03 de marzo del 2025

PGR-C-038-2025

Señor

Fernando Sandi Chacón

Presidente Ejecutivo

Sistema Nacional de Radio y Televisión, S.A. (SINART, S.A.)

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. PE-629-2024, de 18 de diciembre de 2024, ingresado ese mismo día, pero asignado a este despacho el 20 de enero de 2025, por medio del cual, con base en el acuerdo No. 04, adoptado en firme por el Consejo Ejecutivo del SINART S.A. en sesión ordinaria CE-SO-035-2024, celebrada el 19 de noviembre de 2024, luego de recibir informe por parte de la Administración, instruye a los Directores Generales que eleven consulta a esta Procuraduría General sobre el pago del salario escolar a las personas trabajadoras de esa empresa pública.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional acerca de la legalidad del pago del salario escolar en el SINART S.A., materializado en el oficio No. PE-DAJ-102-2024, de fecha 07 de noviembre de 2024, según el cual: el devenir histórico de la figura ha tenido diversos fundamentos, pues pese a no ser en apariencia compatible con el régimen salarial legalmente instaurado en esa empresa pública (Dictamen C-195-2005), según informe AL-013-2016 de 17 de mayo de 2016, es la convención colectiva -art. 33- entonces vigente, el instrumento que valida su pago a los empleados sujetos al sistema de salario compuesto. Posteriormente, se alude expresamente que el Oficio PE-397-2018, de fecha 12 de noviembre del 2018, es el sustento jurídico de la Administración para la actual situación imperante, en la que se ordenó suspender el pago del salario escolar en el SINART, S.A., al no estar vigente la convención colectiva que le daba sustento. No obstante, basado en la existencia del acuerdo número 1 de la sesión ordinaria 347-2011, de 8 de julio de 2011, por el que el Consejo Ejecutivo decide mantener el pago de salario escolar, incluyendo a quienes estén bajo el esquema de salario único (punto 11), se separa de los criterios legales de sus predecesores y concluye que dicho acuerdo obliga a realizar el pago del salario escolar, de lo contrario se ocasionarán contenciones legales.

De lo hasta aquí expuesto, advertimos que lamentablemente un triple orden de situaciones converge en el presente y nos impide que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión: La consulta es imprecisa y en todo caso, no puede estar referida a asuntos concretos en los que ya se han emitido una conducta administrativa formal concreta, ni puede invitársenos a enjuiciar su legalidad o conformidad con el ordenamiento, menos aún, cuando dicho asunto está residenciado actualmente en sede judicial.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) o conforme a ésta, hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten. Entre ellos y en lo que interesa al presente asunto, los siguientes: 1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta.

Específicamente, sobre el segundo de los requisitos mencionados, nuestra jurisprudencia administrativa ha determinado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio vinculante  (Entre otros muchos, los dictámenes C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, C-145-2021 de 26 de mayo de 2021, PGR-C-015-2022 de 19 de enero de 2022 y PGR-C-025-2023 de 15 de febrero de 2023). 

En esta ocasión, como puede constatarse del contenido específico del oficio PE-629-2024, op. cit., no se delimita de manera clara, puntual y precisa el objeto de la consulta.  Únicamente se requiere nuestro criterio técnico jurídico genérico con respecto del pago del salario escolar a las personas trabajadoras esa empresa pública. Si bien se cita -no se aporta- el acuerdo del Consejo Ejecutivo, lo cierto es que no se nos formula algún cuestionamiento específico o una duda jurídica concreta, lo cual hace que, de entrada, la consulta sea inadmisible.

No obstante, aun cuando la consulta se formula en los términos generales e inconcretos aludidos, sin pretender relevar o sustituir la voluntad del consultante con respecto al cuestionamiento específico planteado, fundamentados especialmente en el contenido del criterio legal que se acompaña (oficio No. PE-DAJ-102-2024, op. cit.), no hay dificultad en inferir que esta gestión se plantea con el objetivo incuestionable de que, por dictamen vinculante, enjuiciemos y determinemos la legalidad o conformidad con el ordenamiento jurídico o no, de la decisión ya adoptada por la Administración activa, relativa a la suspensión del pago del salario escolar en el SINART, S.A., sustentada en el presunto fenecimiento de la convención colectiva que le daba sustento; gestión que en esos términos resulta igualmente improcedente.

Efectivamente, según se alude en el criterio de la asesoría legal, el meollo del asunto está directamente relacionado con la suspensión del pago del salario escolar, adoptado por la Administración superior del SINART, S.A., bajo el argumento de que la convención colectiva que sustentaba dicho reconocimiento salarial, está fenecida. Y esa circunstancia en particular ha trascendido a nivel de prensa escrita ([1])  desde febrero de 2024 y justificó que la entidad patronal acudiera al Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José, para solicitar se declare fenecida la citada convención colectiva; esto bajo el expediente No. 24-000211-1178-LA, aún en trámite según constatamos en el Sistema de Consulta en Línea del Poder Judicial, y con base en ello suspendiera el reconocimiento de cualquier derecho derivado de aquel instrumento colectivo, hasta tanto no exista un pronunciamiento definitivo de los tribunales de justicia ([2]).

En asuntos similares, esta Procuraduría General ha señalado, reiteradamente, que salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse con respecto a situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas, o sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022 y PGR-C-10-2024 de 30 de enero de 2024, entre otros).

En esa línea de pensamiento, hemos indicado que “…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).”  (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019 y el PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023).

Con respecto a ese tema, en nuestro dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, reiterado en el C-172-2013 del 28 de agosto del 2013, en el C-377-2014 del 4 de noviembre de 2014 y en el C-264-2017 del 14 de noviembre de 2017, indicamos lo siguiente:

“… este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de abril del 2010).

En efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo (…).” 

Reiteramos entonces que, a través del ejercicio de nuestra función consultiva, no podemos ejercer una función de contralor de legalidad u oportunidad de conductas administrativas ya adoptadas, cuya validez, de algún modo, se pida sea examinada; lo cual no nos compete (En ese sentido, véanse nuestros dictámenes y pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, PGR-C-072-2023 de 14 de abril de 2023, PGR-C-115-2023, op. cit., PGR-C-015-2024 de 7 de febrero de 2024 y PGR-C-081-2024 de 30 de abril de 2024, entre muchos otros).

Y no cabe duda que en realidad, aunque se trate de plantear la cuestión en términos inconcretos, con la consulta se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta, referida a la suspensión del pago del salario escolar en el SINART, S.A. y se pretende que nuestro dictamen vinculante resuelva el conflicto jurídico suscitado y la situación específica expuesta; lo cual, como ya fue indicado, no es parte de nuestra función consultiva y es del todo improcedente.

No debe olvidarse que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).

Por último, siendo incontrovertible que el conflicto jurídico derivado del supuesto fenecimiento de la convención colectiva y que sustenta la decisión ya adoptada de suspensión del pago del salario escolar en el SINART, S.A., está actualmente residenciado en sede judicial (expediente No. 24-000211-1178-LA) y no ha sido resuelto, debemos señalar que tampoco nos es posible emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto, toda vez que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo, que no nos es posible emitir pronunciamiento con respecto a aquellas materias que estén siendo objeto de discusión ante los Tribunales de Justicia.  Ello con la finalidad de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y, sobre todo, para respetar el criterio de jerarquía normativa, pues en virtud de la naturaleza que ostentan las resoluciones judiciales en nuestro ordenamiento jurídico, lo que en ellas se resuelva priva sobre cualquier otra decisión administrativa”. (Dictamen C-029-2019 de 7 de febrero del 2019. Sobre el tema pueden consultarse los dictámenes y pronunciamientos OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014, C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-078-2017 del 28 de junio del 2017 y PGR-C-051-2024 de 19 de marzo de 2024, entre otros).

Efectivamente, por esa especial naturaleza como fuente de derechos y obligaciones, las sentencias judiciales que se lleguen a dictar, una vez firmes o inimpugnables, deben ser acatadas en todos sus términos por los que resultaren obligados a cumplirlas sin existir la posibilidad de modificarlas, ni someterlas nuevamente a debate, en virtud de estar  cobijadas - en el argot del derecho procesal civil- por la loza sepulcral de la cosa juzgada; garantía de seguridad jurídica que impide que por un proceso posterior se altere el contenido de lo resuelto (Dictámenes C-081-2010 de 22 de abril de 2010, C-008-2011 de 11 de enero de 2011, C-022-2012 de 23 de enero de 2012 y PGR-C-099-2024 de 29 de mayo de 2024).

Por las razones expuestas, al no estarse cumpliendo con los criterios de admisibilidad examinados, la presente gestión consultiva deviene irremediablemente inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd