16 de diciembre de 2024

PGR-OJ-181-2024

 

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área

Comisión Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEAMB-0254-2024 de 25 de junio de 2024, por medio del cual se nos comunica que la Comisión de Ambiente requiere nuestro criterio sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 24251, denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN LA GESTIÓN Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS.”

 

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

 

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

 

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

 

            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado a atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

 

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

 

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

 

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

 

En primer término, es necesario indicar que, aunque conocemos que la Comisión Especial de Ambiente emitió un dictamen sobre un texto sustitutivo del proyecto, no conocemos su contenido, y, por lo tanto, emitimos nuestro criterio sobre el texto base, sin perjuicio de que posteriormente se decida consultarnos el texto dictaminado o alguna otra versión del proyecto.

 

Como se indica en la exposición de motivos, el proyecto de ley tiene como objetivo adoptar una serie de medidas para mejorar la gestión integral de residuos en Costa Rica, debido a que la crisis en esa materia está alcanzando proporciones alarmantes. Se expone mediante una serie de gráficos, la situación que presentan los rellenos sanitarios actualmente, de los cuales solo se identifican dos en funcionamiento que presentan una capacidad limitada o nula para recibir residuos sólidos ordinarios.

 

            El proyecto menciona la necesidad de adoptar medidas alternativas, para disminuir la cantidad de residuos destinados a vertederos y mejorar la eficacia en su manejo, con otras tecnologías acordes al modelo de economía circular. No obstante, como finalidad central, se considera que la planificación y ejecución de proyectos de gestión de residuos debe ser liderado por el Ministerio de Salud, porque, se sostiene, los gobiernos locales generan atrasos en la ejecución de proyectos, sumando la resistencia hacia la creación de nuevos rellenos sanitarios y/o la adopción de otras tecnologías de gestión de residuos.

 

            Conforme con lo anterior, la finalidad principal del proyecto de ley es que la competencia de otorgar los certificados de uso de suelo para la instalación de rellenos sanitarios, que hoy ostentan los Gobiernos Locales, sea trasladada al Ministerio de Salud.

 

En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha considerado que, conforme con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), los Gobiernos Locales tienen la titularidad primaria en materia de planificación urbana y, como tales, son los encargados de emitir los planes reguladores cantonales.

 

Al respecto, ha señalado:

 

“La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de intereses y servicios locales a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución.” (Voto no. 6706-1993 de las 15 horas 21 minutos de 21 de diciembre de 1993).

 

“Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios (...) De manera que, como se afirmó anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro del límite de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional -artículo 169-, por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida.’ (Voto no. 5757-94 de las 15 horas 3 minutos de 4 de octubre de 1994. Reiterado en los votos nos. 234-2000, 10696-2010, 13871-2012, 7136-2016, 6227-2021, 12905-2022, entre muchos otros).

 

Conforme con el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana, un plan regulador es un instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

 

Sobre el contenido de los planes reguladores, el artículo 16 dispone:

 

“Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

a) La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar;

b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad;

c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;

d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte;

e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar;

f)  Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 6° de la Ley 8641 del 11 de junio del 2008)

g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.

h) Los espacios públicos susceptibles de autorización para el desarrollo de la actividad comercial al aire libre.”

 

Según el artículo 1° de la Ley 4240, los reglamentos de desarrollo urbano son cuerpos de normas que adoptan las municipalidades con el objeto de hacer efectivo el Plan Regulador. Y, conforme con los artículos 19 y 20 de esa misma Ley, esos reglamentos son reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad, que deben contener normas y condiciones para promover la protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos; una relación armónica entre los diversos usos de la tierra; conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas; división adecuada de los terrenos; facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios; reserva de suficientes espacios para usos públicos; rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro; seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; y cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador.

 

El artículo 21 dispone que los reglamentos de desarrollo urbano son el de Zonificación, para usos de la tierra; el de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; el de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; el de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y el de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.

 

Sobre los reglamentos de desarrollo urbano, hemos señalado que:

 

“Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no nacen de una competencia de las Municipalidades para reglamentar la Ley de Planificación Urbana. Las Municipalidades no tienen esa atribución reglamentaria. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no complementan la Ley, no concretizan su alcance, ni precisan o interpretan su contenido. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, como parte del Plan regulador de la localidad, establecen la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio.

Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no son reglamentos autónomos de organización o de servicio, su objeto no es normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, se insiste, son normas conexas al respectivo Plan Regulador que tienen por finalidad hacer efectivo del respectivo Plan Regulador.

(…)

Corolario de lo anterior, puesto que los Reglamentos de Desarrollo Urbano tienen por finalidad hacer efectivo el Plan Regulador de la correspondiente Municipalidad, es claro que la aprobación previa de aquel Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario para que una Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de Desarrollo Urbano. A contrario sensu, no es procedente que los gobiernos locales emitan ni publiquen los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y vigente.” (Dictamen no. C-034-2021 de 11 de febrero de 2021).

 

De tal forma, los Gobiernos Locales son competentes para regular el desarrollo urbano de su cantón, abarcando todos los ámbitos señalados por las normas anteriores, siempre que se haga mediante la emisión de un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano que lo complementan.

            Como se dijo, uno de los reglamentos de desarrollo urbano que integran el plan regulador local, es el de zonificación. El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana dispone que zonificación, es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso, para efecto de su desarrollo racional. El artículo 24 señala que el Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas, el uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso.

Ahora bien, para el cumplimiento de la distribución de usos que establece el Reglamento de Zonificación, la Ley contempla los certificados de uso de suelo. Según los artículos 28 y 29 los certificados de uso de suelo acreditan cuál es el uso permitido para un terreno según los requerimientos de la zonificación vigente, por tanto, juegan un importante papel en el cumplimiento de los instrumentos de planificación urbana.

 

Y, dado que el Gobierno Local es el competente para emitir el plan regulador, y, con él, el Reglamento de Zonificación, es lógico que también sea competente para emitir los certificados de uso de suelo.

 

Al respecto, hemos señalado que:

 

“El citado numeral 28 establece que el certificado municipal de uso del suelo debe acreditar, «...la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación.» Lo cual quiere decir que la municipalidad respectiva, por medio del certificado de uso, acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación.

En principio, tal zonificación es la que se establece en el plan local y su reglamento de zonificación. El artículo 28 supone la existencia de un plan local, pues sistemáticamente está ubicado en la sección segunda de la Ley de Planificación Urbana dedicada a la planificación local, que es la que corresponde llevar a cabo a los gobiernos municipales, según lo establece el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo. Pero, y de conformidad con lo que señala el transitorio II de esa ley, si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM.

Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con un determinado terreno… Las municipalidades que tienen un plan regulador local deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece dicho plan y su respectivo reglamento de zonificación, estén o no dentro de la GAM.

En cualquiera de los casos analizados, la municipalidad respectiva debe certificar lo que establece la normativa en relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay discrecionalidad en este ámbito. Ahora bien, en el caso de las municipalidades de la GAM que no tienen plan local, si bien ejercen esa competencia en razón de la autonomía garantizada constitucionalmente ....-artículo 170 de la Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación respectiva, acatando las recomendaciones que para ello establezca la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo que establece el inciso 4) del artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de la Ley de Planificación Urbana.” (Dictamen no. C-273-2006 de 5 de julio de 2006).

 

            Puesto que lo que debe certificar la Municipalidad es lo que establece la normativa aplicable en cuanto al uso permitido, el certificado de uso de suelo no es un acto discrecional, y así lo hemos reconocido al señalar que:

 

“Partiendo de ello, debemos reiterar lo indicado en el apartado anterior, en cuanto a que por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local.

Por tanto, el certificado de uso de suelo acredita cuál es el uso debido, pero según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Ergo, la certificación no decide cuál es el uso permitido, simplemente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación.

Consecuentemente, no existe posibilidad alguna de que las Municipalidades puedan consignar en los certificados de uso de suelo que emitan información diferente a la que consta en el plan regulador vigente o reglamentos de zonificación, toda vez que se trata de un acto en donde se acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación establecida, sin que exista espacio para ningún tipo de discrecionalidad administrativa. Tampoco podría el operador jurídico interpretar algo distinto a lo dispuesto en el plan regulador.” (Dictamen no. PGR-C-066-2021 de 8 de marzo de 2021).

 

Sobre los certificados de uso de suelo, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“En cuanto a este aspecto, este Tribunal ha definido que los certificados de uso de suelo son un acto administrativo que nace del ejercicio de la potestad normativa del ente corporativo, que afecta directamente la esfera jurídica del administrado –favorable y desfavorablemente a la vez-; y que genera efectos jurídicos independientes. Ello por cuanto su contenido beneficia al administrado y a la vez le establece limitaciones, es decir, le otorga el derecho a destinar el bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente.” (Voto no. 9565-2017 de las 9 horas 45 minutos de 23 de junio de 2017).

 

De todo lo dicho hasta aquí, se puede arribar a dos conclusiones importantes: 1. El otorgamiento de los certificados de uso de suelo es una competencia eminentemente municipal, porque se trata de un instrumento para garantizar el cumplimiento del Reglamento de Zonificación, que forma parte del plan regulador local. 2. Los certificados de uso de suelo no son actos discrecionales, sino que se otorgan conforme con lo que se establezca en la zonificación correspondiente.

 

De tal forma, trasladar la competencia de otorgar los certificados de uso de suelo para la instalación de rellenos sanitarios al Ministerio de Salud podría presentar roces de constitucionalidad, puesto que, según lo expuesto, el otorgamiento de esos certificados está cobijado por la competencia Municipal conferida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política de administrar los intereses y servicios locales.

 

Por otra parte, aunque fuese posible interpretar que el traslado de esa competencia no lesiona la autonomía municipal de atender los intereses y servicios locales, debe tenerse claro que el Ministerio de Salud no podría otorgar los certificados de uso de suelo de manera discrecional, sino que, esos certificados seguirían siendo actos reglados que deben sujetarse a la zonificación vigente en la circunscripción territorial vigente.

 

Y es que, además, debe tenerse en cuenta que los planes reguladores urbanos deben someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, que se ha entendido derivada de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política y en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) y ha sido desarrollada a nivel reglamentario, a raíz de lo señalado por la Sala Constitucional en el voto no. 1220-2002 de las 14 horas 48 minutos de 6 de febrero de 2002:

 

“…estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara  en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas.”

 

El artículo 1° del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III (Decreto Ejecutivo no. 32967 de 20 de febrero de 2006) dispone que en toda planificación de uso de suelo que se desarrolle en el país, incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, públicos o privados, en los que se planifique el desarrollo de actividades, obras o proyectos que pudiesen generar efectos en el ambiente, deberá integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental establecido en el Anexo 1.

 

En términos generales, esa evaluación se lleva a cabo mediante la metodología de índices de fragilidad ambiental, que son entendidos como “el balance total de carga ambiental de un espacio geográfico dado, que sumariza la condición de aptitud natural del mismo (biótica, gea y de uso potencial del suelo), la condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la demanda de recursos.” (Artículo 3.12 del Anexo I). Después de realizar el análisis técnico de las diferentes variables dispuestas en el Decreto, se pueden determinar cuáles son las áreas ambientalmente frágiles, entendiendo por éstas aquel “espacio geográfico que en función de sus condiciones de geoaptitud, de capacidad de uso del suelo, de ecosistemas que lo conforman y su particularidad sociocultural; presenta una capacidad de carga restringida y con algunas limitantes técnicas que deberán ser consideradas para su uso en actividades humanas.” (Artículo 3.2 del Anexo).

 

Entonces, después de determinar la capacidad de carga y las limitantes ambientales de cada espacio geográfico, se puede planificar el territorio, estableciendo los mejores usos para cada terreno y los terrenos aptos para cada uso y determinando las condiciones y restricciones de cada tipo de uso, según los resultados de la evaluación ambiental estratégica.

 

Es decir, los instrumentos de planificación del territorio responden a un fundamento técnico, según el cual, es posible determinar la zonificación que corresponda a cada área según su capacidad de carga y limitantes ambientales.

 

Teniendo claro lo anterior, debe analizarse si realmente una reforma como la propuesta implicaría un cambio significativo en la gestión del problema del tratamiento final de los residuos sólidos, porque, como se dijo, aunque se traslade la competencia de otorgar los certificados de uso de suelo para la instalación de rellenos sanitarios, el Ministerio de Salud no podría otorgarlos discrecionalmente, desatendiendo lo dispuesto en la zonificación aplicable.

 

Por ello, debe valorarse si, más bien, los esfuerzos deben enfocarse en que se cumplan las disposiciones que ya contempla la Ley de Planificación Urbana, en cuanto a que los planes reguladores deben ser consecuentes con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado y contener previsiones en cuanto a “los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga.” (artículo 16 inciso f).

 

            Y, además, es necesario analizar si el problema de disposición final de residuos requiere una reforma legislativa como la propuesta o si se trata, más bien, de un problema práctico de ejecución por parte de las entidades competentes que pueda ser solventado mediante la coordinación de acciones administrativas.

 

Por último, tómese en cuenta que en la corriente legislativa se encuentra en trámite el proyecto de ley no. 23451, que tiene un dictamen afirmativo de mayoría y que tiene como objetivo modificar la Ley de Gestión Integral de Residuos, trasladando la rectoría en la materia al Ministerio de Ambiente y Energía.

 

III. CONCLUSIÓN.

 

            Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 24251, denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN LA GESTIÓN Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

 

            De usted, atentamente,

 

 

 

Elizabeth León Rodríguez                         

Procuradora    

 

ELR/cda/ysb

Cód. 5970-2024