27 de enero de 2025

PGR-C-012-2025

 

Señor

Eric Bogantes Cabezas

Regulador General

Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° OF-0509-RG-2023, mediante el cual se nos plantearon las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Cuál es el procedimiento para suspender o desconvocar una sesión extraordinaria convocada con todas las formalidades que dispone el ordenamiento jurídico? ¿Es posible la aplicación del artículo 49 inciso 3.a de la LGAP?

 

2. Respecto de las actuaciones del Regulador General y Reguladora General Adjunta, en atención a sus competencias legales establecidas, en caso de que dispongan la suspensión de una sesión de Junta Directiva ¿deben indicar expresamente que dicha disposición la emiten en su condición de Presidente de la Junta Directiva o es un asunto que se puede inferir de conformidad con el numeral 46 de la Ley 7593 que establece que uno de los miembros del órgano colegiado será el regulador general y presidirá la Junta?

 

3. En caso de utilizarse el artículo 49 inciso 3.a LGAP, para suspender la convocatoria a una sesión extraordinaria, ¿qué se entiende por causa justa?

 

4. Si la sesión extraordinaria fue convocada por la persona que ocupa el cargo de Regulador General Adjunto, en ausencia del Regulador General, quien a su vez suspende o desconvoca la sesión, ¿debe necesariamente indicar de forma expresa que lo hace en su condición de presidente del órgano colegiado?

 

5. ¿Podría presidir una sesión el presidente ad hoc, en el supuesto caso que habiendo convocado a la sesión la persona que ocupa el cargo de Regulador General Adjunto, en ausencia del Regulador General, ésta deba atender otras labores propias de su cargo y en razón de ello suspendió la convocatoria a la sesión?”

 

En cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos por el artículo 4 de nuestra ley orgánica, se adjuntó a la consulta el oficio N° OF-0225-DGAJR-2023, emitido por la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria de esa institución, que analizó los temas consultados.

 

 

I.-        Funcionamiento de los órganos colegiados y facultades de quien preside. Realización de sesiones extraordinarias y su eventual desconvocatoria.

 

Tal como se regula en la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978), el funcionamiento normal de un órgano colegiado y la toma de sus acuerdos requiere la reunión de sus miembros. Para el desarrollo de las correspondientes sesiones, dicho cuerpo legal prevé una serie de reglas y requisitos, y, particularmente, el artículo 49, además de otras funciones, le confiere al presidente del órgano la función de presidirlas. Como hemos señalado en otras ocasiones:

 

“El artículo 49 de la Ley General de la Administración Pública le otorga al presidente del colegio la facultad de presidir, con todas las facultades necesarias para ello, las reuniones del órgano. Esta atribución, obviamente, conlleva o implica la potestad de dirección, la que, dentro de sus expresiones, contiene el dirigir las deliberaciones o discusiones del colegio. Más concretamente, el indicarle al colegio los puntos de discusión, velar porque sus miembros se refieran al tema en discusión y no a otros, dar el uso de la palabra, someter a votación las propuestas que se presentan, indicar cuál es el contenido del acuerdo que se somete a votación, etc.  Dentro de esta potestad de dirección también se encuentra la facultad del presidente de decretar recesos cuando haya un motivo que así lo justifique, verbigracia: cuando se llama a un funcionario de la entidad para que explique o de su opinión al colegio sobre un tema que se discute, cuando, a causa de la complejidad y lo avanzado de la hora, es necesario hacer una pausa a efecto de puntualizar cuál debe ser el contenido del acto, etc.” (véase nuestro dictamen N° PGR-C-171-2024 de fecha 6 de agosto de 2024)

            Ahora bien, en cuanto a las sesiones extraordinarias, hemos explicado lo siguiente:

 

“I.            De la convocatoria a sesiones extraordinarias.-

 

            Los requerimientos legales para la validez de los acuerdos tomados en las sesiones extraordinarias, se encuentran contemplados tanto en la Ley General de la Administración Pública como en el Código Municipal.

 

            Por su parte, la Procuraduría ha abordado la importancia de cada uno de los elementos necesarios para ello en el dictamen C-442-2007 del 13 de diciembre de 2007, en el que se cita el C-210-2006 de fecha 25 de mayo del 2006, que en lo relativo a la convocatoria señala:

 

“(…) Las sesiones extraordinarias, son aquellas que se convocan para conocer de asuntos concretos y que se celebran en hora y fecha distinta de las sesiones ordinarias. Estas sesiones el Código Municipal las regula en el artículo 36, (…)

 

Como punto medular en el tema de la celebración de las sesiones extraordinarias, lo es la convocatoria, toda vez que, en caso de que esta no cumpla con ciertos requisitos legales, puede significar la invalidez de lo actuado por el órgano colegiado en esa sesión.

 

A modo de referencia, la Ley General de la Administración Pública, respecto del funcionamiento de los órganos colegiados, dispone que la convocatoria a sesiones ordinarias no hace falta una convocatoria especial, mientras que, en tratándose de sesiones extraordinarias, es necesaria siempre una convocatoria por escrito, con una antelación de por lo menos veinticuatro horas, la cual debe acompañarse de una copia del orden del día –todo lo anterior salvo casos de urgencia- (Artículo 52).

