9 de diciembre de 2024

PGR-OJ-176-2024

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEAMB-2334-2024 de 28 de octubre de 2024, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24413, denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 23 DE LA LEY N° 6043 LEY SOBRE LA ZONA MARÍTIMA TERRESTRE, PARA GARANTIZAR EL ACCESO PÚBLICO A LAS PLAYAS”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

            Como lo indica el título del proyecto y la exposición de motivos, con la iniciativa se pretende reformar el artículo 23 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) para garantizar un adecuado acceso a todas las playas del país.

            Efectivamente, conforme con el artículo 20 de la Ley 6043, la zona pública de la zona marítimo terrestre está dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas. Y, con base en esa disposición, hemos señalado que, la zona pública “está destinada al uso público, para actividades de esparcimiento, libre tránsito, protección y vigilancia del demanio costero. En virtud de esa importancia y de su finalidad de uso común, por regla general, ésta no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título, y, por tanto, en principio, no es posible otorgar sobre ella derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables (véanse al respecto los pronunciamientos nos.  C-230-2001, C-054-2006, C-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005, C-109-2007 y C-097-2015).” (Dictamen no. PGR-C-241-2023 de 24 de noviembre de 2023).

            La Sala Constitucional, por su parte, ha desarrollado el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre a partir de lo dispuesto en los artículos 6, 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, según el cual, “la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público.” Y, ha señalado, además, que “el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados.” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009).

            Entonces, dada la importancia y naturaleza de la zona pública, la propia Ley reconoce que se debe garantizar el acceso a la zona pública:

“Artículo 23.- El Estado o las municipalidades deberán construir vías, para garantizar el acceso a la zona pública.

Se declara de interés público toda vía de acceso existente o que se origine en el planeamiento del desarrollo de la zona pública y procederá su expropiación. Pero si se trata de inmuebles que estuvieren con restricciones específicas para vías públicas a favor del Estado o sin inscribir en el Registro Público, bastará que sean declarados de libre tránsito mediante decreto ejecutivo.”

Por su parte, el Reglamento a la Ley 6043 (Decreto Ejecutivo no. ), dispone:

“Artículo 9º.- En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural.”

La Ley de Aguas también hace referencia a la zona pública, indicando, en su artículo 3, que las playas y zonas marítimas son de propiedad nacional y señalando, en el artículo 10, que las playas están destinadas al libre uso y tránsito.

            Con base en las disposiciones citadas, hemos señalado que el respeto al destino que tiene la zona pública “lleva consigo el deber de garantizar en todo momento el acceso a esa zona, sin el cual no podría ejercerse el uso común.” (Opinión jurídica no. OJ-216-2003 de 3 de febrero de 2003).

            Ahora bien, sobre la cantidad de accesos que debe tener una playa, la Procuraduría ha señalado que:

“Tratándose de cuestiones que deben apreciarse casuísticamente, atendiendo a las características y necesidades de cada lugar, así como a los fines del uso de la tierra, no concreta la normativa costera las distancias o «a cada cuanto es necesario el acceso a las playas», para que pueda tenerse acceso real a ellas.

Este es un aspecto de la planificación territorial, a valorar por las Municipalidades administradoras y otras entidades que intervienen en la visación de los Planes Reguladores costeros a implementarse, como el INVU y el ICT, siguiendo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de manera que aseguren la mejor realización del fin público.

(En el mismo sentido, anotamos en el dictamen C-228-98 que el acceso a la vía pública de los inmuebles que se otorguen en concesión dentro de la zona marítimo terrestre debe preverse en el Plan Regulador previamente aprobado. (…)

En el particular, la normativa de dominio público marítimo terrestre pretende que las Municipalidades -y el ICT, en el caso del Proyecto Papagayo (dictamen C-210-2002)- habiliten las playas nacionales con los necesarios y convenientes accesos para que puedan disfrutarse por el público, sin privatizaciones de hecho en manos de unos pocos que puedan tener esa comunicación. Lo importante es que pueda cumplirse el fin público, en condiciones debidas.” (Opinión jurídica no. OJ-216-2003 de 3 de febrero de 2003).

            Con base en todo lo anterior, y de cara a lo dispuesto en el proyecto de ley, debe valorarse si el problema de acceso a las playas requiere una reforma legislativa como la propuesta o si se trata, más bien, de un problema práctico de ejecución por parte de las entidades competentes.

            De igual modo, debe valorarse si resulta razonable establecer que cada playa deba contar, mínimo, con tres accesos, o si la cantidad de caminos debe sujetarse a criterios técnicos, dependiendo de las condiciones específicas de cada sector. En ese mismo sentido, es necesario ponderar si es factible y realista que en el plazo fijado en el transitorio II, todas las playas cuenten con todos los accesos y cumplan con las condiciones exigidas en el artículo 23 que se reformaría.

            Otro aspecto que debe analizarse es si resulta contraproducente a los fines perseguidos con el proyecto, que la obligación de garantizar el acceso se sujete a que la playa correspondiente haya sido reconocida y clasificada por el Instituto Geográfico Nacional.

            Por último, debe analizarse la razonabilidad lo dispuesto en el transitorio III, pues se podría estar otorgando un beneficio, disminuyendo el pago del canon anual, a concesionarios que, al no garantizar el acceso a la zona pública, estén incumpliendo alguna condición de la concesión otorgada.

            III. CONCLUSIÓN.

            Si bien es cierto, la aprobación o no del proyecto es una decisión legislativa, la Procuraduría considera que debe valorarse si el problema de acceso a las playas requiere una reforma legislativa como la propuesta o si se trata, más bien, de un problema práctico de ejecución por parte de las entidades competentes.

            Debe valorarse si resulta razonable establecer que cada playa deba contar, mínimo, con tres accesos, o si la cantidad de caminos debe sujetarse a criterios técnicos, dependiendo de las condiciones específicas de cada sector. En ese mismo sentido, es necesario ponderar si es factible y realista que en el plazo fijado en el transitorio II, todas las playas cuenten con todos los accesos y cumplan con las condiciones exigidas en el artículo 23 que se reformaría.

De usted, atentamente,

                                                                  Elizabeth León Rodríguez

                                                                  Procuradora

ELR/ysb

Cód. 11148-2024