17 de marzo de 2025

PGR-OJ-042-2025

 

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa

Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-CPASOC-1329-2024 del 6 de noviembre del 2024, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE SEGREGUE Y DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL HOSPITAL PERIFERICO 3 DE LA REGION SUR DE SAN JOSÉ”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 24.387.

 

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

 

De previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa). 

 

En razón de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

 

Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

 

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

 

II.- OBJETO DEL PROYECTO.

 

El presente proyecto de Ley tiene como propósito dotar a la Región Sur de San José de un Hospital Periférico 3, ajustado a los estándares de modernidad que requiere el país, cubriendo la demanda de las atenciones médicas de los habitantes de esa región.

 

Para ello, se autoriza al Estado a segregar un terreno con un área de ciento cincuenta mil metros cuadrados, el cual forma parte de la finca del Partido de San José, Matrícula 193918-000. Realizada la segregación, se autoriza la donación de este terreno a la Caja Costarricense de Seguro Social (en adelante CCSS), para la construcción del referido Hospital.

 

III.- CONSIDERACIONES SOBRE LA DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. 

 

En reiteradas oportunidades este órgano técnico jurídico, se ha referido a la desafectación de los bienes de dominio para su donación por Ley de la República. En este sentido, sobre la afectación de los bienes al uso público, la opinión jurídica N° PGR-OJ-100-2022 del 22 de julio de 2022, señaló que:

 

“Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.”

 

Sin embargo, el régimen jurídico al que están sujetos no constituye un obstáculo para variar su destino; situación que ha sido prevista por el legislador, otorgando a la Asamblea Legislativa, la facultad para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos, de los bienes del Estado. Disposición regulada en el artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política, referente a las atribuciones conferidas a la Asamblea Legislativa:

 

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

  (…)

14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. (…)”

 

Así también, sobre la desafectación o cambio de destino de los bienes de dominio público, la Sala Constitucional en el Voto N° 0797-2009 de las 11:43 horas de 23 de enero de 2009, dispuso:

“(…) los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. (…)”

 

Aquí conviene realizar la siguiente precisión: la desafectación implica separar el bien del uso o destino público al cual está entregado, es decir, se sustrae el mismo de la naturaleza demanial o vocación pública que tenía; mientras que en la mutación demanial, puede haber un cambio en la titularidad o destino del inmueble, pero el nuevo uso o destino continúa siendo público, de suerte tal que el bien sigue siendo demanial, garantizándose la inseparabilidad de la finca del régimen especial del dominio público (ver la opinión jurídica N° PGR-OJ-166-2022 del 14 de noviembre del 2022).

 

En este caso, estaríamos ante una mutación demanial, dado que el terreno que se pretende segregar y donar está actualmente destinado a un fin público -como veremos de seguido-, el cual se estaría variando por otra finalidad pública (construcción de un Hospital), conservando su naturaleza de bien demanial.

 

IV.- SOBRE LA NATURALEZA DE LA FINCA OBJETO DEL PROYECTO.

 

La finca del proyecto de ley que nos ocupa es un bien demanial, toda vez que su naturaleza es “Parque Metropolitano La Libertad”, es decir, un espacio destinado al uso y disfrute de la población. La constitución y conservación de estos espacios está directamente relacionado con el derecho que poseen los individuos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, amparado en el artículo 50 de la Constitución Política. Al respecto, esta Procuraduría en la Opinión Jurídica N° PGR-OJ-031-2024 del 4 de marzo del 2024, señaló:

 

“…debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 37 de la Ley de Construcciones (no. 833 de 4 de noviembre de 1949) y 40, 43 y 44 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) no existe duda de que los parques son bienes de dominio público, y, como tales, inembargables, imprescriptibles y no enajenables. Por tal razón, ostentan una naturaleza especial que le permite a todos los habitantes del país tener libre acceso a ellos, sin excepción alguna, bajo el entendido que existe la obligación de conservarlos en el mejor estado posible (en ese sentido, véanse nuestros dictámenes C-162-2004 de 27 de mayo del 2004, C-232-2015 de 28 de agosto de 2015 y C-089-2016 del 26 de abril de 2016).

Además de la demanialidad que poseen, se ha reconocido que estos espacios, al garantizar recreación, descanso y esparcimiento, inciden de manera positiva en la salud física y mental de los pobladores, y, por esa razón, su constitución y conservación tienen estrecha relación con el derecho que poseen los individuos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, amparado en el artículo 50 de la Constitución Política. Y así lo ha reconocido la Sala Constitucional, al indicar que:

"Esta Sala ha resuelto, de forma reiterada, que el área verde o de parque, que se ha establecido para hacer efectivo el derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, hace parte de la calidad de vida que la Constitución Política garantiza en su artículo 50. De allí que se haya otorgado amparo en aquellos casos en que se ha podido acreditar que, de forma indebida, se ha pretendido eliminar tal área…". (Voto no. 12164 de las 9 horas 25 minutos de 9 de setiembre de 2011).

Sobre la imposibilidad de variar el destino de estos bienes, hemos señalado que:

“Por tanto, si bien las Municipalidades ostentan la competencia para la administración de los intereses locales, lo cual comprende el mantenimiento y embellecimiento de parques públicos, lo cierto es que estas corporaciones no están facultadas para eliminar el destino de estos predios, pues ello implicaría el irrespeto al derecho que tienen los vecinos a disfrutar de ellos, como parte del resguardo a su calidad de vida.

Ergo, a criterio de la Sala Constitucional, el destino que se da a los parques públicos (áreas para el esparcimiento de los habitantes) no resulta compatible por ejemplo, con la construcción de edificios para servicios públicos como escuelas, bibliotecas, salones comunales, entre otros, en virtud de que se estaría desconociendo el derecho que tienen los vecinos a disfrutar de un terreno que pertenece en su totalidad a la comunidad y, por tanto, cualquier infraestructura o mejoras en estos espacios deben ser necesariamente compatibles con el fin público que persiguen.” (Dictamen no. C-418-2020 de 27 de octubre de 2020. Se añade la negrita).

Al tratarse de un bien de dominio público, la única forma de variar su destino, es mediante una ley, y, al tratarse de espacios públicos que garantizan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la ley que así lo disponga, debe garantizar que ese espacio será compensado con otro.

En este sentido, la Sala Constitucional ha señalado:

“En relación con la donación que se cuestiona en el amparo, que los vecinos accionantes estiman lesiona su derecho a disfrutar de áreas verdes para el esparcimiento, debe indicarse que este Tribunal ha sostenido en su reiterada jurisprudencia el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental (sic) se desarrolla, entre otros, en leyes como la de Planificación Urbana, que obliga al urbanizador al establecimiento de zonas que deben ser destinadas a parques y zonas verdes comunales(…) La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la carta suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador –sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque–, pues ello convertiría (sic) en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza... La Sala no puede admitir que por la vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en forma íntegra pertenece a la comunidad de Cipreses como zona verde y parque y que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses locales”. (Voto. no 4332-2000 de las 10:51 horas de 19 de mayo de 2000. En similar sentido véanse los votos nos. 15754 de las 9 horas 14 minutos de 21 de octubre de 2008, 6925-2001 de las 18 horas 6 minutos de 17 de julio de 2001, 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos horas de 28 de noviembre de 2006, 16242-2007 de las 12 horas 21 minutos de 9 de noviembre de 2007. Se añade la negrita).” (Lo destacado en negrita es del original).

 

Teniendo en cuenta lo anterior, dada la naturaleza de parque que tiene el inmueble propiedad del Estado, la única forma de variar su destino para la construcción de un Hospital, es mediante una ley que así lo disponga; sin embargo, también se debe garantizar que ese espacio será compensado con otro.

 

Desde esa perspectiva, para que el proyecto de ley sea viable desde la óptica constitucional, se requiere necesariamente realizar la reposición simultánea del área a desafectar, con el fin de compensar la pérdida de la superficie destinada a parque que se pretende donar. Esta reposición debe ser incluida en el articulado del proyecto de Ley que se pretende aprobar. 

Véase que la finca mide 275.360,07 m2 y se quiere segregar y cambiar de destino un área de 150.000,00 m2, es decir, más de la mitad del área destinada a parque, por lo que se requiere la reposición del área, o al menos la elaboración de estudios técnicos que respalden y justifiquen que la eliminación de esa área de parque, sin la respectiva reposición, no afecta o incide en el derecho que poseen los individuos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

 

Todo sujeto al análisis de constitucionalidad que pueda realizar el Tribunal Constitucional, al confluir al menos dos derechos fundamentales que deben ser sopesados: a) el derecho a la salud, con la necesidad de la construcción de un hospital; b) el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, con la necesidad de contar con los espacios de parques para el disfrute de la población. 

 

En un proyecto similar al consultado, en el cual se pretendía la donación de terrenos a la CCSS, para la construcción de las instalaciones de una nueva sede de un Área de Salud en Alajuela Sur, indicamos lo siguiente:

 “A partir de lo anterior, tenemos que, de las normas propuestas, se advierte que la Municipalidad de Alajuela estaría donando a la CCSS un terreno de 10.000 m2 y otro terreno segregado de 5.570 m2, que, registralmente aparecen como “terreno de naturaleza destinado exclusivamente a polideportivo, área de uso comunal, parque y recreación”.

Y como vemos, a raíz de la segregación que se pretende autorizar para que el Ministerio de Justicia y Paz a su vez done un terreno a la Municipalidad de Alajuela para que se destine a esos mismos fines (polideportivo, área de uso comunal, parque, uso recreativo y cultural), se estarían “recuperando” únicamente 6.701 m2. Como vemos, existe una diferencia de 8.869 m2 que la Municipalidad estaría perdiendo para uso de parque y recreación.

En razón de lo anterior, resulta de suma importancia que en la tramitación de este proyecto se tenga en cuenta el criterio de la Sala Constitucional mencionado en orden a eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, por la eventual afectación que ello tendría de frente al derecho a calidad de vida que este tipo de espacios representa (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado).” (PGR-OJ-194-2022 del 19 de diciembre del 2022).

 

V.- CONSIDERACIONES SOBRE LAS LEYES HABILITANTES. 

 

Se debe recordar que este tipo de leyes tienen carácter facultativo y no imperativo para el sujeto propietario del inmueble a donar, es decir, su finalidad es habilitar la donación del bien, pero cada Administración deberá tomar las decisiones y acuerdos pertinentes para materializar la donación legalmente autorizada. Esto quiere decir, que este tipo de leyes son solamente autorizantes y por consiguiente carecen de efectividad por sí mismas, tal y como se indicó en la Opinión Jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022:

 

“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)-  y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”

 

En caso de que se apruebe el presente proyecto, se requerirá de una resolución del señor Ministro de Cultura y Juventud, disponiendo la donación del bien con fundamento en la Ley, autorizando al señor Procurador General de la República a suscribir la escritura respectiva, así como un acuerdo de la Junta Directiva de la CCSS aceptando la donación y autorizando a su Presidente o funcionario competente a firmar el instrumento público.

 

VI.- ANÁLISIS DEL PROYECTO CONSULTADO.

 

El proyecto de Ley que se analiza consta de seis artículos, sobre los cuales se realizan las siguientes observaciones:

 

Artículo 1: Autoriza al Estado, cédula jurídica 2-000-045522, para que segregue un área de 150 mil metros cuadrados del inmueble de su propiedad, del Partido de San José, matrícula N° 193918-000, para que luego done este terreno a la CCSS, cédula jurídica 4-000-042147-03, para la construcción del Hospital Periférico 3 de la región sur de San José.

 

Al respecto, se hace ver que el propietario registral del inmueble es el Estado-Ministerio de Cultura y Juventud, cédula 2-100-042001, por lo que resulta necesario corregir los datos consignados en este artículo. También, se recomienda corregir la cédula jurídica de la CCCS, eliminando el -003 que se consigna (la cédula es 4-000-042147).

 

Por otra parte, resulta necesario corregir la naturaleza del inmueble, ya que actualmente es “Parque Metropolitano La Libertad”, así como la medida de la finca madre que se indica en el proyecto, ya que señala que el inmueble mide 275.360,17 m2, cuando según la información registral mide 275.360,07 m2.

 

En otra dirección, es claro que el área a segregar de 150 mil m2, deberá contar con plano catastrado para poder hacer efectivo el movimiento registral (artículo 30 de la Ley de Catastro), debiendo posteriormente realizarse la descripción del resto de finca.

 

Y, en este punto, se debe indicar que la finca del Estado publicita 3 avisos catastrales, de modo tal que existen 3 expedientes administrativos que se tramitan en el Registro Nacional, en los cuales se investigan posibles inexactitudes o inconsistencias sobre este predio. Esto es de suma importancia, ya que la segregación de las 15 hectáreas que se pretende realizar no puede incluir terrenos que estén doblemente inmatriculados o traslapados con otros inmuebles.

 

En consecuencia, se recomienda analizar esos expedientes administrativos, ya que las inexactitudes o inconsistencias que se investigan en los mismos pueden obstaculizar o impedir la segregación y donación que se busca realizar con el proyecto de ley.

 

Artículo 2: Sin comentarios.

 

Artículo 3: El número de finca que se cita es incorrecto, debiendo ser corregido. No queda claro si esta calle de acceso es parte del área que va a ser segregada. En todo caso, no está de más recordar que la Municipalidad de la Unión deberá seguir el procedimiento respectivo para la declaratoria de la calle pública y su inclusión en los registros y mapas que al efecto lleva esa Corporación Municipal. 

 

Artículos 4, 5 y 6: Sin comentarios.

 

VII.- CONCLUSIÓN.

 

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 24.387. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

 

Atentamente,

 

 

 

                            Alejandro Arce Oses                                                        

                                 Procurador                                                      

 

 

 

 

Código 11568-2025