(…) Ahora bien, Ortiz Ortiz, ha definido la convocatoria como “el acto en virtud del cual se cita a los miembros del colegio para una reunión, llamada sesión, en la que se habrá de discutir y votar un temario que se indica, llamado orden del día.”  Idem página 125

 

Las sesiones extraordinarias pueden ser convocadas por el Concejo, y, además, el Código Municipal también faculta al Alcalde para hacerlo, o bien, éste también debe convocar cuando se lo soliciten al menos la tercera parte de los regidores propietarios -artículo 17 inciso m) en relación con el artículo 27 inciso f)-.

 

Ahora bien, volviendo al artículo 36 citado supra, para que la sesión que se celebre sea válida, la convocatoria debe cumplir con una serie de requisitos.

En primer término, para celebrar una sesión extraordinaria, debe haberse convocado a todos sus miembros. Con ello, se entiende que debe haberse convocado incluso a aquellos miembros que tienen voz pero no voto (como es el caso del alcalde municipal, artículo 17 inciso c) y los regidores suplentes, artículo 28).

(…) El motivo por el cual debe convocarse a todos los miembros es principalmente para asegurar la válida conformación del órgano.

 

(…) Otro aspecto importante, es la comunicación o notificación de la convocatoria. Indica Ortiz Ortiz que “La convocatoria debe ser comunicada por escrito y por un medio auténtico (carta certificada, telegrama) a todos los miembros del colegio e incluso a los que, con voz pero sin voto, tienen derecho a participar en la deliberación. Si se omite notificar a uno o a varios de los miembros del colegio, surge un vicio en la sesión, pues la misma no llega a alcanzar quórum si el miembro no notificado no asiste. Tal omisión genera necesariamente nulidad absoluta de lo actuado.  La omisión de notificar a los simples participantes, sin voz ni voto, no vicia la sesión ni el acto colegiado, pero puede originar sanciones contra el presidente por parte del colegio.“  4 Ibidem página 126

 

(…) Sobre el particular, sigue diciendo Ortiz Ortiz que “Los vicios en la convocatoria –sean de nulidad absoluta o relativa- invalidan el procedimiento colegial subsiguiente y finalmente el acto colegiado.(…)” Ibidem página 127 (…)”

            De lo antes transcrito se concluye, que las sesiones extraordinarias, debido a su naturaleza excepcional, requieren de un procedimiento especial, que consiste en una convocatoria, que debe provenir del Concejo o en caso excepcional del Alcalde, cuando así lo solicite al menos la tercera parte de los regidores y que debe hacerse llegar a todos los integrantes del órgano colegiado, con voto o sin él, lo que incluye tanto al Alcalde como a los regidores suplentes, pues en caso de no ser notificados, se produce un vicio de nulidad de lo actuado.

 

            La notificación de la convocatoria tiene como objetivo, en primer término, garantizar la participación de los funcionarios en las deliberaciones, de manera tal que conociendo los temas a tratar, puedan preparar sus posiciones, así como lograr que se concrete el quórum necesario para que el órgano pueda sesionar de forma válida.” (Dictamen C-026-2014 del 28 de enero de 2014)

 

Para lo que aquí nos interesa puntualmente, tenemos que el citado artículo 49 de la LGAP que ya mencionamos supra, dispone lo siguiente:

“Artículo 49.-

1. Cada órgano colegiado tendrá un Presidente nombrado en la forma prescrita por la ley respectiva o en su defecto por lo aquí dispuesto.

2. Salvo norma contraria, el Presidente será nombrado de entre los miembros del órgano colegiado, por la mayoría absoluta de ellos y durará en su cargo un año, pudiendo ser reelecto.

 

3. El Presidente tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

a) Presidir, con todas las facultades necesarias para ello, las reuniones del órgano, las que podrá suspender en cualquier momento por causa justificada;

b) Velar porque el órgano colegiado cumpla las leyes y reglamentos relativos a su función;

c) Fijar directrices generales e impartir instrucciones en cuanto a los aspectos de forma de las labores del órgano;

d) Convocar a sesiones extraordinarias;

e) Confeccionar el orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas al menos con tres días de antelación;

f) Resolver cualquier asunto en caso de empate, para cuyo caso tendrá voto de calidad;

g) Ejecutar los acuerdos del órgano; y

h) Las demás que le asignen las leyes y reglamento” (énfasis suplido)

 

            Por su parte, el artículo 52 de la LGAP también se ocupa de establecer lo siguiente:

 

Artículo 52.-

 

1. Todo órgano colegiado se reunirá ordinariamente con la frecuencia y el día que la ley o su reglamento. A falta de regla expresa deberá reunirse en forma ordinaria en la fecha y con la frecuencia que el propio órgano acuerde.

 

2. Para reunirse en sesión ordinaria no hará falta convocatoria especial.

 

3. Para reunirse en sesión extraordinaria será siempre necesaria una convocatoria por escrito, con una antelación mínima de veinticuatro horas, salvo los casos de urgencia. A la convocatoria se acompañará copia del orden del día, salvo casos de urgencia.

 

(…)”  (énfasis agregado)

 

 

Nótese que de las anteriores regulaciones se desprende que el presidente del órgano colegiado es quien convoca a las sesiones extraordinarias, y, a su vez, podría suspender dicha convocatoria. En este último supuesto, la ley prevé y exige que ello obedezca a una causa debidamente justificada. Véase que la facultad de “desconvocar” una sesión previamente fijada quizá no se regula de manera expresa en la LGAP, pero ello así puede desprenderse e interpretarse al amparo de una lectura integral del transcrito artículo 49, en el sentido apuntado (suspensión de las reuniones del órgano).

 

A esa interpretación debemos sumarle, como apuntó el criterio legal aportado, el principio conocido como Paralelismo de las Formas, el cual significa que las cosas se deshacen del mismo modo y por la misma vía en que se crearon o se originaron, de ahí que, si el presidente del órgano, en ejercicio de sus facultades de dirección giró la convocatoria, por ese mismo medio puede dejar sin efecto ese llamado[1].

 

Ciertamente se regula de modo más detallado la convocatoria para las sesiones del órgano colegiado, sin que se prevea expresamente el tema de la “desconvocatoria”, pero claro está que es admisible esa posibilidad, como un acto específicamente dirigido a dejar sin efecto un anterior llamamiento del órgano colegiado para sesionar.

 

La cuestión estriba en determinar los requisitos que deben concurrir para la eficacia de tal revocación del llamamiento antes efectuado. De ese modo, si la desconvocatoria procede de quien está facultado y legitimado para disponerla (en este caso, el presidente del órgano colegiado), y la comunicación se hace por la vía correcta con antelación a la fecha de celebración inicialmente prevista, podemos entender que esa desconvocatoria será eficaz.

 

Debemos partir de la regla general que enseña que corresponde al órgano competente para convocar la sesión la potestad de dejar sin efecto sus acuerdos o decisiones y, por tanto, de desconvocarla, formando esta decisión parte de su haz de facultades. En este caso, se trata del presidente del colegio, a la luz del ya transcrito artículo 49 de la LGAP.

 

Así, debemos entender que la desconvocatoria debe comunicarse correctamente a todos los miembros del órgano colegiado que deben asistir a las sesiones, debe ser expresa, identificando claramente cuál es el llamado a sesión que se está dejando sin efecto, quedando claro que la gira quien tiene competencia y legitimación para ello. Es decir, deben seguirse las mismas formalidades utilizadas anteriormente para comunicar la correspondiente convocatoria que originalmente se había previsto. Igualmente debe comunicarse con la antelación necesaria para evitar cualquier inconveniente en ese sentido, a fin de que los miembros del órgano colegiado tengan conocimiento oportuno de esa revocación.

 

En cuanto al motivo o razón que pueda sustentar esa “desconvocatoria” de una sesión extraordinaria –decisión que, como vimos, queda subsumida dentro de las facultades del presidente previstas en el inciso 3.a) del artículo 49 de la LGAP–, recordemos que ello debe obedecer a una causa justificada.

 

En orden a lo que debe entenderse por causa justificada, debemos recordar que se trata de un concepto jurídico indeterminado, que debe ser delineado a través de una correcta interpretación, basada en elementos objetivos y apegados a los principios básicos del Derecho, como son los de razonabilidad, proporcionalidad, sentido común, conveniencia, oportunidad, técnica, eficiencia y, sobre todo, atendiendo finalmente a la protección y realización del interés público. La correcta y suficiente motivación desde esa perspectiva será la que torne legítima esa decisión desde el punto de vista de una “justa causa”.

 

En ese sentido, de vieja data encontramos que esta Procuraduría ha expresado las siguientes consideraciones sobre este tema:

 

“Dentro del texto de esa Ley no se indican los motivos por los que puede existir justa causa para pedir la sustitución. Tampoco en la Ley General de la Administración Pública encontramos las causales por las cuales se pueda pedir la sustitución de un miembro de un órgano colegiado.

Es por ello, que entonces debemos recurrir a principios generales para interpretar esta norma. Buscando la definición de "justa causa" en diccionarios jurídicos nos encontramos que la definen de la siguiente forma: "Jurídicamente, es necesario evitar confusión de justus é injustus con aequus é iniquus. Justus califica toda cosa, acto ó negocio jurídico que, equitativo o no, resulte conforme al Derecho, de modo que iusta causa podría acaso traducirse por causa legal." (Enciclopedia Jurídica Española, Tomo XX, pág. 715); "...En general, todo motivo suficiente, moral y legítimo para actuar" (Diccionario de Derecho Usual, G. Cabanellas, tomo II, pág. 479).

Como vemos, la justa causa se ha asimilado a aquella que es legal, en la cual existe un motivo suficiente, moral y legítimo para obrar.

Estamos pues, ante un término, que aunque aparenta ser bastante claro, en realidad, al no tener desarrollo el mismo, dentro de la Ley en la que se utiliza, o en normas que fueran de aplicación supletoria, se convierte en un término que será, en este caso, la Ministra de Justicia quien, frente a un caso concreto, deba valorar si existe justa causa debidamente comprobada para sustituir al representante que ya se encuentra nombrado, tomando en cuenta las apreciaciones que a continuación se expondrán.

Este tipo de término "justa causa debidamente comprobada", utilizado por el legislador en este caso, es lo que en la doctrina se conoce como "conceptos jurídicos indeterminados", los cuales no deben confundirse con la discrecionalidad de la Administración.

"Por el contrario, la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados es un caso de aplicación de la Ley, puesto que se trata de subsumir en una categoría legal (configurada, no obstante su imprecisión de límites, con la intención de acotar un supuesto concreto) unas circunstancias reales determinadas; justamente por ello es un proceso reglado, que se agota en el proceso intelectivo de comprensión de una realidad en el sentido que el concepto legal indeterminado ha pretendido, proceso en el que no interfiere ninguna decisión de voluntad del aplicador, como es lo propio de quien ejercita una potestad discrecional.

Las consecuencias de ese contraste son capitales. Siendo la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados un caso de aplicación e interpretación de la Ley que ha creado el concepto, el juez puede fiscalizar sin esfuerzo alguno tal aplicación, valorando si la solución a que con ella se ha llegado es la única solución justa que la Ley permite. Esta valoración parte de una situación de hecho determinada, la que la prueba le ofrece, pero su estimación jurídica la hace desde el concepto legal y es, por tanto, la aplicación de la Ley." (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 1977, pág. 272).

También se indica que, "...la función positiva que cumple la indeterminación de los conceptos jurídicos, no es la de crear un vacío normativo dentro de cuyos límites cualquier decisión sea válida, sino, por el contrario, dar a la norma la holgura necesaria para que, siendo más adaptable a la realidad, el resultado de su aplicación pueda ajustarse con mayor exactitud a la solución que la norma preconiza, al "espíritu y finalidad de aquella" (...). La indeterminación de los conceptos, por sí sola, no tiene, pues, otro alcance jurídico que el de hacer posible la más exacta aplicación de la norma." (Fernando Sainz Moreno, Conceptos Jurídicos, Interpretación y Discrecionalidad Administrativa, Editorial Civitas, Madrid, 1975, pág. 194).

Cabe indicar, que como límite a la determinación de los conceptos que nos ocupan, sirve de indicador, la doctrina que informa los artículos 15, 16, 158 párrafo 4, 160 y 216 de la Ley General de la Administración Pública, aunque sean referidos a la discrecionalidad.” (Dictamen N° C-188-90 del 12 de noviembre de 1990)

 

De modo más reciente, en nuestro dictamen N° PGR-C-184-2023 de fecha 02 de octubre de 2023, nos extendimos ampliamente sobre el tema, pronunciamiento del cual nos permitimos traer a colación las siguientes consideraciones a nivel ilustrativo sobre la materia:

 

“II.- “Causa Justa”, concepto jurídico indeterminado al que hay que dotar de un contenido concreto.

(…)

Sin lugar a dudas, “causa justa” se constituye en un “concepto jurídico indeterminado” que ha de encontrar su mejor concreción posible en cada caso, según circunstancias específicas.

 

Efectivamente, revisados nuestro registros documentales, en al menos un precedente administrativo, hemos advertido que, tratándose del término “justa causa” utilizado muchas veces por el legislador para justificar la revocación o sustitución anticipada de un  representante de alguna organización  -pública o privada- en una Junta Directiva de un ente público, al no tener una acepción determinada apriorísticamente dentro de la norma jurídica en la que se utiliza, es lo que la doctrina denomina como “concepto jurídico indeterminado” que en la práctica deberá subsumirse en una categoría o supuesto legal concreto, no obstante la imprecisión de sus límites,  acorde a circunstancias reales específicas (Dictamen C-188-90 de 12 de noviembre de 1990).

 

Sin pretender agotar un tema vasto y complejo, que desbordaría el alcance de nuestro criterio, diremos que el concepto jurídico indeterminado –cuya teoría fue elaborada originariamente por la doctrina alemana- es el que se usa en una norma para indicar de manera imprecisa supuestos de hecho cuyos límites o contornos conceptuales no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante, lo cierto es que con él se intenta delimitar un supuesto concreto. Y pese a la indeterminación del concepto, éste admite ser precisado en el momento de aplicación; pero al estar refiriéndose a supuestos concretos (hechos, ámbitos de realidad) y no a vaguedades imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución justa y concreta en cada caso (García de Enterría, Eduardo, Fernández, Tomas Ramón (2003), Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, España. Cap. VIII, Pág. 448 y 449) a la que hay que llegar interpretando el caso concreto.

 

Por ellos, según refiere la doctrina moderna, el problema  de los conceptos jurídicos indeterminados, como el implicado en esta consulta, y que incorporan juicios de valor, se reduce entonces a un caso de interpretación y de aplicación de la ley, y no ejercicio de potestades  discrecionales, puesto que se trata de subsumir una categoría legal específica; razón por la cual debiera entonces motivarse adecuadamente la conducta administrativa, no simplemente usando el concepto jurídico indeterminado, sino razones objetivas constatables que demuestren que lo indicado por ese concepto se cumple en el caso.

 

En definitiva, los conceptos jurídicos indeterminados han de ser dotados de contenido concreto en cada caso, mediante la aplicación a sus circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico, mediante una explicación y aplicación.

            

Recuérdese que ciertos conceptos jurídicos no responden a una deficiente técnica legislativa, pues en realidad son intencionalmente abandonados en la vaguedad porque la “indeterminación intrínseca” de su contenido, que no admite una cuantificación o determinación rigurosa, es un “factor de adaptación” del derecho frente a circunstancias y épocas cambiantes. El derecho tiene, en efecto, necesidad de un cierto número de nociones flexibles o elásticas, de contenido variable (Bergel Jean Louis (2001): Méthodologie juridique, Paris, Thémis Presses Universitaires de France, 1ª edition, Pág. 115), a fin de permitir soluciones acomodadas a las circunstancias. Así el margen de indeterminación existe para que la Administración se pueda ajustar mejor a la realidad, al espíritu y a la finalidad de la norma, para buscar una solución justa, pero no para crear “ex novo” el concepto.

 

            A fin de evitar estrecheces normativas creemos que, para atender la presente consulta y externar nuestro parecer sobre la noción de “justa causa” contenido en el artículo 99 de la Ley No. 7531, no podemos adoptar una actitud simplista de mero normativismo jurídico, basado en la superstición de un único significado verdadero, con sentido preciso y claramente establecido en sí y por sí mismo, sin detenernos en las repercusiones del discurso jurídico en los hechos (pragmática linguística). Debemos entonces inclinarnos por un entendimiento realista del Derecho; método interpretativo sui generis que a la postre sirve para reducir la indeterminación del contenido conceptual que se ubica en zonas de penumbra a efecto de ubicarlos, ya sea en la zona de certeza (lo que son) o bien, en la certeza negativa (lo que no son).

(…)

Como primer referente conceptual tenemos que, según el Diccionario usual del Poder Judicial, “causa justa”, en materia contractual, por ejemplo, alude la razón legítima que determina los derechos y obligaciones de los contratantes y que es condición esencial para la validez del negocio jurídico. Mientras que, en el Derecho laboral -que permea con sus estándares mínimos, por suplementación o complementariedad, el régimen del empleo público-, con aquel concepto se alude la falta grave del trabajador -legal o reglamentariamente determinada- que posibilita el despido sin responsabilidad patronal. Igualmente “causa justa” es la circunstancia, situación o estado que justifica un acto o acción distintos a lo que fue previsto en la norma. Motivo o razón lícita para actuar.

(…)

Como segundo paso del método realista que asumimos, reconstruiremos los preceptos jurídicos invocados sacando a la luz la gramática lingüística (higienización del discurso); para lo cual echaremos mano de las acepciones comunes del diccionario de la Real Academia Española.

 

Por “causa” se define “Aquello que se considera como fundamento u origen de algo. Motivo o razón de obrar. En negocios jurídicos, razón objetiva determinante de las obligaciones que se asumen en ellos y que condicionan su validez.”

 

Y por “justo” se define que “Que obra según justicia y razón. Arreglado a la justicia y razón”.

 

Incluso, buscando la definición de "justa causa" en diccionarios jurídicos nos encontramos que la definen de la siguiente forma: "Jurídicamente, es necesario evitar confusión de justus é injustus con aequus é iniquus. Justus califica toda cosa, acto ó negocio jurídico que, equitativo o no, resulte conforme al Derecho, de modo que iusta causa podría acaso traducirse por causa legal." (Enciclopedia Jurídica Española, Tomo XX, pág. 715); "...En general, todo motivo suficiente, moral y legítimo para actuar" (Diccionario de Derecho Usual, G. Cabanellas, tomo II, pág. 479).

 

Como vemos, la justa causa se ha asimilado a aquella que es legal, en la cual existe un motivo suficiente, moral y legítimo para obrar (Dictamen C-188-90, op. cit.). Lo cual es congruente con el enunciado jurídico anteriormente aludido.

(…)

  Ésta es la interpretación que, desde una perspectiva más racional, se erige como medio eficaz para alcanzar el fin propuesto por el legislador y que satisface mejor el interés público involucrado -arts. 10 y 113 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-.

 

Pero, en definitiva, tal y como hemos venido insistiendo, dicho concepto jurídico indeterminado ha de ser llenado de contenido en cada caso concreto, mediante la aplicación a circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con aquel enunciado genérico. De ahí que la motivación necesaria y adecuada de todo acto que se adopte al respecto, en el que consten las razones de la remoción anticipada, con una indicación precisa de las disposiciones legales y reglamentarias en que se fundamenta y las cualidades específicas del nuevo designado para cumplir la representación de que se trate, es un requisito indispensable en este tipo de conductas administrativas, conforme lo exige el artículo 136 de la LGAP.

