19 de diciembre de 2024

PGR-OJ-184-2024

 

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su

oficio N° AL-CPGOB-0442-2024 del 13 de marzo de 2024, mediante el cual se requiere nuestra opinión sobre el proyecto denominado, “REFORMA AL ARTÍCULO 9 DE LA LEY DE REGULACIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE BEBIDAS CON CONTENIDO ALCOHÓLICO, LEY N° 9047 DEL 25 DE JUNIO DEL 2012 Y SUS REFORMAS”, que se tramita bajo el expediente N° 24.102.

 

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

 

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

 

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

I.-        MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

 

Señala la exposición de motivos del proyecto que en Costa Rica es necesario revisar las regulaciones legales que podrían estar frenando el potencial crecimiento, especialmente en sectores clave como la industria de restaurantes y bares, para eliminar las restricciones injustificadas y fomentar la inversión y la innovación en este sector, contribuyendo así al desarrollo económico sostenible del país.

 

También se argumenta que la diversificación de la economía es un factor clave para lograr la estabilidad y el crecimiento sostenible, de ahí que la apertura hacia nuevas inversiones en la industria de restaurantes y bares puede proporcionar una fuente adicional de ingresos, ampliando las posibilidades de empleo directo e indirecto. La eliminación de restricciones legales innecesarias facilitaría la entrada de nuevos emprendedores e inversionistas, fomentando la innovación y la competencia, lo que a su vez impulsaría el crecimiento económico.

 

Por lo anterior, se propone ajustar la normativa a las transformaciones sociales y comerciales ocurridas desde la implementación de esa ley.

 

Se indica además que la propuesta de reducir la distancia de prohibición de 400 a 100 metros se basa en un enfoque más específico y preciso, ajustado a la realidad actual, aplicable únicamente a centros de educación de primera enseñanza, lo que ofrece una solución equilibrada que preserva los intereses de la comunidad educativa y religiosa, al tiempo que facilita la actividad económica de los establecimientos afectados por la normativa actual.  Así, en lugar de aplicar la restricción a todos los niveles educativos, la reforma sugiere limitarla únicamente a centros de educación de primera enseñanza, es decir, escuelas públicas o privadas. Esta focalización permite una regulación más precisa que atiende las preocupaciones originales sin imponer restricciones innecesarias a establecimientos que no representan una amenaza directa para el entorno educativo.

 

La evolución demográfica y urbanística de las ciudades en Costa Rica ha llevado a la proliferación de iglesias, colegios y universidades en diversas áreas. Por ello, se alega que la rigidez de la ley actual podría generar dificultades para la renovación y otorgamiento de licencias en áreas densamente pobladas. Así, la flexibilización propuesta permite adaptarse a esta nueva realidad, garantizando un equilibrio entre las actividades comerciales y la expansión de instituciones educativas y religiosas.

 

            En suma, el objetivo de este proyecto, según la exposición de motivos, es lograr el equilibrio entre el ejercicio de actividades comerciales y el respeto a las instituciones educativas y religiosas, basándose en la evolución de las prácticas comerciales y en la necesidad de adecuar la normativa a la realidad actual.

 

 

II.                SOBRE LO CONSULTADO.

 

Respecto al tema, cabe señalar que ya esta Procuraduría se ha pronunciado en diferentes ocasiones, tal como lo señala el informe de Servicios Técnicos respectivo, donde finalmente se considera el proyecto como inviable, en razón de la línea jurisprudencial que ha mantenido la Sala Constitucional en esta materia.

 

En lo que interesa, puede verse la sentencia Nº 2012-2675 de las 11:52 horas de 24 de febrero de 2012, en la cual el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad por el fondo de algunos de los artículos del expediente Nº 17.410, que dio origen a Ley Nº 9047 vigente.

 

En dicha resolución, ese órgano señaló:

 

“La mayor amplitud para el otorgamiento de patentes para el expendio de licor -porque el artículo 4 del proyecto elimina el criterio numérico y poblacional-, la omisión de incluir a la salud como un criterio a tomar en cuenta por parte de los Concejos municipales a la hora de reglamentar el otorgamiento de licencias en cada cantón –contenida en el artículo 3 del proyecto-, la reducción de las restricciones de cercanía respecto de centros educativos, de nutrición, de culto y otros -contenida en el inciso a del artículo 9 del proyecto-, y la ampliación de los horarios de bares –realizada en los incisos b y c del artículo 11 del proyecto-, implican una violación por omisión al derecho a la salud y al interés superior del menor, además de una violación al principio de progresividad de los derechos fundamentales. Sin que lo anterior signifique que esta Sala esté definiendo cuál debe ser la cantidad de licencias permitidas por cantón, el horario que deben tener los bares o su cercanía respecto de otros establecimientos; de la lectura de las normas consultadas se evidencia la omisión de considerar e incluir el derecho a la salud y del interés superior del menor, justamente en un tema como este -expendio de licores- en el que dichos derechos deben operar como un límite esencial a tomar en cuenta (…) el proyecto en consulta es más permisivo que la ley vigente (ampliando horarios, reduciendo distancias y otorgando mayor amplitud para el otorgamiento de patentes para expendio de licor) y ello se traduce en una menor protección del derecho a la salud de las personas y del interés superior de los menores de edad, puesto que la conjugación de estos tres elementos, implicaría mayor cantidad de lugares autorizados para expender licor, más cerca de lugares donde se desenvuelven menores de edad y durante más horas del día. Todo ello a contrapelo del principio de progresividad de los derechos fundamentales, según el cual, una vez que se ha adoptado una medida que brinda una tutela mejor a un derecho fundamental, no se puede luego eliminar ni retroceder, sino únicamente expandir o ampliar.”  (El subrayado es nuestro)

 

 

Indica también la mencionada Resolución:

 

 

"...En este sentido, si ya legislativamente se definió una distancia, un determinado horario, así como ciertas restricciones en el otorgamiento de licencias para expendio de bebidas alcohólicas, proceder a reducir las distancias, ampliar los horarios y los criterios para otorgar más licencias, implica, sin duda alguna, que los derechos fundamentales a la salud y el interés superior del menor quedarían menos protegidos. Máxime si se toma en cuenta que no existió criterio técnico alguno que haya justificado tal variación, y que, al no incluir, por ejemplo, la restricción respecto de la cercanía a los centros infantiles de juego, se permitiría el expendio de licores cerca de tales centros sin ninguna limitación. En estas circunstancias, es evidente que derechos como la salud y el interés superior del menor son límites válidos y razonables para la libertad de comercio, pues el resguardo de los valores superiores (como protección de la niñez, salud, entre otros), impide que una norma sea más permisiva cuando ahora era restrictiva y permite mantener restricciones a la libertad de comercio en defensa del orden público representado, básicamente, por los niños y el resto de personas del país..." (El subrayado es nuestro)

 

 

Para efectos del análisis del proyecto ahora consultado, valga recordar lo establecido en el artículo 3 de la Convención Sobre los Derechos del Niño, que señala:

 

 

“ARTICULO 3

1.      En todas las medidas concernientes a los niños, que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.”

 

Por otra parte, pueden tenerse en cuenta las consideraciones desarrolladas en nuestra opinión jurídica N° OJ-040-2020 del 20 de febrero del 2020, cuando, en lo conducente, apuntamos lo siguiente:

 

 

“Al respecto, tómese en cuenta que sobre la limitación contenida en el artículo 3° de la Ley 9047, en cuanto a que solo es posible otorgar una licencia tipo B por cada trescientos habitantes, la Sala Constitucional indicó:

 

Precisamente, la limitación de otorgar una licencia por cada trescientos habitantes como máximo se justifica por los efectos negativos del consumo de bebidas alcohólicas en la niñez, la familia, la salud y el orden público. Así, la protección que la sociedad recibe al limitarse la cantidad de licencias Clase B con base en el citado parámetro poblacional, de igual modo debe aplicarse en los casos de titulares de licencias Clase A, toda vez que en ambas situaciones el expendio de licor es la actividad principal del establecimiento, lo que acrecienta la amenaza a elementos fundamentales de la sociedad y justifica que las personas reciban la misma protección por parte del ordenamiento jurídico." (Voto no. 11499-2013 de 16 horas de 28 de agosto de 2013).

 

En similar orden de ideas, en la Opinión Jurídica no. OJ-028-2020 de 4 de febrero de 2020, sobre el proyecto de ley no. 20.659, denominado "Modificación de los artículos 9, 12, 18 y 24 de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con contenido alcohólico Ley no. 9047", indicamos:

 

"Se invoca que la finalidad del proyecto es imponer limitaciones a la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al detalle en envase cerrado para llevar en los minisúper, ya que, a criterio de los proponentes, esa comercialización ha propiciado el consumo de licor en aceras de residenciales, en las cercanías de centros educativos públicos o privados, centros infantiles de nutrición, instalaciones religiosas, centros de atención de adultos mayores hospitales y clínicas.

 

Resulta claro que el alcoholismo es un problema de salud pública, que podría abordarse mediante restricciones como la propuesta. Por lo que, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar la pertinencia de establecer una limitación como la pretendida, ponderando la medida según los principios de igualdad y de libertad de comercio."

 

Dentro del análisis de razonabilidad y conveniencia del proyecto, debe tomarse en cuenta que el objetivo de la Ley 9047, según su artículo 1°, es regular la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico y prevenir el consumo abusivo de tales productos, y que, en el inciso c) del artículo 3 de la Ley no. 9047, se indica que las corporaciones municipales determinarán y otorgarán las licencias, atendiendo a criterios de conveniencia, racionalidad, proporcionalidad, razonabilidad, interés superior del menor, riesgo social y desarrollo equilibrado del cantón, así como al respeto de la libertad de comercio y del derecho a la salud.”

 

 

Vemos que claramente se hace referencia a que en esta materia no puede existir un retroceso o un debilitamiento en cuanto a la protección de los derechos –en este caso, el derecho a la salud y el interés superior de los menores de edad– que ya han sido otorgados.

 

 

III.-     CONCLUSIÓN

 

En la forma expuesta se deja rendido el criterio sobre el proyecto de ley consultado, cuya aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al tratarse de materia que está sometida a su discrecionalidad.

 

Lo anterior, sin perjuicio de las observaciones que hemos dejado señaladas, en orden a la posición que ha mantenido la jurisprudencia constitucional sobre el particular.

 

 

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

 

 

 

 

             Andrea Calderón Gassmann                        Mónica Alvarado Alfaro

                        Procuradora                                      Abogada de Procuraduría

 

 

 

ACG/MAA/nmm

Cod.2214-2024