstáculo para su posible donación a la Asociación de Desarrollo Integral de Zaragoza (ADIZ), es la naturaleza que en la actualidad publicita registralmente, motivo por el cual se tramita el presente proyecto ley.

 

 

V.- CONSIDERACIONES SOBRE LAS LEYES HABILITANTES. 

 

            Ya en otras ocasiones se ha hecho alusión, a las características que poseen estas normas especiales; al respecto la Opinión jurídica, N° PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022, explicamos:

 

“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)-  y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”

 

En resumen, estas normas son de naturaleza autorizante y facultativa, es decir carecen de eficacia por sí mismas, en consecuencia, poseen efectos indirectos, y requieren que exista un acto intermedio de ejecución, posterior a su vigencia para que puedan ser efectivas.

 

Específicamente, con respecto al instituto de la donación, estas normas son de carácter facultativo para el propietario del inmueble a donar; su finalidad es autorizar la donación del bien, siendo que, cada Administración adoptará las decisiones y acuerdos pertinentes, para materializar la donación legalmente autorizada.

 

En el asunto de interés, en la motivación del proyecto de ley, se consideró el acuerdo N° MP-ACM-440-2023 del 01 de agosto del 2023, tomado por el Concejo Municipal de Palmares en la Sesión Ordinaria N° 159, Capítulo III, Artículo 04, celebrada el 17 de julio del 2023, que autorizó en el artículo 2, la donación de la propiedad A-34973-000, registrada a nombre de la Municipalidad de Palmares, a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de Zaragoza (ADIZ), para Salón Comunal.

 

No obstante lo anterior, se estima conveniente y necesario que una vez que se encuentre aprobada la Ley, el referido Concejo Municipal adopte un nuevo acuerdo o ratifique el anterior, ya que al momento de su adopción no se encontraba vigente una norma legal que permitiese realizar la donación del terreno. Así también, es necesario el acuerdo del Concejo Municipal de Palmares, en el que se autorice al Alcalde a firmar el instrumento público; además de ello, aportar el avalúo del inmueble.

 

De igual manera, se requerirá por parte del Órgano Superior de la Asociación de Desarrollo Integral de Zaragoza (ADIZ), del acuerdo de aceptación del inmueble en donación, así como, el acuerdo en el que se autorice a su representante a comparecer ante la Notaría del Estado, a suscribir la escritura pública.

 

VI.- ANÁLISIS DEL PROYECTO CONSULTADO.

 

El proyecto de Ley que se analiza consta de cuatro artículos, a los cuales se hará referencia, en tanto sea necesario y pertinente.

 

_ Sobre el artículo segundo, es importante indicar que su redacción final, es contraria a lo indicado en el artículo catorce bis, de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad DINADECO, N° 3859 del 07 de abril de 1967.

 

A saber, el artículo segundo del proyecto en lo que interesa expresa: “…y se autoriza que la finca sea destinada a la administración en óptimas condiciones de las instalaciones del salón comunal del distrito de Zaragoza del cantón de Palmares y el alquiler de parte de las instalaciones para locales comerciales, con el propósito que la ADIZ se constituya en una organización autosostenible que dé mantenimiento al inmueble y utilice dichos recursos para beneficio de la comunidad.” (La negrita no es del texto).

 

Por su parte, el artículo catorce bis, en lo que es de interés señala: “Las asociaciones para el desarrollo de las comunidades podrán vender servicios, bienes comercializables, así como arrendar sus bienes a la Administración Pública.”

 

Como se observa, la Ley N° 3859 únicamente autoriza el arrendamiento de los bienes de este tipo de Asociaciones a la Administración Pública, siendo oportuno analizar la redacción de este artículo, para no caer en contradicciones con el ordenamiento jurídico.

 

_De otro lado, el artículo tercero señala: “En caso de que la Asociación de Desarrollo Integral de Zaragoza (ADIZ) se disuelva, o el inmueble se destine a otro uso no autorizado en la presente ley, dicho bien donado volverá de pleno derecho a ser propiedad de la Municipalidad del cantón de Palmares.”

 

Es claro el criterio de esta Procuraduría, en cuanto a la procedencia de cláusulas de reversión en donaciones de este tipo; no obstante, es pertinente indicar que, en la redacción del proyecto, se debería establecer con claridad el procedimiento para determinar el incumplimiento, del fin o uso del inmueble y revocar la donación.

 

Si bien esta Procuraduría ha admitido la viabilidad de cláusulas de reversión en este tipo de donaciones, nos parece recomendable que se indique claramente, cuál es el procedimiento que se llevaría a cabo, para determinar el incumplimiento del fin o uso del inmueble y revocar la donación. Fijar la forma y el procedimiento que debe operar para que el inmueble regrese nuevamente a la Municipalidad, es una cuestión de seguridad jurídica, pues registralmente no existe la figura de reversión automática a favor de la Administración. 

 

VII.- CONCLUSIÓN.

 

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 24.128. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Alejandro Arce Oses                                    Angélica María Losada Ramírez

Procurador Notaría del Estado                      Abogada de Procuraduría