 

Deberá entonces motivarse, adecuada y suficientemente, la conducta administrativa que separe o remueva anticipadamente a un miembro directivo de la JUPEMA, sin que baste el uso, por simple o mera referencia, de aquel concepto jurídico indeterminado, sin razones objetivas constatables que demuestren que lo indicado por ese concepto se cumple en cada caso, y así, ulteriormente controlar que el ejercicio de aquella potestad no haya sido ejercida por razones o para fines ajenos, según lo jurídicamente regulado.

 

Con lo expuesto, estimamos que la Junta Directiva de la JUPEMA logrará alcanzar un mayor grado de certidumbre en cuanto al contenido y alcance que puede darse al concepto jurídico indeterminado de “causa justa”, a fin de que pueda valorarlo, de forma adecuada, respecto de la eventual remoción anticipada de sus miembros, cada vez que se efectúe la acreditación de sus miembros, así promovida por los entes representados y conforme a la Ley.” (énfasis agregado)

 

            En otra oportunidad muy reciente en la cual abordamos el ejercicio que debe realizarse al aplicar en cada caso concreto los conceptos jurídicos indeterminados, señalamos las siguientes pautas orientadoras:

 

“2.- A pesar de la flexibilidad que supone la existencia de un concepto jurídico indeterminado, no es posible admitir que cualquier decisión administrativa que se adopte dentro de sus límites será necesariamente válida, pues dentro de esa flexibilidad, el operador jurídico está obligado a buscar aquella que mejor se adapte a la finalidad que persigue la norma.  Por ello, en estos casos es particularmente necesario dejar constancia del fundamento y del razonamiento utilizado para adoptar la decisión respectiva.

 

            3.- Para dar contenido a un concepto jurídico indeterminado debe tomarse en cuenta que el ordenamiento jurídico, en general, debe ser interpretado según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicado, atendiendo fundamentalmente su espíritu y finalidad, pues así lo ordena el artículo 10 del Código Civil.

            4.- Por su parte, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone que el ordenamiento jurídico administrativo debe interpretarse de la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y los hechos a que se refiere.

            5.- Otra pauta a seguir para interpretar normas del ordenamiento jurídico administrativo es la de respetar las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica y los principios elementales de justicia lógica y conveniencia, según lo dispuesto en el artículo 16 y 158.4 de la Ley General de la Administración Pública, requisito que se encuentra ligado con el respeto a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.” (Dictamen N° PGR-C-266-2024 de fecha 18 de noviembre de 2024)

 

Bajo ese entendido, y refiriéndonos a la consulta planteada, tenemos que el presidente actuará correctamente cuando se desconvoque una sesión por concurrir motivo suficiente que lo justifique, lo cual puede obedecer a múltiples razones, v. gr., haberse apreciado en la convocatoria errores —formales, temporales o materiales— que convenga subsanar mediante un nuevo llamamiento que sustituya al anterior, por haberse producido circunstancias sobrevenidas que desaconsejen o hagan inútil, prematura o carente de interés actual la celebración de la sesión convocada, o cualquier circunstancia de otro orden que, desde el punto de vista de la razonabilidad, la conveniencia o la oportunidad, amerite tomar esa decisión.

 

Ello, teniendo como norte el correcto y eficiente funcionamiento del órgano colegiado, de frente a la satisfacción del interés público y el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha encomendado a la Junta Directiva.

 

II.-       El ejercicio de la presidencia en la Junta Directiva de la ARESEP

           

En cuanto a las inquietudes concernientes a la persona que preside la Junta Directiva de la ARESEP y la forma en que eventualmente deben hacerse las correspondientes suplencias, tal como lo refirió el criterio legal aportado, se trata de un tema que ya habíamos abordado ampliamente en nuestro dictamen N° C-174-2020 del 15 de mayo del 2020, el cual nos permitimos transcribir en lo conducente:

 

“I.- INTEGRACIÓN DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA ARESEP Y ORDEN DE SUPLENCIAS PARA EL CARGO DE PRESIDENTE.

Es interés de la consultante dilucidar el tema de la suplencia en el cargo de presidente de la Junta Directiva de la ARESEP, en caso de abstención del Regulador General. Así, resulta oportuno reseñar las normas que al respecto contiene la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley N° 7593, así como el Reglamento de Sesiones de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 19 de fecha 26 de enero de 2012.

De interés para la evacuación de la presente consulta, tenemos que la citada Ley preceptúa:

 

“Artículo 46.-    Integración de la Junta Directiva.

    La Junta Directiva de la Autoridad Reguladora estará integrada por cinco miembros, quienes durarán en sus cargos seis (6) años y podrán ser nombrados por un nuevo período igual y consecutivo; uno de ellos será el regulador general y presidirá la Junta. …”.

(…)

Artículo 57.- Atribuciones, funciones y deberes del regulador general y del regulador general adjunto

   a) Son deberes y atribuciones del regulador general:

…

6. Presidir las reuniones de la Junta Directiva y preparar su agenda.

…

   b) Son   deberes   y   atribuciones   del   regulador  general adjunto:

1. Colaborar directamente con el regulador general en el cumplimiento de las funciones que él le asigne.

2 Asistir, con voz pero sin voto, a las sesiones de la Junta Directiva.

3. Sustituir al regulador general durante sus ausencias temporales.

4. Llenar, automáticamente, la vacante dejada por el regulador general, hasta que la autoridad competente nombre al titular de ese cargo.” Lo subrayado es propio.

