10 de febrero del 2025

PGR-C-024-2025

 

Señora

Aura Yamileth López Obregón

Alcaldesa

Municipalidad de Upala

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio MU-ALM-OFIC-002-2025 del 06 de enero del 2025, código interno 122-2025, asignado el 13 de enero del presente año, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la posibilidad legal de reconocer anualidades a servidores municipales de nuevo ingreso o que cuenten con nombramiento del año 2018[1] a la fecha.

 

Concretamente, la consulta que se nos formula es la siguiente:

 

“¿Es posible reconocer anualidades a servidores municipales de nuevo ingreso o que cuenten con nombramiento del año 2018 a la fecha, pero que la institución pública en la que laboraban no les haya aplicado la evaluación o que no cuenten con la constancia de las evaluaciones?”

 

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

Indica usted que presenta la consulta anterior porque tiene una duda sobre la debida aplicación del tema sometido a nuestra consideración y aclara que, si bien es cierto, cuenta con el criterio legal emitido por su gestor jurídico, específicamente el oficio n°. MU-AL-CL-02-2024, continúa con incertidumbres sobre lo interpretado.

 

Además, afirma que su fundamento jurídico para requerir nuestro criterio es el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y aclara que lo hace “bajo la premisa de realizar los procesos de la manera más adecuada y apegada a derecho”.

 

A la consulta se adjuntó, como antes apuntamos, el oficio MU-AL-CL-02-2024, emitido el 30 de enero del 2024, por la Gestión Jurídica de la Municipalidad de Upala, suscrito por el Licenciado Luis Chaves Carvajal.

 

Dicho oficio se dirige a la señora Estibaliz Campos Rodríguez, en su condición de gestora de talento humano de ese municipio, e indica que se emite con la intención de atender lo siguiente, según se consigna expresamente en el criterio legal:

 

“(…) solicito muy respetuosamente el criterio legal, dado que según me han indicado las anualidades se pagan cuando existe una evaluación de desempeño.

 

(…) entiendo la situación del funcionario y si existe jurisprudencia, pronunciamientos u cualquier otro tema legal que se indique lo contrario, esta unidad reconocerá las anualidades (…)”

 

Reciba un cordial y atento saludo. Se procede a rendir criterio legal a solicitud de la Gestora de Talento Humano, mediante línea de correo electrónico en fecha 18 de enero del 2024 respecto al pago por concepto de anualidades, específicamente en aquellos casos que no se cuente con una evaluación de desempeño. (El subrayado es nuestro)

 

Además, el oficio MU-AL-CL-02-2024 mencionado, luego de citar los artículos 11 de la Constitución Política, 144, 146, 150 y 155 del Código Municipal, 12, 26, 27, 38, 45, 47, 48, 49 y el Transitorio XXXIII de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n°. 2166 del 09 de octubre de 1957, que fue reformada y adicionada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n°. 9635 del 03 de diciembre del 2018, 20 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Upala, 17 del Código de Trabajo, el principio del Derecho laboral “in dubio pro operario”, los dictámenes de esta Procuraduría -C-159-2020 del 30 de abril del 2020, C-100-2021 del 13 de abril del 2021 y C-203-2022 del 16 de setiembre del 2022) y el criterio de la Dirección Jurídica de la Corte Suprema de Justicia DJ-C-79-2023, concluyó lo siguiente:

 

“Por todo lo anterior, desde esta Gestión Jurídica, conforme al ordenamiento jurídico y salvo mejor criterio, conforme a las normas y criterios de la PGR, en sentido estricto, no es procedente el reconocimiento del pago por concepto de anualidades aquellos servidores públicos que no cuenten con la respectiva evaluación, la cual en caso de contar con las mismas debe ser igual o superior a “muy bueno”, mas, sin embargo, no puede dejar de lado este Gestor Jurídico, que para el caso concreto de aquellos funcionarios que vienen de otra institución pública, pero que no cuenten con la evaluación por motivos ajenos a su persona, sino más bien, por incumplimiento de la institución pública, persiste la duda, por lo cual, si esta Municipalidad lo tiene a bien, podría elevar la consulta de este tipo de situación específica a la PGR, pero que de momento como se indicó líneas atrás, no sería procedente realizar el reconocimiento por concepto de anualidades, aquellos servidores que no cuenten con la respectiva evaluación de desempeño conforme a lo que ordenan las normas”. (La negrita no pertenece al original)

 

De modo que del contenido del informe legal aportado se evidencia de forma clara que fue elaborado para atender la consulta planteada por la funcionaria Estibaliz Campos Rodríguez, gestora de talento humano, según correo electrónico del 18 de enero del 2024, mediante el cual la Gestión Jurídica de ese municipio se pronunció sobre la duda puntual formulada.

 

Inclusive, si vemos la pregunta que se realiza y lo concluido en el criterio legal, fácilmente se colige que se omitió un pronunciamiento expreso sobre ello, al punto que se limitó a recomendar que se elevara “la consulta de este tipo de situación específica a la PGR”.

 

 

II.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

 

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.  

 

Del análisis de las normas mencionadas se deduce la existencia de tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: i) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano; ii) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y iii) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución (al respecto, se pueden ver los pronunciamientos números C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-016-2022, del 20 de enero de 2022, PGR-C-26-2022, PGR-C-28-2022, ambos del 10 de febrero de 2022, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023 y PGR-C-258-2024 del 11 de noviembre del 2024, entre muchos otros).

 

Adicionalmente, hemos indicado de forma reiterada en nuestra jurisprudencia administrativa que el criterio legal que se nos remita no puede consistir en cualquier informe legal que se relacione con el tema consultado, sino que debe ser un estudio emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría.

 

En este asunto, el criterio legal que se nos remitió con la consulta no fue emitido específicamente para recabar nuestro criterio sobre el tema, sino que en él se indica expresamente que su propósito es atender el requerimiento de la señora Estibaliz Campos Rodríguez, Gestora de Talento Humano de la Municipalidad de Upala. Al respecto, en el informe jurídico se indicó expresamente: “Se procede a rendir criterio legal a solicitud de la Gestora de Talento Humano, mediante línea de correo electrónico en fecha 18 de enero del 2024 respecto al pago por concepto de anualidades, específicamente en aquellos casos que no se cuente con una evaluación de desempeño”.

 

Inclusive, se observa claramente que por la fecha de su emisión -30 de enero del 2024-, desde luego no fue elaborado para presentar la gestión que nos ocupa, -oficio MU-ALM-OFIC-002-2025 del 06 de enero del 2025-.

 

Sumando a lo expuesto, de la lectura del criterio legal que se adjuntó a la consulta es evidente que lo que se pretende es definir la situación puntual de un funcionario de esa municipalidad que, si bien no se indica el nombre, lo cierto es que se hace referencia expresa en los antecedentes, lo cual escapa de la competencia asesora genérica a cargo de esta Procuraduría. Veamos:

 

“ANTECEDENTES-.

En fecha 18 de enero del 2024, mediante correo electrónico y de manera verbal, respecto al pago de anualidades, a solicitud de la Gestora de Talento Humano, Estibaliz Campos Rodríguez solicita:

 

“(…) solicito muy respetuosamente el criterio legal, dado que según me han indicado las anualidades se pagan cuando existe una evaluación de desempeño.

El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellos servidores que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico, según la escala definida. El ochenta por ciento (80%) de la calificación anual, se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo, y un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior.

 

Claro está que entiendo la situación del funcionario y si existe jurisprudencia, pronunciamientos u cualquier otro tema legal que se indique lo contrario, esta unidad reconocerá las anualidades (…)”

 

(…)

 

Sobre el particular, el presente criterio legal nace en razón de que un servidor público de esta Municipalidad realiza la solicitud del reconocimiento de sus anualidades, particularmente, de las anualidades que surgieron de algunos años que laboro en otra Municipalidad, pero que dicha municipalidad al realizar la solicitud de tiempo servido y evaluaciones, le remiten documentación respecto a los años servidos, pero sobre las evaluaciones, la indicación es que no se le realizaron, que no cuentan con las evaluaciones por lo cual no se las pueden facilitar, lo cual es motivo del presente criterio por el departamento de Talento Humano, siendo que el artículo 49 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en resumen establece: “Artículo 49- Efectos de la evaluación anual. El resultado de la evaluación anual será el único parámetro para el otorgamiento del incentivo por anualidad a cada funcionario. (…)”, mas, sin embargo, en el caso específico del funcionario, la situación no deriva de control propio, sino que, se debe a que la Municipalidad para la que él laboró varios años no le realizó las evaluaciones que son un deber que recae sobre la administración y no sobre el servidor, pero que lo afecta de manera directa en el caso particular del reconocimiento de las anualidades”. (El subrayado es suplido)

 

Lo anterior evidencia, en primer lugar, que se incumplieron las formalidades que debe observar el criterio legal como requisito de admisibilidad de las consultas; pero, además, que la consulta versa sobre un caso concreto que debe ser resuelto por esa Municipalidad y no por esta Procuraduría General.

 

Por tanto, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para emitir el pronunciamiento requerido.

 

 

III.- ANTECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE EL TEMA EN CONSULTA

 

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior y como parte de los elementos de juicio que puede tomar en cuenta el municipio para adoptar la decisión que corresponda, debemos indicar que esta Procuraduría se ha pronunciado respecto a la evaluación de desempeño, asociada especialmente al reconocimiento del incentivo económico por concepto de anualidad, no solamente en los dictámenes que se citan en el criterio legal, sino de forma reiterada en diversos pronunciamientos. Seguidamente transcribiremos algunos extractos de estos:

 

“… 7- ¿Es la anualidad un derecho adquirido o es un derecho que se adquiere una vez que la evaluación de desempeño dé como resultado una calificación mínima de muy bueno? ¿Cómo debe realizarse el cálculo del incentivo de la anualidad para los funcionarios desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635? ¿Nominal o porcentual?”

 

El artículo 45 de la Ley de Salarios de la Administración Pública establece que la evaluación del desempeño es un mecanismo para la mejora continua de la gestión pública y del desempeño y desarrollo integral de los funcionarios públicos.  Partiendo de ello, no es posible afirmar que el pago futuro del incentivo de eficiencia que se otorga como parte de la anualidad sea un derecho adquirido, toda vez que ese pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a periodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635”. (Opinión Jurídica n°. OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019)

 

“… Asociado directamente al incentivo de anualidad está la evaluación de desempeño. Sistema en el que ha operado un cambio de paradigma pues se supera aquel criterio subjetivo de mera valoración del rendimiento individual del servidor en su trabajo en general, y se trasciende metodológicamente a criterios objetivos sobre la base de indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas individuales de productos y servicios prestados, vinculados a procesos y proyectos que realice la dependencia a la que pertenece el servidor (arts. del 45 al 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducidos por la Ley No. 9635). Y su vinculación con el pago de la anualidad es evidente, toda vez que su pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a periodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635 (Pronunciamiento OJ- OJ-041-2019, de 29 de mayo último)”. (Dictamen n°. C-194-2019 del 08 de julio del 2019)

 

“… En consecuencia, conforme lo analizamos en el dictamen C-194-2019 del 08 de julio de 2019, la vinculación de la evaluación del desempeño con “el pago de la anualidad es evidente, toda vez que su pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a periodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635.”

 

(…)

 

Finalmente, en la tercera consulta o extremo c) se plantea lo siguiente: Procedencia o improcedencia para que " ... este año 2019 no se aplique la evaluación y que se cancele los montos de las anualidades según corresponda a todos los colaboradores con base a los porcentajes establecidos en el Reglamento al título III de ley fortalecimiento (sic) a las finanzas públicas."

 

Al respecto, se debe reiterar que de no aplicarse la evaluación del desempeño en el año 2019, tal y como lo plantea esa Municipalidad en este punto, no sería procedente reconocer el pago del incentivo por concepto de anualidad en el año 2020, toda vez que se insiste dicho pago no constituye únicamente un reconocimiento por antigüedad, pues su reconocimiento no depende exclusivamente del transcurso del tiempo, sino que resulta necesario que el servidor obtenga una determinada calificación de servicios en el año anterior a su cancelación.

 

Ergo, para el reconocimiento de la anualidad es necesario obtener una determinada calificación de servicios en el año anterior a su cancelación. Esa calificación se obtiene mediante la evaluación de desempeño dispuesta en el artículo 48 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

También se debe advertir que, los cambios dispuestos en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en relación con el cálculo de las compensaciones e incentivos salariales, empezaron a regir a partir de la entrada en vigencia de esa ley. Para el pago de anualidades a los funcionarios municipales debe seguirse el procedimiento dispuesto en el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, complementado por lo señalado en el numeral 14 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Esa obligación aplica tanto para las personas servidoras públicas que iniciaron la prestación de servicios al Estado antes del 4 de diciembre del 2018, como para las que lo hicieron con posterioridad a esa fecha.

 

Recordemos que según lo regulado en el artículo 27.3 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se entenderá por evaluación del desempeño el: “conjunto de normas, técnicas, métodos, protocolos y procedimientos armonizados, justos, transparentes, imparciales y libres de arbitrariedad que sistemáticamente se orientan a evaluar bajo parámetros objetivos acordes con las funciones, las responsabilidades y los perfiles del puesto.”

Lo cual debe ser analizado en orden a lo regulado en el artículo 11 de la Constitución Política: "(...) La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas."

 

Sumado a todo lo anterior, conforme se hizo mención en nuestro dictamen C-073-2021 del 12 de marzo del 2021, debe ese municipio tomar en consideración que actualmente el pago del incentivo por concepto de anualidad correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022, no así el reconocimiento de la antigüedad acumulada propiamente dicho, se encuentra suspendido. Ver el Transitorio único adicionado a la Ley No. 2166 por la Ley No. 9908 de 21 de octubre de 2020 (…)”. (Dictamen n°. C-100-2021 del 13 de abril del 2021)

 

“… Por último, respecto a la evaluación de desempeño, asociada especialmente al reconocimiento del incentivo económico por concepto de anualidad y otros estímulos, nos remitimos nuevamente a lo indicado en el dictamen C-239-2019 op. cit, en el que se refiere a la procedencia del reconocimiento y pago de dicho plus, a quienes estén aun sujetos al esquema o sistema de salario compuesto, ajustándose a la normativa que para dicho efecto tenga la Municipalidad, o bien, a falta de regulación especial, lo es la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas), debiendo  considerarse los cambios operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo legal por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19) desde su rige. Así como a lo dispuesto, de forma general, por los Lineamientos generales de gestión de desempeño de las personas servidoras públicas, Decreto Ejecutivo No. 42087-MP-PLAN de 4 de diciembre de 2019, y según otras disposiciones normativas e instrumentos elaborados por cada institución con el fin de regular sus respectivos sistemas de evaluación de desempeño. Debiendo en todo caso ser la jefatura inmediata del servidor específico, la que debe realizar la evaluación respectiva -art. 9 de los citados lineamientos generales-“. (Dictamen n°. PGR-C-066-2024 del 22 de abril del 2024)

 

“Ahora bien, conforme se adelantó, ya este órgano consultivo manifestó que, según la lógica de la LMEP, las anualidades, y todos los demás sobresueldos, desaparecerán en el futuro en todo el sector público. Si la LMEP mantuvo vigente la regulación sobre anualidades contemplada tanto en la Ley de Salarios de la Administración Pública, como en otras leyes, es porque ese incentivo debe cancelarse temporalmente, durante la fase de transición del salario compuesto al salario global, a las personas que iniciaron la prestación de servicios con el Estado antes de la entrada en vigencia de dicha ley, pero respetándose las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse para cada supuesto, en los términos definidos por la propia LMEP y su reglamento. (Ver al respecto el dictamen PGR-C-028-2024 citado)

 

Sumando a ello, la LMEP dispuso una prohibición de reconocer aumentos salariales por nuevas anualidades a los servidores cuyo salario compuesto sea superior al global, la cual fue ratificada por el RLMPE en la normativa estudiada en esta oportunidad.

 

Como último punto, es importante advertir, tal y como lo hemos hecho en otros pronunciamientos, que la validez de suspender indefinidamente los incrementos salariales (de todo tipo) a las personas trabajadoras con salario compuesto mayor al salario global se encuentra en estudio ante la Sala Constitucional, por lo que será lo que disponga ese Tribunal lo que deberá prevalecer al respecto”. (Dictamen n°. PGR-C-132-2024 del 17 de junio del 2024)

 

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la consulta que se nos plantea resulta inadmisible porque el estudio legal que se nos remitió no fue elaborado para solicitar nuestro criterio, sino para atender, la consulta planteada por la señora Estibaliz Campos Rodríguez, Gestora de Talento Humano de la Municipalidad de Upala, a través del correo electrónico del 18 de enero del 2024. Además, versa sobre un caso concreto que debe ser resuelto por esa Municipalidad y no por esta Procuraduría General.

 

Sin perjuicio de lo anterior, se hace referencia a algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría en relación con el tema de interés, a fin de que la consultante, si a bien lo tiene, los tome en cuenta dentro de los elementos de juicio para resolver el caso concreto.

 

                                                                  Cordialmente;

 

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/mmg