04 de febrero del 2025

PGR-C-023-2025

 

Señor

Edgar Allan Benavides Vílchez

Gerente General

Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio GER-455-2024 del 04 de julio del 2024, código interno 6383-2024, por medio del cual solicita el criterio jurídico de la Procuraduría General, sobre la legalidad de incorporar la inflación real acumulada de los años 2019, 2020, 2021 y 2022 para calcular aumentos salariales a los empleados de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (en lo sucesivo ESPH, S.A.) posteriores a la entrada en vigencia de ley n° 10386 del 26 de septiembre del 2023.

 

Concretamente en la petitoria se formula la siguiente consulta:

 

“Con fundamento en lo anterior y sus anexos, por este medio solicito que se confirme nuestro criterio, en el sentido de que a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima puede incorporar la inflación real acumulada de los años 2019, 2020, 2021 y 2022 para calcular aumentos salariales a los empleados de la ESPH SA posteriores a la entrada en vigencia de ley n° 10386 del 26 de septiembre del 2023”.

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES Y EL CRITERIO LEGAL.

 

A la presente consulta se adjuntó el criterio jurídico emitido por el Departamento de Gestión Jurídica de la ESPH, S.A., mediante el memorando GJU-50-2024 del 04 de julio del 2024, suscrito por el Lic. Gilberth González Fallas. En dicho estudio se concluyó lo siguiente:

 

“En conclusión, con base en todos los estudios legales, doctrinales y jurisprudenciales realizados, es posible indicar con un grado de certeza razonable que sí es legal incorporar la inflación real acumulada de los años 2019, 2020, 2021 y 2022 para calcular aumentos salariales a los empleados de la ESPH S.A. posteriores a la entrada en vigencia de la ley n° 10386 del 26 de septiembre del 2023, sin que ello implique un pago retroactivo.

 

El análisis de la normativa, en particular la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley n° 9635) y su reforma (Ley n° 10386), demuestra que la ESPH S.A., al ser una empresa pública no financiera, se encuentra exenta de las restricciones fiscales que impedían ajustes salariales por costo de vida.

 

La incorporación de la inflación acumulada de los mencionados años para futuros aumentos salariales es consistente con el propósito de mantener el poder adquisitivo de los empleados, restaurando el equilibrio económico del contrato laboral mediante la indexación.

 

Desde un punto de vista lógico y financiero, omitir la inflación de los años anteriores en los ajustes salariales futuros no solo sería injusto, sino que también contravendría el principio de equidad y justicia en las relaciones laborales, cuidado y no catalogándose como un enriquecimiento indebido por parte de la Administración.

 

Así, la metodología de indexación que toma en cuenta la inflación real acumulada garantiza que los salarios reflejen adecuadamente el costo de vida actual y futuro, sin constituir un pago retroactivo, sino más bien una actualización justa y necesaria de las obligaciones económicas contraídas en el pasado.

 

La interpretación de la normativa vigente, junto con los principios doctrinales y precedentes jurisprudenciales, respaldan la legalidad de este enfoque. En síntesis, la incorporación de la inflación acumulada para calcular aumentos salariales futuros es una práctica legal y adecuada que asegura la equidad y justicia en las condiciones laborales de los empleados de la ESPH S.A.

 

Finalmente, resulta necesario indicar a la Gerencia que el suscrito, si bien realiza aquí un análisis objetivo, científico y profesional, no deja de ser funcionario de la ESPH, por lo que es responsable mencionar que existen intereses concurrentes que involuntariamente podrían haber mediado en la elaboración del presente criterio”. (La negrita no corresponde al original)

 

Por otra parte, con el propósito de contar con mayores elementos técnicos sobre el punto en consulta, mediante el oficio DFP-OFI-4173-2024 del 05 de noviembre del 2024, se le confirió audiencia a la Dirección General de Servicio Civil, la cual fue atendida por medio del oficio DG-OF-480-2024 del 18 de noviembre del 2024. Si bien, ese documento omitió pronunciamiento expreso sobre la duda formulada por la ESPH, S.A., lo cierto del caso es que brindó importantes consideraciones técnicas generales sobre el tema de los aumentos salariales, las cuales serán analizadas más adelante.

 

Dicho esto, procederemos de seguido a realizar una precisión sobre los alcances de esta gestión y posteriormente se analizará de manera general el tema de interés de la empresa consultante.

 

II.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE REVISAR LOS CRITERIOS EMITIDOS POR LAS ASESORÍAS JURÍDICAS INSTITUCIONALES.

 

Nos indica usted que la consulta se formula para que este órgano consultivo confirme el criterio de que la ESPH, S.A. puede incorporar la inflación real acumulada de los años 2019, 2020, 2021 y 2022 para calcular aumentos salariales a sus empleados, posteriores a la entrada en vigencia de Ley n°. 10386 del 26 de setiembre del 2023, cuyo rige se dispuso a partir de su publicación.

 

Al respecto, valga acotar que la función asesora de la Procuraduría General de la República encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), según el cual, corresponde a este órgano asesor dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

 

Tal y como se le hizo ver a esa misma Empresa, a través del dictamen PGR-C-256-2024 del 11 de noviembre del año recién pasado:

 

“… el Órgano Asesor no es una especie de ‘segunda instancia’ de las asesorías legales de las Administraciones Públicas. Así las cosas, cuando un órgano de la Administración activa conoce de un criterio de su Asesoría Legal, es a él a quien le competente determinar si lo aplica o no al caso concreto.  Ahora bien, si después de su análisis le asalta una duda, lo lógico y lo conveniente es que pida la respectiva aclaración o ampliación al órgano consultivo que lo emitió”. (OJ.-041-2003 del 10 de marzo de 2003, reiterada en el dictamen C-389-2008 del 28 de octubre del 2008).

“…nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, como pareciera pretenderse en este caso, sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aun así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo…”. (Dictamen C-369-2007 del 16 de octubre de 2007).

“… la función consultiva y asesora de la Procuraduría no tiene por finalidad revisar o valorar los criterios que viertan los asesores legales de la Administración, pues esta Procuraduría no constituye un “fiscalizador” de las labores ejercidas por las asesorías jurídicas internas. Por esa razón, tampoco cabe que entremos a revisar o calificar el criterio legal que se adjunte.”  (C-231-2015 del 28 de agosto del 2015, reiterado en el PGR-C-144-2023 del 14 de julio del 2023).

 

En este caso, se nos solicita expresamente confirmar el criterio de la ESPH, S.A. sobre la duda que se plantea, lo cual resulta improcedente y en esos términos la consulta sería inadmisible. Sin embargo, en aras de colaborar con el gestionante se realizará un abordaje general del tema planteado, no sin antes advertir que corresponde exclusivamente a la ESPH, S.A. analizar y resolver la situación puntual que acontece a lo interno, en relación con el cálculo de los aumentos salariales a sus empleados, con posterioridad a la entrada en vigencia de ley n° 10386 del 26 de septiembre del 2023.

 

III.- Análisis general del tema en consulta.

 

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, se debe precisar que la ley n° 10386 del 26 de septiembre del 2023 dispuso una reforma a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n°. 9635, específicamente una modificación a su título IV, denominado "Responsabilidad Fiscal de la República", artículos 6 -se adicionan los incisos l), m), n), ñ) y o), p), q), r), s), t), u), v), w)-, 8 -se reforma el inciso e)-, 12, 16 y se adicionan los transitorios XLI, XLII, XLIII, XLIV, XLV, XLVI, XLVII, XLVIII y XLIX a dicho título. De esta reforma interesa resaltar, en lo conducente, lo regulado actualmente en el numeral 6:

 

“ARTÍCULO 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

 

(…)

 

b) Toda empresa pública que participe de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad. Esta norma dejará de aplicar cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%).