 

Por su parte, el Reglamento de Sesiones de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en lo que interesa señala:

 

“Artículo 3º-Presidencia de las sesiones.

1.-El (la) Regulador(a) General presidirá las sesiones de la Junta.

2.-El (la) Regulador(a) General Adjunto(a) sustituirá al (a la) Regulador(a) General, en sus ausencias, de acuerdo con lo que dispone el artículo 57, inciso b), subinciso 3) de la Ley 7593.

3.-La Junta elegirá, en la primera sesión de cada año, de entre sus miembros, un Presidente ad hoc, cuya función es sustituir al (la) Regulador (a) General o, en su defecto, al (la) Regulador(a) General Adjunto (a) en caso de ausencia o de enfermedad de ambos y en general cuando ocurra alguna causa justa, de conformidad con lo establecido en el artículo 51 de la Ley General de la Administración Pública.

(…)

Resulta necesario señalar que en el año 2008, mediante la Ley N° 8660, se introdujo una modificación a la Ley N° 7593, creando la figura del Regulador General Adjunto[2], como un mecanismo para paliar las ausencias temporales y suplir la vacante del Regulador General, norma legal que atribuyó una serie de funciones, entre las que se encuentra presidir la Junta Directiva en ausencia del Regulador General –art. 57-, potestad que a su vez fue correctamente reglamentada en el artículo 3.3. En esa misma norma se previó la designación de un presidente ad hoc, para solventar la eventualidad de que se produzca la ausencia de ambos jerarcas.

 

En todo caso, valga acotar que la figura del presidente ad hoc no es ajena o desconocida en nuestro ordenamiento jurídico, dado que la Ley General de la Administración Pública prevé esa posibilidad en su artículo 51, al señalar: 

 

Artículo 51.- En caso de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justa, el Presidente y el Secretario de los órganos colegiados serán sustituidos por el Vicepresidente, o un Presidente ad-hoc y un Secretario suplente, respectivamente.

 

En consecuencia, el artículo 3 del referido reglamento lo que incorpora es la previsión ya desarrollada en la norma general, para aquellos casos en que tanto el Regulador General como el Regulador General Adjunto se encuentren ausentes.

 

Lo anterior quiere decir que –en caso de una eventual ausencia del Regulador General- la Junta Directiva no ostenta la potestad de escoger libremente entre el Regulador General Adjunto y el presidente ad hoc, para efectos de que dirija la sesión de que se trate, sino más bien que en caso de ausencia del Regulador General –por disposición legal– el legitimado de pleno derecho para sustituirlo es el Regulador General Adjunto, de tal suerte que sólo en caso de que éste también se encuentre ausente en esa misma sesión, asumirá la dirección de la sesión el presidente ad hoc.   Es decir, el orden de sustitución no es opcional, sino mandatorio.”

 

Valga agregar que el actual “Reglamento de Sesiones de la Junta Directiva de la ARESEP” (Reglamento N° 40 de fecha 16 de mayo de 2023), dispone, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 13. Interrupción de las sesiones de la Junta Directiva

 

Las sesiones de la Junta Directiva pueden ser interrumpidas, por quien preside, por razones que imposibilitan iniciar o continuar con la sesión. En estos casos, las personas miembros de la Junta Directiva acordarán el tiempo prudencial para la reanudación o suspensión definitiva de la sesión. De igual forma, quien preside la Junta Directiva, se encuentra facultado para suspender la convocatoria enviada a las personas miembros de la Junta Directiva por las razones que haya considerado como causa justificada al tenor de lo dispuesto en el artículo 49 inciso 3) punto a) de la LGAP.

 

Artículo 19. Conducción de las sesiones de la Junta Directiva

 

1.      - La persona que presida la Junta Directiva conducirá las sesiones.

(…)” (énfasis suplido)

           

De lo que viene dicho se desprende con claridad que el ordenamiento se ha ocupado de regular en forma expresa y clara el tema de la presidencia de la Junta Directiva de la ARESEP, lo cual se hace, según quedó visto, con carácter mandatorio.

 

Así, será el funcionario que esté ejerciendo la presidencia, el que tiene la atribución de convocar –y desconvocar, si fuera del caso– el llamado a una sesión extraordinaria de ese órgano.  Ergo, si el Regulador General –o el Adjunto– está disponiendo la suspensión o “desconvocatoria” de una sesión de la Junta Directiva, evidentemente ha de partirse de que esa decisión la está tomando en el ejercicio de la presidencia de la junta, sea el primero como su titular, o el segundo por haber entrado a sustituirlo por disposición del ordenamiento.

 

Bajo ese entendido, no parece necesario que cuando se adopte y se comunique una decisión de este tipo el funcionario tenga que “aclarar” o indicar expresamente que lo está haciendo en su condición de presidente, por el simple hecho que –de todos modos–, solo bajo esa condición puede hacerlo, en tanto únicamente quien está ejerciendo la presidencia ostenta tales prerrogativas.

 

III.- Sobre las consultas formuladas

 

            Atendiendo a las consideraciones de fondo que han quedado expuestas, procedemos a brindar respuesta concreta y puntual a las interrogantes formuladas:

 

“1. ¿Cuál es el procedimiento para suspender o desconvocar una sesión extraordinaria convocada con todas las formalidades que dispone el ordenamiento jurídico? ¿Es posible la aplicación del artículo 49 inciso 3.a de la LGAP?

 

El procedimiento debe ser el mismo utilizado para hacer la convocatoria a la sesión extraordinaria de que se trate, es decir, con las formalidades del caso (artículo 52 LGAP). Sí puede –y debe– aplicarse como fundamento el artículo 49 inciso 3.a) de la LGAP, a fin de que el presidente de la junta desconvoque el llamado original a celebrar una sesión extraordinaria.

 

2. Respecto de las actuaciones del Regulador General y Reguladora General Adjunta, en atención a sus competencias legales establecidas, en caso de que dispongan la suspensión de una sesión de Junta Directiva ¿deben indicar expresamente que dicha disposición la emiten en su condición de Presidente de la Junta Directiva o es un asunto que se puede inferir de conformidad con el numeral 46 de la Ley 7593 que establece que uno de los miembros del órgano colegiado será el regulador general y presidirá la Junta?

 

No parece necesario que cuando se adopte y se comunique una decisión de este tipo el Regulador General o el Regulador Adjunto tenga que aclarar o indicar que lo está haciendo en su condición de presidente, por la simple razón de que solo bajo esa condición puede hacerlo, en tanto únicamente quien está ejerciendo la presidencia ostenta esa prerrogativa.

 

3. En caso de utilizarse el artículo 49 inciso 3.a LGAP, para suspender la convocatoria a una sesión extraordinaria, ¿qué se entiende por causa justa?

 

Se trata de un concepto jurídico indeterminado, que debe ser delineado en cada caso concreto a través de una correcta interpretación, basada en elementos objetivos y apegados a los principios básicos del Derecho, como los de razonabilidad, proporcionalidad, sentido común, conveniencia, oportunidad, técnica, eficiencia y, sobre todo, atendiendo finalmente a la protección y realización del interés público. La correcta y suficiente motivación en ese sentido será la que torne legítima esa decisión desde el punto de vista de una “justa causa”.

           

En el presente dictamen han quedado reseñados algunos supuestos que podrían eventualmente constituir una justa causa para desconvocar una sesión previamente agendada. Lo anterior, obviamente a condición de numerus apertus.

 

4. Si la sesión extraordinaria fue convocada por la persona que ocupa el cargo de Regulador General Adjunto, en ausencia del Regulador General, quien a su vez suspende o desconvoca la sesión, ¿debe necesariamente indicar de forma expresa que lo hace en su condición de presidente del órgano colegiado?

 

Como ya indicamos para la pregunta N° 2, no parece necesario que cuando se adopte y se comunique una decisión de este tipo el funcionario tenga que “aclarar” o indicar expresamente que lo está haciendo en su condición de presidente del órgano colegiado, por el simple hecho que –de todos modos– solo bajo esa condición puede hacerlo, dado que únicamente quien está ejerciendo la presidencia ostenta esa prerrogativa.

 

5. ¿Podría presidir una sesión el presidente ad hoc, en el supuesto caso que habiendo convocado a la sesión la persona que ocupa el cargo de Regulador General Adjunto, en ausencia del Regulador General, ésta deba atender otras labores propias de su cargo y en razón de ello suspendió la convocatoria a la sesión?”

           

            Como quedó visto, la suspensión de una sesión solo puede obedecer a una causa justificada, con apego al artículo 49 inc. 3.a de la LGAP. Ergo, tal suspensión habría de quedar claramente motivada exponiendo el elenco de razones que lo justifican.

 

El atender “labores propias del cargo” no luce como una razón suficiente para ello, dado que el ordenamiento le encarga precisamente al Regulador Adjunto la función de sustituir el Regulador General en su ausencia (ausencia total o incapacidad, por ejemplo), y de esa manera asegurar la continuidad de las sesiones. Es decir, casualmente esa es la primordial razón de su cargo, por lo que en forma prioritaria debe asumir la presidencia de la junta para efectos de que pueda concretarse el desarrollo normal de las sesiones convocadas.

 

En todo caso, si el Regulador Adjunto, fungiendo como presidente de la junta desconvocó la sesión por alguna razón justificada, evidentemente la misma no podría realizarse bajo la dirección del presidente ad hoc, porque esa sesión ya se encuentra desconvocada, y por ende, legalmente no puede realizarse. Es decir, ya no cuenta con una convocatoria válida ni eficaz.

 

En ese sentido, lo que debe tenerse claro es que el presidente ad hoc asume ese cargo en aquellos supuestos en que tanto el Regulador General como el Adjunto están temporalmente ausentes o incapacitados al mismo tiempo, de forma tal que su entrada en funciones está prevista por el ordenamiento para evitar una paralización de la junta directiva, dada la importancia que tiene para la institución la continuidad de las sesiones de ese órgano colegiado.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora