21 de noviembre de 2024

PGR-OJ-159-2024

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa, Área Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la autorización del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio número AL-CPRMUHN-1059-2024 de 13 de noviembre del 2024, mediante el cual, se solicitó el criterio en relación con el texto sustitutivo del expediente N° 23.918 denominado:  “LEY PARA AUTORIZAR A QUE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS, LAS MUNICIPALIDADES Y LAS EMPRESAS ESTATALES PUEDAN OTORGAR ESCRITURAS EN FORMA FACULTATIVA (anteriormente denominado Ley para autorizar a que las entidades descentralizadas, las municipalidades y las empresas estatales puedan otorgar   escrituras   ante   la   notaría del estado en forma facultativa.”

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b) de dicha norma, establece como una de sus competencias emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la Administración Activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes no es una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados sobre un determinado proyecto de ley.

 Esta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para ese Poder de la República y es un asesoramiento estrictamente jurídico, el cual tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias.

Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

II.- SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO.

En relación con el texto sustitutivo, se modificó el título y se  adiciona al único artículo del texto base varios aspectos relevantes como la intervención del Notario Institucional en los actos y contratos de las instituciones descentralizadas, municipalidades y empresas estatales, así como la intervención de la Dirección Nacional de Notariado para regular el uso de notarios institucionales, emitiendo directrices que  promoverán la seguridad jurídica, la transparencia y la imparcialidad en los actos notariales públicos, asegurando que la descentralización de estas funciones no comprometa la calidad técnica y la protección del patrimonio estatal.

Para una mejor precisión se confrontan ambos textos, resaltando en negrita las adiciones y/o modificaciones -más significativas- entre ellos: 

                        Texto Base                                                     Texto Sustitutivo

Como se aprecia, el texto sustitutivo habilita, de forma facultativa, la competencia del notario institucional para realizar los actos o contratos notariales independientemente de la cuantía, del ente descentralizado, municipalidades o empresas estatales.

En consecuencia, no existe una diferencia sustancial entre el núcleo medular de ambos textos, en tanto se busca autorizar a los notarios institucionales de estos entes a otorgar las escrituras sin necesidad de acudir a la Notaría del Estado.

Bajo ese contexto, se reiteran en todos sus extremos las consideraciones vertidas por esta Procuraduría General de la República en la opinión Jurídica N° PGR-OJ-142-2024 del 29 de octubre del 2024, en donde se concluyó:

“La Notaría del Estado es un pilar de la administración pública en Costa Rica. Su intervención no sólo resguarda los intereses del Estado, sino que también refuerza la transparencia, la legalidad y la seguridad jurídica en la gestión de bienes y recursos públicos, protegiendo así el patrimonio y la confianza de los ciudadanos en la gestión del Estado.

La centralización de la función notarial del Estado en la Procuraduría General de la República asegura la imparcialidad, transparencia y especialización en la gestión de los procedimientos en los actos que requieran formalizarse en escritura pública, en que el Estado o sus instituciones sean parte. La Procuraduría, al ser un órgano de defensa y representación estatal, asegura que todos los actos notariales se realicen con el objetivo exclusivo de proteger y preservar el patrimonio estatal, bajo estrictos estándares de legalidad y transparencia”.

Ahora bien, en relación con las adiciones y/o modificaciones propuestas en el texto sustitutivo, es conveniente realizar las siguientes observaciones:

La figura del Notario Institucional o de planta encuentra su asidero jurídico en el Código Notarial, artículos 1, 4 inciso f), 5 inciso d), 7 inciso b), 8 y 13 inciso b). De acuerdo a los lineamientos para el ejercicio y control del servicio notarial, en su artículo 6, establece su competencia al indicar que: “El notario institucional solamente está facultado para autorizar actos o contratos en que sea parte la institución para la que labora. No podrá brindar servicio privado, ni cobrar honorarios.”

Por su parte, el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-179-2020 del 18 de mayo del 2020, lo define como:  “Tratándose del notario bajo régimen de empleo público, también denominado notario institucional o de planta, este ejerce su labor de fedatario público mediando una relación laboral, cuya contraprestación económica –en principio- incluye un monto o porcentaje a pagar como equivalente a los honorarios por función notarial (Votos 2009-17156 y Voto N° 2014-015678 de la Sala Constitucional). El notario institucional es una excepción a la regla contenida en inciso f) del artículo 4 del Código Notarial. El escribano público de planta está autorizado por ley para realizar actos notariales de la Administración Pública empleadora en el tanto observe los límites descritos en el artículo 7 y 8 párrafo segundo del Código Notarial.”

Dicha figura ha sido objeto de amplio análisis por parte de Sala Constitucional y de la Sala Primera, ambas de la Corte Suprema de Justicia. En esa dirección, se recomienda la lectura de la sentencia de la Sala Primera, N° 1668-F-S1-2021 de las 9:20 horas del 30 de setiembre del 2021, en la cual se realiza un recuento detallado de la normativa aplicable a esta figura, los votos emitidos por el Tribunal Constitucional, la jurisprudencia dictada por la propia Sala Primera, así como los lineamientos emitidos por la Dirección Nacional de Notariado sobre el tema. Para los efectos que aquí interesan, dicho fallo dispone:

“En este sentido, en esos actos, se mencionan votos de la Sala Constitucional y un fallo del Tribunal Contencioso Administrativo -firme-, e indica, se puede concluir que para ser notario de planta es requisito: 1- ser contratado por el Estado, la Administración central, descentralizada, Poder Legislativo, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones o cualquier otra entidad de derecho público. 2- Tener salario como contraprestación de su servicio. 3- Laborar en régimen de empleo público y que lo haga de forma exclusiva. 4- Tener reconocimiento de pluses salariales por prohibición y dedicación exclusiva. 5- Tener prohibición para el ejercicio privado de la función notarial. 6- Solo autorizar actos o contratos para la entidad para la cual laboran.

(…)

Es criterio de esta Cámara, conforme se ha plasmado en considerandos anteriores, efectivamente, el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia han definido y reconocido de manera inequívoca a los funcionarios de planta o institucionales, quienes por sus características deben estar bajo el régimen de empleo público, y de lo cual no están exentos los notarios de los Bancos estatales. Para la Sala no es posible interpretar y afirmar, como lo hizo el Tribunal, que el artículo 7 del CN adolece un problema de redacción, y así concluir que el régimen de empleo público, no es aplicable a los notarios de los bancos estatales. Hacerlo de esta manera es negar lo impuesto por la norma y decidido por el legislador, lo que a todas luces es una extralimitación. En este sentido, los Lineamientos cuya validez o constitucionalidad no ha sido cuestionada, y según se ha visto, tienen rango de reglamento, hacen entender que las exigencias establecidas en el precepto 1, para poder ser autorizados como notarios institucionales o de planta, no pueden obviarse, se hace necesario su cumplimiento para que la Dirección emita la habilitación correspondiente, conforme a los numerales 10 y 11 del CN, incluyendo, lo relativo a encontrarse bajo el régimen de empleo público. De tal manera, que si el Banco emitió una certificación en donde indica que los notarios accionantes no se encuentran bajo la modalidad de empleo público, esta es prueba contundente que demuestra

ya no cumplen con los requisitos mínimos exigidos para tenerles por tal categoría.”

Conforme lo anterior, uno de los requisitos esenciales para ser habilitado y poder fungir como Notario de planta o institucional, es laborar para una entidad de derecho público y estar bajo el régimen de empleo público, de suerte tal que se debe cumplir con esta condición para poder ser Notario Institucional en los entes descentralizados, las municipalidades y las empresas estatales.

            Por otra parte, sobre la función encomendada a la Dirección Nacional de Notariado, en relación con la adopción de directrices necesarias para regular el uso de notarios institucionales del proyecto, se debe señalar que ya ese órgano en el ejercicio de sus funciones, ha emitido los Lineamientos para el ejercicio y control del servicio notarial, en uso de las facultades conferidas en el artículo 24 inciso d) del Código Notarial, por acuerdo firme de su Consejo tomado en la sesión número seis, celebrada el 13 de marzo del 2013, reformado en sesión ordinaria del Consejo Superior Notarial, celebrada el 12 de febrero del 2014.

 Aunado a lo anterior, es importante recordar que de conformidad con el artículo 21 del Código Notarial, la Dirección Nacional de Notariado será el órgano rector de la actividad notarial y tendrá competencia exclusiva para regular a todos los notarios públicos activos; sin embargo, llama la atención que el texto propuesto señale que dicha Dirección emitirá directrices “…asegurando que la descentralización de estas funciones no comprometa la calidad técnica y la protección del patrimonio estatal.”

Si bien la Dirección Nacional de Notariado es el órgano rector en esta materia, con competencias regulatorias, ordenadoras y sancionatorias respecto de todos los notarios activos, se podría cuestionar el endilgarle una especie de responsabilidad o competencia en la protección del patrimonio estatal, ya que esta no sería una función propia de esta Dirección.

 Finalmente, el texto sustitutivo señala que “Los actos emitidos por los notarios institucionales deben cumplir con los principios de integridad, transparencia y legalidad que protegen el patrimonio estatal.”, lo cual es una obligación inherente y natural del Notario Institucional. 

La calidad técnica y la protección del patrimonio estatal es una competencia y responsabilidad de cada Notario Institucional en el ejercicio de su función, debiendo actuar de manera objetiva, imparcial, trasparente e integral, cumpliendo con el principio de legalidad y respeto al ordenamiento jurídico, así como con los lineamientos emitidos por la

Dirección Nacional de Notariado y demás normas establecidas en el Código Notarial (artículos 6 y 7 del Código Notarial, 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública). 

III.- CONCLUSIÓN.

Con base en lo expuesto, se reiteran en todos sus extremos las consideraciones vertidas por esta Procuraduría General de la República en la opinión Jurídica N° PGR-OJ-142-2024 del 29 de octubre del 2024.

De esta forma, queda evacuada la consulta del texto sustitutivo del proyecto de Ley N° 23.918. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en los dos pronunciamientos emitidos por esta Procuraduría General.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses                                 Jonathan Bonilla Córdoba

Procurador Notaría del Estado               Procurador Notaría del Estado   

Código 11816-2024