 

(…)

 

u) Las empresas públicas no financieras, definidas en el Clasificador Institucional del Sector Público vigente, diferentes a las contempladas en el inciso b) de este artículo, solo en lo que refiere al gasto correspondiente a su giro normal de negocios y las transferencias que por ley deban girar a favor de proyectos y programas sociales, financiado con ingresos propios provenientes de la actividad comercial o empresarial que realicen. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.[1]

 

(…)

 

Las entidades mencionadas en los incisos r)(*), s)(*), t)(*) y u) (*) deberán reportar al Ministerio de Hacienda, durante el mes de mayo de cada año, los estados financieros auditados del año anterior, junto con el detalle del índice de solvencia, índice de liquidez e índice de apalancamiento financiero, de modo que dicho Ministerio pueda realizar, en un plazo máximo de dos meses, una valoración integral de riesgo financiero en el que también deberá considerar la participación de las transferencias del Gobierno Central dentro del total de ingresos corrientes y de capital, la razón de gastos corrientes sobre ingresos corrientes y el límite de endeudamiento establecido en sus leyes constitutivas o conexas. En ausencia de norma, el coeficiente deuda sobre activos no podrá superar el cincuenta por ciento (50%).[2]

 

Si se determina el riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública, por parte de alguna de las entidades evaluadas, el Ministerio de Hacienda tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular. Caso contrario, la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla.[3]

 

Los criterios de valoración de riesgo financiero se establecerán en el reglamento de esta ley.[4]

 

El Clasificador Institucional del Sector Público vigente refiere a la definición y clasificación de las instituciones del sector público costarricense, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre del 2001”.[5] (La negrita es nuestra)

 

Como es fácilmente apreciable, en atención a lo regulado en el inciso u de la citada norma, la ESPH, S.A. según el Clasificador Institucional del Sector Público[6] vigente, se ubica dentro de las empresas públicas no financieras, concretamente como una empresa pública no financiera municipal, tal y como se muestra a continuación: “1.1.2.2.000.000 EMPRESAS PÚBLICAS NO FINANCIERAS MUNICIPALES (…) 1.1.2.2.100.000 Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. (ESPH) (…)”.

 

En esa línea, resulta conveniente citar el dictamen n°. PGR-C-019-2024 del 12 de febrero del 2024, dirigido precisamente a la consultante, mediante el cual se dispuso, expresamente:

 

“ (…) Por tanto, queda claro que a la luz de la reforma operada al artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas por la Ley n.°10386 con el propósito expreso de excluir al resto de las empresas públicas no financieras (incluidas las municipales) de la cobertura de su Título IV, la ESPH al formar parte de estas, también quedó excepcionada de sus alcances, ya no solo respecto a las actividades que presta en competencia, sino también en condición de monopolio, salvo en lo relativo a los recursos que eventualmente pueda recibir mediante transferencias del presupuesto nacional. 

 

Todo lo cual amerita reconsiderar de oficio el citado dictamen PGR-C-118-2022, del 27 de mayo de 2022, en tanto anterior a la modificación efectuada por la Ley n.°10386 y que fue reiterado en la opinión jurídica no vinculante PGR-OJ-117-2023, del 15 de noviembre de 2023, con fundamento en lo dispuesto en el inciso b) del artículo 3 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), que faculta a la Procuraduría General de la República para reconsiderar incluso de oficio, sus dictámenes y pronunciamientos, únicamente en lo relativo a la aplicación de la regla fiscal y demás medidas extraordinarias contempladas en el Título IV de la Ley n.°9635, particularmente, la de su artículo 13, a las actividades de la ESPH que no están abiertas al régimen de competencia.

 

Ergo, la ESPH no está sujeta a las disposiciones del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, salvo sobre los recursos que pudiera recibir del presupuesto nacional para financiar su actividad o bien, en los supuestos de la letra b) del artículo 6 de la Ley n.°9635, a saber: cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%)”.

 

 

En consecuencia, la ESPH, S.A. se ubica dentro de las empresas contempladas en el inciso u del numeral 6 citado, y en ese caso queda exenta del ámbito de cobertura del título IV denominado "Responsabilidad Fiscal de la República", de la Ley 9635, salvo, conforme se indicó en el citado dictamen, sobre los recursos que pudiera recibir del presupuesto nacional para financiar su actividad o bien, en los supuestos de la letra b) del artículo 6 de la Ley n.°9635, a saber: cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%).

 

          Dicho esto, también es importante acotar que, dentro del título IV de la citada ley[7], se ubican los artículos 11 y 13. Estas normas, concretamente disponen:

 

“ARTÍCULO 11- Rangos de deuda que deben considerarse para determinar el crecimiento del gasto corriente

 

El gasto corriente de los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero crecerá según los siguientes parámetros de deuda del Gobierno central:

 

a) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año de aplicación de la regla fiscal no supere el treinta por ciento (30%) del PIB, o la relación gasto corriente-PIB del Gobierno central sea del diecisiete por ciento (17%), el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el promedio del crecimiento del PIB nominal.

 

b) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al treinta por ciento (30%) del PIB, pero inferior al cuarenta y cinco por ciento (45%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el ochenta y cinco por ciento (85%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.

 

c) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al cuarenta y cinco por ciento (45%) del PIB, pero inferior al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.

 

d) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará el sesenta y cinco por ciento (65%) del promedio del crecimiento del PIB nominal.” (Lo resaltado no pertenece al original)

 

“ARTÍCULO 13- Medidas extraordinarias. En el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11 de la presente ley, se adoptarán las siguientes medidas extraordinarias:

 

a) No se ajustarán por ningún concepto las pensiones, excepto en lo que corresponde a costo de vida.

 

b) El Gobierno central no suscribirá préstamos o créditos, salvo aquellos que sean un paliativo para la deuda pública o estén destinados a ser utilizados en gastos de capital.

 

c) No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.

 

En este escenario tampoco se realizará ningún aumento a la remuneración de los diputados y las diputadas de la República.

 

(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 2° de la Ley para congelar las remuneraciones de diputados y diputadas en el escenario de alta deuda pública, N° 9987 del 31 de mayo del 2021)

 

d) El Poder Ejecutivo no podrá efectuar rescates financieros, otorgar subsidios de ningún tipo, así como realizar cualquier otro movimiento que implique una erogación de recursos públicos, a los sectores productivos, salvo en aquellos casos en que la Asamblea Legislativa, mediante ley, declare la procedencia del rescate financiero, ayuda o subsidio a favor de estos.” (Lo resaltado no pertenece al original)

En consecuencia, se observa que las medidas extraordinarias como las dispuestas en el ordinal 13 párrafo primero, inciso c) de la ley 9635, se enmarcan dentro de una orientación muy específica y concreta que el propio legislador definió, en el sentido de prohibir incrementos por costo de vida en el salario base, así como en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.

Es decir, por disposición expresa del legislador la primera medida extraordinaria tiene relación con los aumentos por costo de vida, en el tanto que la segunda es una prohibición de reconocimiento de incentivos salariales, con las salvedades definidas por la propia norma.

Bajo esa inteligencia, se debe tener claro que dichas medidas extraordinarias con la entrada en vigencia de la Ley 10386 del 26 de setiembre del 2023, dejaron de surtir efectos para la ESPH, S.A.; empresa que según el Clasificador Institucional del Sector Público vigente se ubica dentro de las empresas públicas no financieras, concretamente como una empresa pública no financiera municipal, en los términos expresamente dispuestos en el artículo 6, inciso u) citado.

Además, se debe advertir que, durante la vigencia de las medidas extraordinarias, en el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11 transcrito, no se podía reconocer incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario. (Artículo 13, inciso c) citado)

En consecuencia, un posible aumento salarial a los empleados de la ESPH, S.A., con posterioridad a la entrada en vigencia de Ley n° 10386, tendría que aplicarse a futuro, sin ningún reconocimiento retroactivo, pues existe una norma de rango legal que lo prohíbe expresamente, lo cual al parecer lo tiene claro el Departamento de Gestión Jurídica en el criterio jurídico adjunto a la presente misiva, al afirmar lo siguiente:

“(…) Como se logra apreciar del párrafo que encabeza el artículo 13, las medidas extraordinarias se activan y desactivan en función de los rangos (o escenarios) definidos en el artículo 11 de la Ley que estamos estudiando.

 

Se trata de “medidas extraordinarias” porque lo ordinario, es decir, lo habitual, regular y normal es que la Administración ajuste las pensiones, suscriba empréstitos, ajuste salarios por costo de vida o que el Ejecutivo realice rescates financieros u otorgue subsidios, como parte de su actividad regulada.

 

No obstante, teniendo muy en claro que algunos alcances de tal actividad ordinaria implican derechos de los administrados o de los funcionarios o trabajadores públicos, como es el caso de las pensiones o el reajuste salarial, la contención del gasto fue considerada bajo reserva de Ley, es decir, la Asamblea Legislativa orienta la restricción presupuestaria con medidas específicas, pero tiene el tino de hacerlo con una Ley de la República, es decir, con una norma con rango suficiente para suspender los derechos de los Administrados o trabajadores por un periodo de tiempo sujeto a la situación fiscal en que la que se encuentre el Gobierno Central.

 

Las medidas “a”, “b” y “d”, del articulo 13 no son de mayor interés para la ESPH, pero si lo es medida salarial del inciso “c” que establece que, cuando estemos en la relación DEUDA-PB más extrema, las Administraciones cuyo presupuesto esté sujeto a la regla fiscal, no realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva.

 

En este sentido, desde la entrada en vigencia de la Ley 9635 en el año 2019, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. se encontró sujeta a la Regla Fiscal, por ser un ente del sector público no financiero según el Clasificador y no ajustarse a ninguno de los presupuestos de excepción establecidos en el artículo 6 de dicha Ley.

 

Adicionalmente, desde el año 2019 y a la fecha, la RELACIÓN DEUDA-PIB es superior al 60%, por lo cual Costa Rica se ha mantenido el ESCENARIO “D”, razón por la cual la ESPH se vio limitada a no sobrepasar el 65% del promedio del crecimiento del PIB nominal y consecuentemente, -como medida extraordinaria- a no realizar incrementos por costo de vida en el salario base de sus empleados, medida que se sostuvo también durante el 2020, 2021 y 2022.

 

No obstante, como se analizará en la siguiente sección, a finales del año 2023 se promulga la Ley nº 10386, la cual modifica los alcances y efectos de la regla fiscal para con nuestra organización.

 

(…)

 

En el caso específico y desde una interpretación más restrictiva, se puede considerar que, aunque la ESPH se encuentra ahora exenta de la aplicación de la norma, algunos de sus efectos pueden perdurar para garantizar la estabilidad jurídica, entre ellos, podría incluirse el impedimento de reconocer de forma retroactiva los incrementos dejados de percibir por costo de vida en el salario base de sus trabajadores durante el tiempo en que la norma si fue de acatamiento para la ESPH.

 

De tal manera, podría considerarse ilegal –salvo mejor criterio judicial- el reconocimiento de un pago en retroactivo que tome en consideración el reajuste por costo de vida, sobre los salarios percibidos desde el año 2019, momento que entra a regir el título IV de la Ley 9635 y hasta el 26 de setiembre del 2023, momento en que entra en vigor la Ley No 10386.

 

Dicho de otra forma, es completamente claro que es posible el reconocimiento salarial en retroactivo por causa de aumento de costo de vida, única y exclusivamente de los salarios perdidos (SIC) por los trabajadores a partir de octubre de 2023. (…) ”.

 

Por lo que viene dicho, y con el fin de tener claridad sobre el tema consultado, interesa definir algunos conceptos técnicos que conforme se verá a continuación guardan relación con la pregunta planteada.

 

En efecto, de un estudio del Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, emitido por el Área de Gestión de Recursos Humanos, de esa Dirección[8], se extraen los siguientes conceptos o términos de interés para el presente estudio:

 

“Ajuste salarial: ajuste técnico, ajuste por costo de vida, revaloración.

 

Aumento general: incremento de salarios que afecta en igual medida -absoluta o porcentual- a todos los puestos, y por ende, a todos los niveles de la Escala de Sueldos de la Administración Pública. Existe un reposicionamiento total de dicho instrumento oficial de retribución. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012).

 

Inflación: crecimiento continuo y generalizado de los precios de bienes y servicios. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)

 

IPC: Índice de Precios al Consumidor, determinado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)

 

Revaloración por Costo de Vida: Revaloración salarial con el propósito de compensar la pérdida del valor adquisitivo de los salarios de los servidores públicos.

 

Revaloración: Modificación del salario base de las clases de puestos por concepto de un aumento en el costo de vida o razones de tipo técnico-jurídico. Se manifiesta en la ubicación de un nuevo nivel salarial.

 

Salario - Sueldo: La remuneración que se percibe a cambio de un servicio prestado con su trabajo.

 

Salario Nominal: cantidad de dinero que recibe el trabajador al valor actual de la moneda de curso. No considera el comportamiento de la inflación. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)

 

Salario Real: refiere a la cantidad de bienes y servicios que puede adquirir el trabajador con su salario nominal, considerando el comportamiento de la inflación. Representa el poder adquisitivo. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)” (Lo subrayado es nuestro)

 

De acuerdo con los conceptos o términos transcritos, es significativo advertir, que un ajuste salarial por costo de vida, trae como consecuencia una revaloración salarial con el propósito de compensar la pérdida del valor adquisitivo de los salarios.

 

Ahora bien, la inflación es definida como el crecimiento continuo y generalizado de los precios de bienes y servicios. Mientras que el salario real se refiere, precisamente, a la cantidad de bienes y servicios que puede adquirir el trabajador con su salario nominal, considerando el comportamiento de la inflación. Es decir, representa el poder adquisitivo del colaborador o funcionario.

 

Y, en ese sentido, el factor inflacionario o tasa de inflación es uno de los principales factores que se consideran a la hora de aplicar incrementos por costo de vida, con el objetivo de que los ingresos de los trabajadores mantengan su poder adquisitivo frente al aumento de los precios.

 

A mayor abundamiento, según se desprende de la nota explicativa denominada “INFLACIÓN E ÍNDICES DE PRECIOS Conceptos y tasas de variación”[9], la inflación y el índice de precios al consumidor (IPC) se definen en los siguientes términos:

 

“Inflación

Se define como el aumento generalizado y sostenido del nivel general de precios de los bienes y servicios de una economía en un periodo. Dada la dificultad de calcular la variación de precios de todas las transacciones, la inflación se estima utilizando índices de precios, calculados con información muestral. En Costa Rica generalmente se usa este índice para medir la tasa de inflación”.

 

“Índice de precios al consumidor (IPC)

El IPC mide la tasa de variación, entre dos periodos, de los precios de una canasta de bienes y servicios representativa del patrón de consumo final de los hogares residentes en el país”. (Lo subrayado no pertenece al original)

 

Partiendo de la normativa analizada en este criterio y los conceptos anteriormente expuestos, es posible afirmar que la ESPH, S.A. no podría acordar aumentos por costo de vida a sus servidores a partir del momento en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y hasta el 26 de setiembre del 2023, fecha en que entró en vigencia la Ley n° 10386, la cual dispuso una reforma a la Ley 9635, específicamente una modificación a su título IV, denominado "Responsabilidad Fiscal de la República".

 

De forma tal que, en tanto la incorporación de la inflación real acumulada forme parte de los factores a considerar para aplicar un incremento o ajuste salarial por costo de vida a los empleados de la ESPH, S.A., durante los años en que estuvo sujeta a la regla fiscal, ésta no podría tomarse en cuenta para dicho período[10], pues la ley 9635 en su artículo 13, inciso c) expresamente regula que “c) No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario”.

 

Lo anterior cobra especial relevancia por cuanto, conforme se explica en el oficio DFP-OFI-4173-2024 del 05 de noviembre del 2024, “los ajustes por costo de vida además de tener una aplicación tendiente a ser generalizada, se orientan a compensar los cambios de inflación y el aumento en el costo de bienes y servicios esenciales, basándose en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), procurando entonces, mantener el poder adquisitivo de los salarios”.

 

Adicionalmente, también importa resaltar que en el mencionado oficio se puntualizó lo siguiente:

 

“(…) en general, las variaciones inflacionarias a partir del Índice de Precios al Consumidor, se determinan mediante porcentajes de variación y es por eso que por regla se hace referencia a una inflación acumulada trimestral, semestral o anual de determinado porcentaje, por lo cual, para hacer ajustes salariales por costo de vida, en gran parte de los casos, se utiliza también un porcentaje para hacer una revaloración general, integral y proporcional. Para mayor precisión, un ajuste salarial por costo de vida en un porcentaje igual a la variación inflacionaria vencida, implica que el ajuste de los salarios supone una compensación respecto de la inflación registrada en un período anterior, de manera que relativamente se mantiene el poder adquisitivo de los trabajadores, asegurando que sus ingresos no se vean erosionados por el aumento de los precios.

 

A modo de ejemplo, supóngase que la inflación acumulada entre enero y diciembre del año “x” fue del 1%; si un trabajador tenía un salario mensual de ₡1.000.000 en ese mismo año, el ajuste salarial para compensar esa variación inflacionaria merece ser de al menos 1% para el año “X+1”, de manera que a partir de enero del año “X+1”, el salario mensual sea de ₡1.010.000 y de esa manera se posibilite mantener el poder adquisitivo para que de manera relativa, los trabajadores puedan seguir comprando la misma cantidad de bienes y servicios a pesar del aumento de precios.

 

No obstante, no puede omitirse que los ajustes salariales a nivel del sector público históricamente han sido tema de acuerdos multipartitos, por ejemplo, en el seno de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, creada y regulada mediante Decreto Nº 35730-MTSS del 14 de enero de 2010 y también de política salarial, que es un aspecto también retomado en la Ley Marco de Empleo Público, específicamente en su artículo 36. Lo anterior se menciona justamente porque los ajustes salariales no siempre son plenamente coincidentes con los valores de variación inflacionaria y muestra de eso es cuando se hayan determinado ajustes salariales generales, pero empleando montos de variación nominal y no relativos”. (La negrita es nuestra)

 

En todo caso, es nuestro criterio que el parámetro o la metodología para calcular aumentos salariales a los empleados de la ESPH, S.A., posteriores a la entrada en vigencia de Ley n° 10386, le compete definirlo y aplicarlo a dicha Empresa, bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

 

IV.- CONCLUSIONES.

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- La función asesora de la Procuraduría General de la República no incluye la posibilidad de revisar, o confirmar, los criterios de las asesorías jurídicas pertenecientes a la Administración activa, por lo que la consulta, en los términos planteados, resulta inadmisible.

 

2.- No obstante lo anterior, se recomienda respetuosamente tomar en consideración el análisis general efectuado en el apartado III de este criterio, así como las observaciones allí brindadas.

 

3.- En todo caso, el parámetro o la metodología para calcular aumentos salariales a los empleados de la ESPH, S.A., posteriores a la entrada en vigencia de Ley n° 10386, le compete definirlo y aplicarlo a dicha Empresa, bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

 

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública