31 de enero del 2025

PGR-OJ-017-2025

 

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa Área Legislativa VII

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPESEG-222-2024 del 10 de setiembre de 2024, mediante el cual solicita que nos refiramos al proyecto de ley denominado “LEY PARA ERRADICAR LA NARCOCULTURA EN LA SOCIEDAD COSTARRICENSE”, el cual se tramita bajo el número de expediente 24.457.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.         OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley, se desprende que su intención es erradicar la “narcocultura” en la sociedad costarricense, entendiéndose este concepto como una manifestación cultural que enaltece comportamientos delictivos, actos violentos, sicariato, narcotráfico, uso ilegal de armas, homicidios y secuestros. Se estima que estos comportamientos se normalizan indebidamente en la sociedad a través de telenovelas, series, películas, programas televisivos, reproducción musical y conciertos. Dicha normalización idealiza y promueve el crimen organizado, narcomenudeo, el tráfico ilegal de drogas y el consumo de sustancias. Además, la narcocultura fomenta la búsqueda de dinero fácil como una actividad productiva, lo que resulta atractivo principalmente para personas menores de edad y jóvenes.

 

Por lo anterior, se pretende modificar lo dispuesto en los artículos 3, 11, 13, 21 y 23 de la Ley N.º 7440, Ley de Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos, de 24 de noviembre de 1994 y sus reformas, además, reformar lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley N.º 5811, Regula Propaganda que Utilice la Imagen de la Mujer, de 29 de octubre de 1998 y sus reformas para introducir la prohibición de apología al narcotráfico en conciertos, espectáculos públicos, obras musicales, manifestaciones culturales, materiales, propaganda, televisión por VHF, UHF, cable, medios inalámbricos, vía satélite, plataformas digitales o cualesquiera otras formas de transmisión.

 

II.      SOBRE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y LA PROHIBICIÓN DE CENSURA PREVIA

 

De previo a referirnos específicamente al articulado que se propone, estimamos relevante hacer un análisis jurídico de los alcances de la libertad de expresión y la prohibición de censura previa, tanto en el ámbito nacional como interamericano, pues consideramos que ello tiene un impacto directo sobre la presente iniciativa, tal como analizaremos en el siguiente apartado.

 

Sobre el particular, debemos señalar que el derecho fundamental a la libertad de expresión se encuentra reconocido en nuestro país a partir de lo dispuesto en el artículo 28 de la Constitución Política que establece:

 

“  ARTÍCULO 28.- Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestación de sus opiniones ni por acto alguno que no infrinja la ley.

    Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley.

    No se podrá, sin embargo, hacer en forma alguna propaganda política por clérigos o seglares invocando motivos de religión o valiéndose, como medio, de creencias religiosas.”

 

En esa misma línea, el artículo 29 constitucional reconoce que: “Todos pueden comunicar sus pensamientos de palabra o por escrito, y publicarlos sin previa censura; pero serán responsables de los abusos que cometan en el ejercicio de este derecho, en los casos y del modo que la ley establezca.”

 

            Ese derecho también ha sido ampliamente reconocido en el sistema universal de protección de los derechos humanos, específicamente a partir del artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y, además, en el sistema interamericano de derechos humanos podemos encontrar un amplio desarrollo de los alcances de la libertad de expresión y la prohibición de censura previa.

            Al respecto, el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece:

 

“Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

a) El respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.”

 

            Como se observa, el citado artículo reconoce la libertad de pensamiento, de expresión, información y difusión e impide la censura previa y el control excesivo oficial, siendo las únicas excepciones la protección de la infancia y la adolescencia y la apología del odio nacional, racial, religioso que inciten a la violencia.

            Precisamente en desarrollo de lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido en su jurisprudencia un valor preferente a la libertad de expresión y a la prohibición de censura previa, siendo un ejemplo de ello el caso Olmedo Bustos y otros vs Chile, conocido como “La Última Tentación de Cristo”.

            En dicho caso, la Corte IDH conoció la prohibición por parte del Estado chileno de exhibir la citada película, con fundamento en el artículo 19 número 12 de su Constitución, que establecía la posibilidad de censura previa, lo cual constituyó para la Corte IDH una violación del derecho a la libertad de pensamiento y expresión y al deber de los Estados de adecuar su ordenamiento jurídico interno con el fin de garantizar los derechos y libertades reconocidos en la Convención Americana.

Para fundamentar su decisión, la Corte reconoció que la libertad de expresión comprende dos dimensiones de igual importancia y que deben ser garantizadas de manera simultánea: la dimensión individual, que protege el derecho a hablar, a escribir y a utilizar cualquier medio para difundir ideas o informaciones, y la dimensión social, que reconoce la libertad de expresión como un medio para el intercambio de ideas y el derecho a conocer opiniones y noticias de terceros. La Corte aclaró que la expresión y la difusión del pensamiento y de la información son indivisibles, “de modo que una restricción de las posibilidades de divulgación representa directamente, y en la misma medida, un límite al derecho a expresarse libremente” (párrafo 147).

Teniendo en cuenta la doble dimensión del derecho a la libertad de expresión, la Corte indicó que la decisión de impedir la proyección de una película compromete no sólo el derecho de quien quiere exhibirla sino del público en general de decidir si quiere o no verla. Además, reconoció que el artículo 13.4 de la Convención Americana establece una única excepción a la censura previa, referida a los espectáculos públicos con el único fin de proteger la moral de la infancia y la adolescencia, y aclaró que cualquier otra medida de censura previa implica el menoscabo del derecho a la libertad de expresión.

Consecuentemente, la Corte ratificó la expresa prohibición de la censura previa vigente en el ordenamiento jurídico interamericano.

 

            Recientemente también, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en octubre del 2000, en el 108 período ordinario, dispone lo siguiente:

 

“5. La censura previa, interferencia o presión directa o indirecta sobre cualquier expresión, opinión o información difundida a través de cualquier medio de comunicación oral, escrito, artístico, visual o electrónico, debe estar prohibida por la ley. Las restricciones en la circulación libre de ideas y opiniones, como así también la imposición arbitraria de información y la creación de obstáculos al libre flujo informativo, violan el derecho a la libertad de expresión.”

 

Nuestra Sala Constitucional también, desde hace muchos años, reconoce la imposibilidad de censura previa y de impedir la difusión de películas o espectáculos públicos de manera preventiva. Esa posición quedó plasmada en la sentencia 08222-2006 del 13 de junio de 2006, en la cual citó otras sentencias sobre el tema, indicando:

 

“UNICO.- Esta Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre situaciones similares a la planteada por el recurrente, en relación con otra película que también se consideró contraria a la fe cristiana, como fue el caso de filme “La última tentación de Cristo”. Al respecto, ante un reclamo presentado por un recurrente en el que acusaba que este Tribunal había permitido la exhibición de esa película, a pesar de que, a su juicio, era contraria a la moral y fe cristianas, en sentencia número 770-96 de las once horas dieciocho minutos del nueve de febrero de mil novecientos noventa y seis se dijo:

“IIo. … es necesario aclarar al gestionante que la tutela que la Constitución Política y los instrumentos internacionales garantizan mediante lo que en nuestro medio se denomina la vía de amparo, ha sido establecida para brindar a los individuos una protección expedita, eficaz y eficiente de los derechos fundamentales frente a actos u omisiones arbitrarios, amenazas o perturbaciones de los mismos por parte de las autoridades públicas, y en nuestra legislación extensible además a los actos u omisiones de los sujetos privados que por su especial posición en una situación concreta, estén en condiciones de lesionar, amenazar o perturbar los derechos fundamentales de los demás. Ha sido la historia misma de la humanidad la que ha enseñado a los hombres y mujeres del presente, la importancia de proteger y proveer de mecanismos idóneos a los individuos para que puedan resguardar aquellas esferas que se consideran fundamento mismo de cualquier organización político social y que significan el reconocimiento último de la dignidad del ser humano como base de cualquier sistema. Son pues altos los fines que se persiguen amparar mediante este procedimiento, ya que las lesiones a los derechos que con él se cobijan ponen en peligro la convivencia y la paz social misma.

I.. Ahora bien, en cuanto a la exhibición de la cinta cinematográfica, "La última tentación de Cristo", debe explicarse al recurrente que la Sala "no dio su permiso" para la exhibición de esta obra, sino que ante este Tribunal se planteó una acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el número 0661-90, en el que se cuestionaba la constitucionalidad de los artículos 750, 751 y 755 del Decreto Ejecutivo #3341-G de 5 de noviembre de 1973, que reformó el Libro V del Reglamento #5 de 31 de enero de 1962, por cuanto consideraba que los costarricenses tienen derecho a expresar libremente sus pensamientos, reconocido por el artículo 29 de la Constitución y que la película cinematográfica es una obra conceptual que contiene el pensamiento de sus creadores, siendo responsables únicamente por los abusos que cometa y que en vista de que en nuestro sistema no cabe la censura previa, no se podían impedir los espectáculos públicos, sino sancionar los abusos en los casos que la ley establezca, indicaba que si bien los espectáculos públicos pueden ser sometidos a censura previa deben serlo por ley, no por Decreto, con el objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia.

I.. En ese caso la Sala, en la sentencia número 0169-95 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del diez de enero de mil novecientos noventa y cinco consideró que no cabía interpretar, que las normas reglamentarias impugnadas tendrían rango de ley en virtud de que se operó el fenómeno de la delegación recepticia, pues en esta materia no son posibles las leyes delegadas -dictadas por el Poder Ejecutivo, con rango de ley- porque violarían lo dispuesto en el artículo 9° constitucional, como tampoco lo son los reglamentos delegados -dictados por el Poder Ejecutivo, con rango de reglamento, que regulen materia reservada a la ley- porque resultarían contrarios al artículo 9° con relación al 28 de la Constitución Política, ya que ni la propia Asamblea Legislativa puede delegar en el Poder Ejecutivo la regulación de materias reservadas a la ley, y por esa razón, declaró inconstitucionales los artículos 3° y 4° del Decreto Ejecutivo #20373-J en los mismos términos de la sentencia #1156-94 de las 15:45 horas del 1 de marzo de 1994, inclusive en cuanto establece que "las restricciones impuestas por los órganos administrativos competentes a la luz de esas disposiciones y en contravención de esta sentencia se tendrán por no puestas", a partir de la publicación íntegra de dicha sentencia.

Vo. Lo anterior no implica que en Costa Rica no exista ningún control en cuanto a las cintas que se exhiben, ya que la materia está regulada por ley número 7440 del cinco de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, mediante la cual se rige la actividad que el Estado debe ejercer para proteger a la sociedad, particularmente a los menores de edad y a la familia, en cuanto al acceso a los espectáculos públicos, a los materiales audiovisuales e impresos y a la difusión y comercialización de esos materiales, cuya ejecución está a cargo del Consejo Nacional de Espectáculos Públicos y de la Comisión de Control y Calificación.

VIo. Con lo anterior, espera esta S. que quede claro al recurrente los alcances de la sentencia e indicarle que no deben interpretarse a la ligera los pronunciamientos de este Tribunal, antes bien, debe informarse sobre el tema que le interesa y después emitir los juicios de valor que estime convenientes.

Lo dicho en la sentencia parcialmente transcrita es de aplicación en este caso, pues lo que el recurrente pretende es que esta S. ejerza una censura previa contra la película en cuestión e impida su exhibición, lo cual no sólo sería contrario al Derecho de la Constitución, sino que desbordaría las competencias de esta jurisdicción, ya que, no es a ésta a la que corresponde determinar si una película debe o no tener alguna censura y las condiciones en que debe exhibirse, pues ello es competencia propia de la Administración. Por lo demás, si el recurrente estima que el contenido -tanto del libro El Código Da Vinci como de la película- ofende sus creencias religiosas está en plena libertad de expresar su oposición y de no leer el libro ni ver la película, pero mal haría esta S. en impedir la venta del libro o la exhibición de la película, pues no sólo es un asunto fuera de su competencia, sino que vulneraría el derecho de expresión de quienes no piensan igual que el recurrente, a quienes no se les puede imponer una determinada forma de pensar. El hecho de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 de la Constitución Política la “…Religión Católica, Apostólica, R., es la del Estado, el cual contribuye a su mantenimiento…” no implica que su credo y particular punto de vista religioso pueda ser impuesto a quienes no lo comparten, sea, dentro del propio cristianismo, o fuera de éste. Así las cosas, lo planteado por el recurrente es una inconformidad con el libro y la película El Código Da Vinci desde su particular punto de vista y de la fe que profesa, que si bien no son aspectos irrelevantes -al menos para él- no pueden ser impuestos a los demás -compartan o no sus creencias- a través de una pretendida censura previa sobre un filme cinematográfico basado en una obra literaria, cuyo valor no corresponde examinar a esta S.. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara.” (La negrita no forma parte del original)

 

Como se observa, la Sala Constitucional prohíbe la censura previa, entendiendo por esta “aquel control, examen o permiso, a que se somete una publicación, texto u opinión, con anterioridad a su comunicación al público y tiene como objetivo, realizar un control preventivo de las manifestaciones hechas por un medio de comunicación colectiva, ya bien sea radiofónico, televisivo o impreso. Este concepto no sólo se incorpora a nuestra Constitución Política en el artículo 29, sino que también se hace visible en los artículos 13 y 14 del Pacto de San José, en el que se consagra el derecho a la información, en su forma más amplia, prohibiendo la censura previa, salvo casos especiales. A pesar de la gran amplitud que tiene el individuo para formar según criterios personales, opiniones y a su vez, poder expresarlas (Ver voto N.° 8196-2000 de las 15:08 del 13 de setiembre de 2000) (sentencia N.° 1107-2006 de las 9:38 horas del 3 de febrero de 2006)

 

Siguiendo la misma posición, esta Procuraduría indicó en la opinión jurídica OJ-035-2013 del 12 de julio de 2013:

 

“…aunque  la Constitución establece que las personas son responsables por los abusos en que incurran en el ejercicio de la libertad de expresión, es, sin embargo, evidente - por desprenderse del texto expreso del artículo 29 constitucional -, que esto implica realmente una especie de auto control por parte de las personas. Ergo, el Estado, a través de la Ley, puede establecer las figuras penales e institutos civiles que sirvan de remedios al abuso que dañe la honra de terceros – siempre que sean proporcionales -, pero esto no justifica que el Estado pueda limitar la libertad de expresión para prevenir su abuso.”

 

De las normas transcritas y la jurisprudencia citada, debemos concluir que la libertad de expresión no admite más límites que los establecidos en la misma Constitución y los establecidos mediante normas de rango legal, proscribiéndose en todos los casos la censura previa, con excepción únicamente de los espectáculos públicos relacionados con la protección de menores de edad.

 

Partiendo de lo indicado, debemos realizar el análisis del proyecto de ley que se consulta y procederemos a referirnos a su articulado.

 

 

III.   EL PROYECTO DE LEY EN LOS TÉRMINOS PLANTEADOS PRESENTA DUDAS DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD

 

No puede negarse que la presente iniciativa nace del debate existente en nuestro país y en muchos otros, sobre los mecanismos idóneos para frenar el narcotráfico y las manifestaciones culturales que lo refuerzan.

 

En diferentes países se han adoptado medidas que pretenden atacar la “narcocultura” a través de una combinación de estrategias culturales, educativas, legales y de control de crimen organizado, dada la complejidad del desafío, pues muchas veces obedece a problemas estructurales como la pobreza, la desigualdad y la falta de oportunidades, sin que se haya demostrado realmente que la censura de ciertos contenidos tenga un verdadero impacto en la prevención del narcotráfico.

 

En nuestro país, ya el Código Penal establece normas que pretenden sancionar actividades relacionadas con el narcotráfico y, además, establece un tipo penal independiente de apología del delito que podría ser aplicado ante ciertas manifestaciones culturales que enaltezcan el narcotráfico o se emitan en favor de líderes o grupos de narcotraficantes.

 

Sin embargo, el texto del proyecto de ley que se consulta, aun con sus loables intenciones, constituye un mecanismo de censura previa que, en nuestro criterio, no logra justificarse desde el punto de vista constitucional y tampoco cumple con los estándares interamericanos comentados sobre la libertad de expresión.

 

Nótese que el proyecto de ley establece un control general y a priori sobre diferentes manifestaciones de la libertad de expresión, al señalar lo siguiente:

 

“Artículo 21- Distribución de material sin autorización La persona física que, en nombre propio o de una persona jurídica, distribuya o exhiba, en forma comercial o gratuita, material regulado en esta Ley, sin la calificación ni la autorización previa de la Comisión, por cada unidad distribuida o exhibida, será sancionada con una multa equivalente a siete veces el salario base del oficinista 1 del Poder Judicial, según la Ley de Presupuesto Ordinario de la República vigente. Cuando se incurra en esta infracción más de una vez, se duplicará esta multa. En los casos que se determine distribución de material que apologicen al narcotráfico, la multa será de 200 salarios base.”

 

            Nótese que el proyecto de ley obliga a contar con una autorización previa de la Comisión de control y calificación de espectáculos públicos, como entidad oficial encargada, dejándole, además, un amplio margen de discrecionalidad para determinar cuándo censurar un determinado contenido, pues el proyecto de ley no le establece ningún parámetro. Esto sin duda, puede convertirse en un mecanismo de censura y un control desmedido de la autoridad oficial, que no cumple con los estándares interamericanos en esta materia, en los términos señalados en el apartado anterior.

            Debe recordarse que tanto la Sala Constitucional como la Corte IDH han aceptado que el único límite posible de manera previa a los espectáculos públicos, es cuando estos tengan relación con menores de edad, pues en los demás casos, lo que aplica es un control a posteriori de las diferentes manifestaciones de la libertad de expresión.

   Así las cosas, censurar o evitar de manera general, la difusión previa de actividades relacionadas con conciertos, espectáculos públicos, obras musicales, manifestaciones culturales, materiales, propaganda, televisión por VHF, UHF, cable, medios inalámbricos, vía satélite, plataformas digitales o cualesquiera otras formas de transmisión, presenta serias dudas de constitucionalidad y de convencionalidad.

 

Aunado a lo anterior, debemos señalar que el proyecto de ley incluye la posibilidad de censura previa en plataformas digitales con la reforma que pretende del artículo 3 de la Ley 7440, pero es omiso en indicar cuál será la vía para bloquear los contenidos provocando un problema de aplicación práctica que puede desembocar en arbitrariedades y abusos de poder.

 

            Finalmente, debemos indicar que el proyecto de ley también es omiso en indicar cuáles serían los procedimientos mediante los cuales se aplicarían las sanciones, especialmente cuando se trate de la difusión de mensajes en redes sociales y plataformas digitales en general.

 

 

IV.   CONCLUSIÓN

 

A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que el proyecto de ley, en los términos redactados, presenta serias dudas de constitucionalidad y de convencionalidad, al permitir mecanismos de censura previa que no cumplen con los estándares de protección de la libertad de expresión. Dado ello, se recomienda de manera respetuosa valorar su viabilidad jurídica.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/cpb