18 de noviembre de 2024

PGR-OJ-156-2024

 

Señora

Cinthya Diaz Briceño

Jefe de Área, Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPAAGROP-2595-2024 de 26 de setiembre de 2024, recibido en esta Procuraduría, el día 27 de setiembre siguiente, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Agropecuarios de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de este Órgano Asesor con relación al texto del proyecto de ley denominado “LEY PARA LA CREACIÓN DEL FIDEICOMISO CAFETALERO”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.508.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J-134-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-0J-170-2022 de 16 de noviembre de 2002, PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-0J-019-2024 de 12 de febrero de 2024, PGR-0J-027-2024 de 26 de febrero de 2024, PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024, PGR-OJ-076-2024 de 24 de junio de 2024, PGR-OJ-112-2024 de 30 de setiembre de 2024,PGR-0J-122-2024 de 14 de octubre de 2024, PGR-0J-128-2024 de 21 de octubre de 2024, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, entre otros).

 

 

I.                   DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, propone la creación de un fideicomiso para el sector cafetalero que, según su exposición de motivos, se enfocará a la atención integral de las necesidades que enfrentan los productores y productoras de café dentro del territorio costarricense debido a las contingencias agroproductivas relacionadas con el cultivo, así como las afectaciones negativas originadas por factores exógenos, como los climatológicos, los macroeconómicos y del sector externo.

 

En la motivación del proyecto, se resalta la tradición cafetalera del país y su presencia en el desarrollo socio económico del mismo. Además, se enumeran varias normas legales que se han dictado a lo largo del tiempo, tendientes a apoyar esta actividad productiva, entre ellas, la ley N° 2762 del 21 de junio 1961, Ley del Régimen Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores Café, tal y somo se indica en la exposición de motivos:

 

“(…) Durante la Segunda República, la producción cafetalera ha demostrado una notable capacidad para adaptarse a los cambios más significativos de la economía costarricense. Este proceso ha sido respaldado por la institucionalidad, que ha sabido responder ante sus necesidades, mediante legislación pertinente. Un ejemplo es la ley N° 2762  del 21 de junio 1961, Ley del Régimen Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores Café, a partir de la cual se ha procurado un “régimen equitativo de relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores de café”, en el contexto del predominio de un modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones en toda la región latinoamericana, incluyendo Costa Rica, inspirado en las ideas promovidas por la CEPAL.

 

En los años 80, luego de la profunda y dolorosa crisis de la deuda que se vio agravada por una vertiginosa devaluación del colón, la institucionalidad costarricense legisló de manera oportuna para adaptar la configuración del sector cafetalero a las reformas estructurales que se implementaron de acuerdo con el Consenso de Washington, en la diversificación de exportaciones y una mayor apertura de la economía al comercio exterior.

 

En este contexto se aprobó la Ley N° 6988 del 26 de junio de 1985, Reformas a la “Ley de Relaciones entre Productores Beneficiadores y Exportadores de Cafe, Nº. 2762 del 21 de junio de 1961 y sus reformas”. Esta reforma integral buscó alinear de manera más adecuada al Instituto del Café con el nuevo modelo de desarrollo,.(…)

 

(…)  el gobierno de Costa Rica creó El Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera (FONECAFE), mediante Ley 7301 del 2 de Julio de 1992, publicada en la Gaceta Nº134 del 15 de julio de ese mismo año. El objetivo de este fondo fue equilibrar el precio de liquidación al productor, cuando la liquidación final del precio del café fuera deficitaria para éste, en relación con los costos de producción determinados por el ICAFE, y constituye otro notable ejemplo de la legislación creada para garantizar la permanencia del café dentro de la matriz productiva nacional.

 

Desde 1983 se había detectado la roya del cafeto en Costa Rica y un año después ya se había extendido por gran parte de la caficultura nacional, provocando una reducción de la cosecha 1985-1986 del 37.5% respecto al periodo anterior, según datos del ICAFE (2024).

 

El 3 de julio del 2013 mediante la Ley N° 9153, se creó el Fideicomiso de apoyo a productores de café afectados por la Roya (hemileia vastatrix), plaga de un hongo que afectó de manera devastadora a la región centroamericana debido a que “el cambio climático dio origen a unas condiciones meteorológicas especialmente propicias para la difusión de la plaga”, y sobre el cual el gobierno de la República decretó una emergencia fitosanitaria por dos años para frenar el brote del hongo de la roya en las plantas de café, que amenazó con “disminuir en un 10,5 % la cosecha 2013-2014”.

 

Más recientemente, se aprobó la Ley  N° 9630 del  02 de diciembre del 2018, Ley de Creación del Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFÉ), ante el reconocimiento que ni en la Ley  N° 2762 ni en sus reformas como la de 1985, se previó la posibilidad de “constituir un fondo de sostenibilidad cafetalera, que permitiera ante situaciones económicas y fenómenos naturales adversos contribuir al desarrollo de modelos de atención y cobertura al sector” como se plantea en la exposición de motivos del expediente legislativo número 20485 que dio origen a esa ley. (…)

 

Cuando se convirtió en ley de la República, en el 2019, el colón costarricense experimentó una revaluación temporal, aunque se revirtió durante un par de años, pero que se ha convertido en una tendencia reciente bastante abrupta, mucho más que cualquiera otra experimentada desde que el país abandonó el esquema cambiario de las minidevaluaciones, (…)

 

La situación del tipo de cambio ha representado la materialización de un riesgo catastrófico para muchos sectores exportadores, los cuales desde las reformas implementadas para promover la diversificación de las exportaciones de acuerdo con el modelo de desarrollo de los años 80, experimentaron una política cambiaria que les garantizaba expectativas favorables ante entidades crediticias, lo que favorecía su inclusión en el sistema financiero bajo las regulaciones de la SUGEF, como figura jurídica de desconcentración máxima del BCCR según la Ley N° 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, vigente desde el 27 de noviembre de 1995.

 

Ante los reclamos de diversos sectores exportadores, el gobierno de Costa Rica, (…) han respondido indicando que “algunas empresas exportadoras, que solamente son rentables o viables debido a un tipo de cambio muy depreciado, van a tener que reconsiderar esa decisión de exportar si ya a este tipo de cambio ya no fueran rentables.” (El resaltado es del original)

 

(…)

 

Sin duda alguna, para sectores productivos como el cafetalero, con arraigo histórico, moral y socioeconómico, así como con ciclos productivos anuales, pero además “decenales” en la renovación de los cultivos, resulta irracional un cambio súbito como el que ha recomendado las autoridades gubernamentales.

 

(…)

 

Por eso la creación y promoción de fondos y fideicomisos para el financiamiento de sectores es una alternativa viable jurídicamente, para cumplirle a la ciudadanía y a los sectores productivos que reclaman mejores condiciones para el desarrollo de sus actividades económicas y el ejercicio de los derechos, redistribuyendo los recursos disponibles, dado que en 2023 el superávit primario del gobierno fue de 729.712 millones de colones, 1,6% del Producto Interno Bruto (PIB), que en 2022 el superávit primario fue de 2.1 del PIB, mientras que en 2021 fue de 0.3% del PIB y que las utilidades del sector bancario en el 2023 antes de impuestos fueron de 168783.5 millones de colones.” (Lo resaltado no es del original).

 

            Como se desprende de la anterior transcripción, la finalidad de este proyecto de ley es la creación de un fideicomiso que permita el acceso de recursos en condiciones de plazo, intereses y garantías favorables a los productores de café, justificado la iniciativa en “ (…) la situación actual por la que atraviesa la caficultura nacional, afectada por la Política Monetaria ejecutada por el Banco Central de Costa Rica con respecto al tipo de cambio, así como el impacto del cambio climático y la escasa atención de las autoridades del gobierno a las solicitudes del sector productivo nacional”.

 

A continuación, nos referiremos puntualmente al articulado del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia.

 

 

II.                OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 

            El proyecto de ley consultado se compone de ocho artículos y tres transitorios cuya finalidad, como se indicó, es la creación de un fideicomiso dirigido al sector cafetalero.

 

            Al respecto, tal y como se desarrolla en la exposición de motivos supra transcrita, a lo largo de los años, el Estado ha impulsado diversas iniciativas a efecto de estabilizar al sector cafetalero ante las distintas necesidades derivadas del mercado o de factores ambientales o agropecuarios.

 

            En lo de interés, debemos señalar que mediante ley número 7301 del 02 de julio de 1992 se creó el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera (FONECAFE).  Dicha ley creó también un Fideicomiso para el Programa Nacional de Renovación Cafetalera como un instrumento de auxilio en el pago parcial de intereses que deben cancelar los productores ante un eventual crédito recibido, a efectos de desarrollar la producción, la renovación, el mantenimiento y la asistencia técnica del cultivo, a los productores de café que participen en dicho Programa (artículo 4 bis).

 

Posteriormente, mediante la Ley número 9630 del 02 de diciembre del 2018, se creó el Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFE), el cual se nutrió de recursos aportados por el Instituto del Café de Costa Rica (lcafé) como capital semilla, los recursos, definidos como activos y pasivos del Fideicomiso de Apoyo a Productores de Café Afectados por la Roya, creado por  Ley número 9153; los recursos disponibles para el auxilio parcial de intereses a aquellos productores que participen en el Programa Nacional de Renovación Cafetalera, conforme al artículo 4 bis de la Ley número 7301; las donaciones, las transferencias y los aportes económicos especiales de cualquier clase autorizados por esa ley.

 

            Dada la existencia de las regulaciones señaladas, resulta pertinente que los señores diputados valoren sus alcances con relación a la finalidad de la presente iniciativa o bien, si merece efectuar alguna modificación a las leyes mencionadas en torno a los beneficios financieros que éstas crearon.

 

            Ahora bien, con la presente iniciativa, se propone la creación de un fideicomiso cafetalero “para la atención integral de las necesidades que enfrentan los productores y productoras de café dentro del territorio costarricense debido a las contingencias agroproductivas relacionadas con el cultivo, así como las afectaciones negativas originadas por factores exógenos climáticos, económicos o sobre los costos de producción” (artículo 1).

 

            Los fines para los cuales se constituye el fideicomiso se describen en el artículo 2 de la iniciativa, y se direccionan en dos aspectos; por un lado, la compra y readecuación de deudas existentes ante entidades financieras y acreedores físicos privados, ofreciendo condiciones preferenciales en tasas, plazos y periodos de gracia de, al menos, cinco años, a los deudores que cumplan las condiciones que indica la norma y, por otro lado, el financiamiento de proyectos de inversión orientados a aumentar la productividad de los cultivos de café, en las diferentes escalas, con carácter revolutivo y no revolutivo, con las utilidades generadas por el fideicomiso, de acuerdo con reglamento de la ley.

 

Sobre la naturaleza jurídica del contrato de fideicomiso, en el dictamen número C-129-2014 de 22 de abril del 2014, se indicó lo siguiente:

 

“(…) SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO DE FIDEICOMISO

 

En diferentes criterios de este órgano asesor nos hemos referido a la figura del fideicomiso, indicando que “es un contrato comercial en el que intervienen tres sujetos: el fideicomitente, el fiduciario y el fideicomisario. El fideicomitente es el sujeto que tiene el poder sobre los bienes que integrarán el patrimonio del fideicomiso. El fiduciario es el encargado o titular del patrimonio fideicometido, lo cual es determinado en el poder o en el acto constitutivo o bien, depende del fin. El fideicomisario es el que se ve beneficiado por el fideicomiso. Esta figura se encuentra regulada en nuestra legislación en los artículos 633 y siguientes del Código de Comercio, de los cuales podemos extraer que se trata de un contrato de naturaleza eminentemente privada" (OJ-060-2000 del 2 de junio de 2000, y en sentido similar los pronunciamientos C-241-2001 de 5 de setiembre del 2001 y C-014-2003 de 27 de enero del 2003).

 

El contrato de fideicomiso tiene como objeto la creación de un patrimonio autónomo para el cumplimiento de determinados fines, sin  embargo, el traslado de la propiedad al fiduciario se realiza de manera imperfecta o limitada. Al respecto, los artículos 633 y 634 del Código de Comercio establecen:

 

“ARTÍCULO 633.-

Por medio del fideicomiso el fideicomitente trasmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo.

 

ARTÍCULO 634.-

 

Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de bienes o derechos que legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos constituirán un patrimonio autónomo apartado para los propósitos del fideicomiso.”

 

Es claro entonces que el fideicomiso se constituye para la ejecución de un encargo respecto de un bien, por lo que la facultad de disposición del fiduciario está limitada al cumplimiento de dichos fines, según lo establecido en el acto constitutivo y en el Código de Comercio. Es por tanto un contrato estrictamente comercial que no implica la creación de una persona jurídica independiente.

 

Esta naturaleza estrictamente privada del contrato de fideicomiso implica que al constituirse este contrato, las partes se someten a la legislación correspondiente, salvo disposición legal en contrario. Por ello, la jurisprudencia ha aceptado que los bancos estatales al suscribir contratos de fideicomiso actúan como personas de derecho privado, ajustando su operar al Derecho Comercial (Sala Constitucional, voto 853-94 de 9:09 horas del 11 de febrero de 1994, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 120-98 de las 15 120-98 de las 15: 05 horas del 25 de noviembre de 1998).

 

De ahí que aun cuando el Fiduciario sea un banco del Estado, el contrato de fideicomiso no pierde su naturaleza privada, pues según lo ha definido este órgano asesor, aún y cuando estas entidades sean empresas públicas organizadas como instituciones autónomas (art. 189 constitucional), y por ello, en algunas operaciones de organización y funcionamiento, las regule el Derecho Público, lo cierto es que las operaciones financieras que realice directamente con sus clientes se rigen por el Derecho Privado (dictámenes C-270-1998 del 15 de diciembre de 1998, C-190-94 del 9 de diciembre de 1994 y C-241-2001 del 5 de setiembre de 2001). Consecuentemente, la naturaleza pública del Fiduciario o del Fideicomitente no modifica la naturaleza del Fideicomiso como acto jurídico y su régimen legal.” (Lo resaltado no es del original).

 

            Como se desprende de la anterior transcripción, el fideicomiso es un contrato comercial de naturaleza privada, regido por el Código de Comercio, en el que intervienen tres sujetos: el fideicomitente, el fiduciario y el fideicomisario.

 

            Precisamente, sobre la integración, el patrimonio y el destino de los recursos del fideicomiso que se propone crear con esta iniciativa, el numeral 3 del presente proyecto de ley, propone lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 3-        El fideicomiso estará integrado de la siguiente manera: Primero fideicomitente, luego fiduciario y finalmente fideicomisarios.

 

1-             Fideicomitente:  el fideicomitente será el Estado, representado por el ministro o la ministra de Agricultura y Ganadería, en su condición de ente rector del sector agropecuario.

 

2-             Fiduciario: el fiduciario será un banco del Sistema Bancario Nacional, seleccionado mediante licitación pública y en función de la mejor oferta, tomando en cuenta el precio, servicio ofrecido y experiencia, entre las ofertas recibidas a partir de la invitación que realice el fideicomitente a dichas instituciones. Las ofertas deberán detallar los costos debidamente justificados, así como la rentabilidad esperada por el banco licitante.

 

3-             Personas Fideicomisarias: los personas fideicomisarias podrán ser:

 

a)   Personas físicas con actividad cafetalera que cuenten con entregas de café registradas en los últimos 4 años.

 

b)   Personas jurídicas con actividad cafetalera como principal actividad.

 

c)    Cooperativas de productores de café inscritas en el Ministerio de trabajo y Seguridad Social.

 

d)   Asociaciones y organizaciones de productores de café.

 

e)    Beneficios y microbeneficios.

 

4-       Patrimonio del fideicomiso: el fideicomiso se financiará con los siguientes recursos:

 

a)   Una contribución obligatoria de los bancos comerciales del Estado, las entidades públicas o privadas autorizadas para la intermediación financiera y los grupos financieros privados autorizados y fiscalizados por la Superintendencia General de Entidades Financieras, de conformidad con la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Dicha contribución será de un cinco por ciento (5%) de las utilidades netas después de impuestos. La contribución de los grupos financieros se calculará de las utilidades netas después de impuestos, resultantes de los estados financieros consolidados, debidamente auditados, que reporten a esta Superintendencia conforme a la ley. Si el grupo financiero contribuye según lo dicho, las entidades que lo conforman y que, a su vez, realizan intermediación financiera, no deberán contribuir por separado. Esta contribución deberá pagarse durante tres años, a partir del período económico anual que corresponda a la publicación de la presente Ley.

 

Para los efectos de realizar el cobro de los aportes y sus intereses a los entes que los adeuden al Fideicomiso Cafetalero, se considerará título ejecutivo una certificación emitida por el contralor del Fideicomiso.

 

b)   Una contribución obligatoria del Instituto Nacional de Seguros, las entidades públicas o privadas autorizadas para la venta de seguros y fiscalizadas por la Superintendencia General de Seguros, de conformidad con la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008. Dicha contribución será de un cinco por ciento (5%) de las utilidades netas después de impuestos. La contribución de las entidades aseguradoras se calculará de las utilidades netas después de impuestos, resultantes de los estados financieros consolidados, debidamente auditados, que reporten a esta Superintendencia conforme a la ley. Si la aseguradora contribuye según lo dicho, las entidades que lo conforman y que, a su vez, realizan intermediación financiera, no deberán contribuir por separado. Esta contribución deberá pagarse durante tres años, a partir del período económico anual que corresponda a la publicación de la presente Ley.

 

Para los efectos de realizar el cobro de los aportes y sus intereses a los entes que los adeuden al Fideicomiso Cafetalero, se considerará título ejecutivo una certificación emitida por el contralor del Fideicomiso.

 

c)    El aporte del Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (Fonascafé) por una única vez, del superávit acumulado y sus reservas hasta un cinco por ciento (5%) de su superávit líquido.

 

d)   Los intereses y demás rendimientos generados por las inversiones de los recursos ociosos del fideicomiso, así como la recuperación de los pagos de los fideicomisarios y de los beneficiarios.

 

e)    Las donaciones, los aportes de capital y las transferencias de toda índole que las personas físicas, las entidades públicas o privadas y los organismos nacionales e internacionales realicen a su favor. Asimismo, se autoriza a las entidades públicas y privadas y a los organismos nacionales e internacionales, de naturaleza pública y privada, para que, conforme a sus posibilidades, puedan cooperar con la consecución de los fines del fideicomiso, aportando recursos de naturaleza financiera y no financiera, tales como recursos humanos, vehículos y equipos de oficina. Las donaciones de bienes muebles e inmuebles estarán exentas del pago de todo tributo.

 

5-       Destinos del fideicomiso: Los recursos del fideicomiso deberán ser destinados en su totalidad a los fines establecidos en esta ley, una vez cubiertos los gastos de administración del fiduciario. Los gastos administrativos y operativos del fiduciario deben ser mínimos, razonables, proporcionales y estrictamente necesarios, debido a que el objetivo y fines públicos de este fideicomiso deben prevalecer y ser tutelados; dichos gastos deberán ser permanentemente fiscalizados, los cuales no podrán superar el 3% de los activos administrados del fideicomiso, para que con el 2% se cubra los costos de operación y con el 1% se cubra la inversión en activos. El Fideicomiso deberá tener sus propios estados financieros auditados y consolidados según la versión más actualizada de las Normas Internacionales de Información Financiera, (NIIF).

 

6-       Exoneración: todos los ingresos generados por el fideicomiso y toda compra realizada con recursos del fideicomiso, quedan exonerados de todo tributo.

 

7-       Moneda: El Fideicomiso podrá realizar sus operaciones en la moneda funcional del fideicomiso o en cualquier moneda que se pacte en el contrato, procurando salvaguardar los intereses del fideicomiso y el cumplimiento de los fines para el que fue constituido, realizando los pagos correspondientes al tipo de cambio de venta vigente dado por el Banco Central de Costa Rica según el principio de devengo”. (Lo resaltado no es del original).

 

            Como se advierte del texto del artículo 3 propuesto, la norma resulta extensa y regula distintos tópicos de importancia en la constitución del fideicomiso cafetalero propuesto. Por ello, al regularse aspectos distintos en una misma norma y, a efectos de una mejor técnica de redacción y regulación, sería conveniente normar cada aspecto por separado, esto es, normas específicas sobre la integración del fidecomiso, su patrimonio, el destino de los recursos, exoneraciones fiscales y moneda, de manera que se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas valorar este aspecto a efectos de mejorar la redacción del artículo propuesto y del texto del proyecto.

 

            Ahora bien, sobre el extenso contenido del artículo 3 supra transcrito, debemos señalar sobre la integración del fideicomiso, que ésta será la siguiente: fideicomitente: el Estado, representado por el ministro o la ministra de Agricultura y Ganadería, Fiduciario: el fiduciario será un banco del Sistema Bancario Nacional y los Fideicomisarios serán los beneficiarios del fideicomiso, referidos a personas físicas o jurídicas con actividad cafetalera, cooperativas de productores de café inscritas en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, asociaciones y organizaciones de productores de café y Beneficios y microbeneficios.

 

El patrimonio del fideicomiso se nutrirá de “contribuciones obligatorias” del 5% de las utilidades netas después de impuestos, por un periodo de tres años, que se impone a entidades del sector bancario y de seguros, así como otros aportes, tal y como también se consigna en el artículo 3 del proyecto:

 

·    Bancos comerciales del Estado, las entidades públicas o privadas autorizadas para la intermediación financiera y los grupos financieros privados autorizados y fiscalizados por la Superintendencia General de Entidades Financieras, de conformidad con la Ley Orgánica del Sistema Bancario.

 

·    Instituto Nacional de Seguros, las entidades públicas o privadas autorizadas para la venta de seguros y fiscalizadas por la Superintendencia General de Seguros, de conformidad con la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008.

 

·    El aporte del Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (Fonascafé) por una única vez, del superávit acumulado y sus reservas hasta un cinco por ciento (5%) de su superávit líquido.

 

·    Los intereses y demás rendimientos generados por las inversiones de los recursos ociosos del fideicomiso, así como la recuperación de los pagos de los fideicomisarios y de los beneficiarios.

 

·    Las donaciones, los aportes de capital y las transferencias de toda índole que las personas físicas, las entidades públicas o privadas y los organismos nacionales e internacionales realicen a su favor.

 

Respecto a esta disposición, debe señalarse que, en los términos que ha sido redactada, impone un aporte obligatorio a las entidades mencionadas en el artículo, que no podría ser deducido del pago del impuesto de renta, ello, en primer lugar, porque el cálculo de esa contribución deberá realizarse sobre las “utilidades netas después de impuestos”, es decir, se impide que esa contribución obligatoria sea considerada como un gasto para la entidad obligada y que pueda ser contabilizado como tal, lo que podría generar una afectación en el estado de resultados, así como en el reporte de las utilidades obtenidas al final del periodo fiscal. En segundo lugar y, ligado a lo antes dicho, la denominación de “contribución obligatoria” no se contempla como un supuesto de gasto deducible, conforme al numeral 8 de la Ley sobre el impuesto de renta, lo que también incide en la posibilidad de declararlo como tal, y que pueda ser deducido de impuestos; aspectos que, sin duda, tiene implicaciones no solo a nivel contable, sino también en las utilidades que se obtengan al final del periodo fiscal para aquellas entidades que se obligan al pago en esta norma.

 

Aunado a lo indicado, siendo que la imposición del pago referido puede afectar financieramente a las entidades que se fuerzan a contribuir, resulta indispensable que se curse audiencia de éste proyecto a todas las que pueden verse afectadas -tanto públicas como privadas- con el eventual pago de la “contribución” propuesta, por los efectos que tendría en los resultados financieros de las obligadas al pago indicado, máxime que el cálculo de la contribución se realizaría sobre “utilidades netas después de impuestos.

 

Se insiste en la necesidad de cursar la audiencia dicha, en especial, a los bancos públicos y al Instituto Nacional de Seguros, por tratarse de instituciones autónomas de derecho público.

 

Por otro lado, respecto al destino de los recursos del fideicomiso, en inciso 5) del numeral 3 indica que deberán ser destinados en su totalidad a los fines establecidos en esta ley, fijados en el numeral 2 del proyecto, una vez cubiertos los gastos de administración del fiduciario que no podrán superar el 3% de los activos. Se indica que los gastos serán permanentemente fiscalizados, pero se omite indicar el órgano que tendrá tal labor y los mecanismos para realizar tal control, salvo la indicación de que el fideicomiso deberá contar con sus estados financieros auditados y consolidados según la versión más actualizada de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF).

 

No obstante, de la lectura del artículo 4 del proyecto, se puede desprender que las labores de fiscalización corresponden al fiduciario, sin embargo, resulta conveniente que en la redacción del inciso 5) del numeral 3 de comentario, se consigne expresamente el sujeto que le corresponde la fiscalización de gastos indicada en la norma que se propone.

 

Asimismo, dado que la norma de comentario establece que el fideicomiso deberá contar con sus estados financieros auditados y consolidados según la versión más actualizada de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), resulta importante que se conceda audiencia de este proyecto a la Dirección General de Contabilidad Nacional, órgano del Ministerio de Hacienda. en su condición de rector del Subsistema de Contabilidad, que tiene a su cargo la valoración de la implementación de las normas NIIF en el Sector Público.

 

Por otro lado, el inciso 6) del numeral 3 del texto propuesto dispone que todos los ingresos generados por el fideicomiso y toda compra realizada con recursos del fideicomiso, quedan exonerados de todo tributo. Valga indicar respecto a la concesión de exoneraciones, que éstas, como dispensa del pago de la obligación tributaria, solo pueden ser creadas o modificadas por ley y además deben cumplir requisitos establecidos en el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en cuanto a la especificación de “las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien, si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones (…)”.

 

Finalmente, el inciso 7) del texto del artículo 3 de comentario, propone que el Fideicomiso podrá realizar sus operaciones en la moneda funcional del fideicomiso o en cualquier moneda que se pacte en el contrato, procurando salvaguardar los intereses del fideicomiso y el cumplimiento de los fines para el que fue constituido.

 

Por otra parte, en cuanto a las obligaciones de las partes que conforman el fideicomiso, los artículos 4,5 y 6 del proyecto propone las obligaciones que recaen sobre cada una de ellas, sea el fiduciario (artículo 4, relacionadas con la administración del patrimonio del fideicomiso),  fideicomitente (artículo 5 relacionado con fiscalización de los fines y objetivos del fideicomiso y la realizar informes de rendición de cuentas) y los fideicomisarios (artículo 6, referidas al cumplimiento de las obligaciones crediticias con el fideicomiso).

 

En el numeral 7 se crea el “Comité Especial del Fideicomiso” como un órgano técnico adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), que asesorará al fiduciario en el cumplimiento de sus obligaciones y coadyuvará en el cumplimiento de los fines de esta ley, garantizando la transparencia y la participación del sector en el proceso de la operación del fideicomiso.

 

El referido Comité, estará integrado por tres miembros, uno del Consejo Ejecutivo del FONASCAFÉ, uno designado por la Junta directiva del Colegio de Ingenieros Agrónomos y un representante del Sistema Bancario Nacional, designado por la Asociación Bancaria Costarricense. En la designación deberán observarse criterios de idoneidad. Duraran en su cargo dos años con posibilidad de reelección por dos períodos consecutivos y devengaran dietas por cada sesión de dicho órgano.

 

Si bien, se indica que el “Comité Especial del Fideicomiso”  se constituye como un órgano técnico adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), es decir, un órgano del referido ministerio, se omite establecer la forma en que funcionará éste a nivel administrativo, es decir, no se indica si deberá dotarse de una estructura para la ejecución de las funciones que se asignan ni la fuente de financiamiento para la ejecución de sus labores, salvo, la previsión del pago de sus dietas, respecto de las cuales la propuesta indica expresamente que se cubrirán con fondos del fideicomiso. Lo antes indicado es un aspecto que se estima debe ser analizado por los señores legisladores y señoras legisladores, a efectos de que, la eventual aprobación de este proyecto de ley, no genere dificultades en su aplicación, ante la existencia de vacíos normativos.

 

            Ligado al contenido del artículo 7 comentado, el artículo 8 del proyecto establece las funciones del Comité Especial del Fideicomiso, relacionadas con el establecimiento anual de la priorización, los requisitos, las modalidades y los criterios para aprobar financiamientos; así como los mecanismos para el seguimiento y la evaluación de los impactos de los proyectos sobre el cumplimiento de los fines del fideicomiso y la erradicación de intereses ilegítimos, todo ello, mediante planes estratégicos y operativos. No obstante, como se señaló, la regulación omite señalar si este comité contará con una estructura administrativa que de soporte a las atribuciones que se concede y la fuente de financiamiento para la ejecución de las mismas.

 

Finalmente, con relación a las normas transitorias que propone el proyecto de ley, debe indicarse que la función de ese tipo de disposiciones es la de ajustar o acomodar el tránsito de una normativa nueva a la existente.

 

Al efecto, en el proyecto de ley que nos ocupa, se proponen tres transitorios, el primero y segundo se relacionan con el traslado de recursos al fideicomiso y el tercero con la emisión del reglamento a esta ley.

Al respecto, el Transitorio I, autoriza al Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFÉ) para que traslade, por una única vez, del superávit acumulado y sus reservas hasta un cinco por ciento (5%) del superávit líquido sin que ello cause menoscabo a su patrimonio, para aportar al Fideicomiso Cafetalero, a modo de capital semilla. Este artículo está en concordancia con el artículo 3 inciso del proyecto, respecto al patrimonio del fideicomiso.

 

Sobre esta regulación, resulta importante que FONASCAFE señale cuál es el estado de su situación económica y se pronuncie sobre si el traslado de los recursos ordenados en este transitorio le produce o no un menoscabo, de suerte que, se recomienda cursar audiencia a FONASCAFE, a efecto de que se pronuncie sobre esta disposición.

 

El Transitorio II, autoriza al “Ministerio de Hacienda a trasladar al fideicomiso al menos el equivalente en moneda nacional a cuatro millones de dólares. Para ello se le autoriza destinar los superávits del INA y del INDER, así como la recaudación anual de las partidas arancelarias de importación de café y sus derivados, para este fin”.

 

Sobre esta disposición, en primer lugar, se recomienda a los legisladores y las legisladoras cursar audiencia de este proyecto de ley al Ministerio de Hacienda, en tanto, le autoriza trasladar recursos públicos al fideicomiso en al menos el equivalente a cuatro millones de dólares. Tal disposición puede tener una afectación en las finanzas públicas, por lo que, necesariamente, deberá el Ministerio de Hacienda pronunciarse sobre la viabilidad de “trasladar” recursos en la suma señalada y, además, la viabilidad de trasladarlos de los superávits de INA y el INDER, así como de recaudación anual de las partidas arancelarias de importación de café y sus derivados.

En segundo lugar, respetuosamente se recomienda a los señores y las señoras legisladoras considerar, respecto al traslado de superávits, que tanto el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) como el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) son entidades autónomas.

 

En el caso del INA, este Instituto fue creado mediante la Ley No. 6868 de 6 de mayo de 1983 con la finalidad principal el promover y desarrollar “la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense”.

 

Para tal fin, el ordenamiento dota de recursos financieros al INA, según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley indicada que remite, principalmente, a la contribución que pesa sobre las planillas de salarios pagadas por distintos patronos.

 

Sobre la naturaleza de estos recursos, en el dictamen número C-392-2005 de 15 de noviembre de 2005 se indicó lo siguiente: “(…) Se trata de una contribución de naturaleza tributaria y que es impuesta para satisfacer fines sociales a cargo de una entidad autónoma con presupuesto propio. La particularidad de esos recursos es que no ingresan al presupuesto estatal: la contribución es de carácter parafiscal. En efecto, se trata de una obligación impuesta coactivamente por el Estado en ejercicio de su potestad de imperio. Por lo que reúne los requisitos indispensables para considerar que se está ante una imposición tributaria (…)”

 

El dictamen mencionado resalta que esos recursos no ingresan al presupuesto del Estado:

 

“(…) Se trata, así, de tributos destinados a financiar actividades específicas y cuyos recursos no ingresan al presupuesto del Estado. Esa no incorporación al presupuesto no se motiva en la presencia de un tributo con destino específico, con el cual se pretenda desconocer el principio de unidad presupuestaria en sus diversas manifestaciones. Por el contrario, la mecánica misma de la imposición determina que no se trata de rentas estatales, sino que los tributos sean recubiertos por otra entidad para el cumplimiento del fin social o económico que determina la imposición. La parafiscalidad se constituye en el mecanismo normal de financiamiento de organismos de seguridad social o de entes representativos de intereses productivos o profesionales, sin que pueda considerarse que los recursos que el tributo genere sean recursos estatales. En ese sentido, la contribución parafiscal es el instrumento utilizado primordialmente por el legislador para financiar prestaciones de claro contenido social y como tales, dirigidas a mantener el Estado Social de Derecho. Lo que no excluye que también haya sido utilizado para financiar actividades económicas o entes representativos de intereses sectoriales.”

 

En el caso del INDER, éste corresponde a una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa, según se establece en el artículo 14 de la Ley No. 9036 de 11 de mayo de 2012. En cuanto a sus recursos, el artículo 34 de la Ley indicada establece que el patrimonio del INDER está constituido por distintos rubros, entre ellos, tierras, subvenciones y aportes especiales que se reconozcan en el presupuesto de la República, el producto de impuestos y las contribuciones contemplados en la ley No. 9036, también en la Ley No.5792 y las que se establezcan mediante leyes especiales, entre otros.

 

La anterior referencia deja claro la naturaleza jurídica del INA y del INDER, como entidades autónomas que poseen presupuesto propio, con ingresos que son nutridos, en buena parte, con contribuciones parafiscales y porcentajes de impuestos.

 

Bajo ese panorama, se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas, analizar la procedencia de la disposición transitoria de comentario, en el sentido de autorizar al Ministerio de Hacienda a trasladar los superávits de INA y el INDER al fideicomiso que se pretende crear, en tanto, no se trata de órganos de la Administración Central, sino, como se indicó, de entidades autónomas con prepuesto propio. Aunado a lo anterior, deberá concederse audiencias a las entidades autónomas indicadas, en tanto la disposición del traslado de superávits puede afectar sus presupuestos y el cumplimiento de los fines para los cuales fueron creadas.

 

Adicionalmente, también se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas examinar, si los superávits que se pretenden trasladar para la creación del fideicomiso cafetalero corresponden a superávits libres o superávits específicos, siendo que solo el primero puede ser redirigido o destinado libremente a un fin concreto como lo sería el financiamiento de un fideicomiso.

 

Sobre el tema de los superávits, en el dictamen número PGR-C-230-2023 de 22 de noviembre de 2023 se indicó lo siguiente:

 

“(…) cabe aclarar que los recursos fruto de una subejecución presupuestaria se califican de acuerdo al artículo 2 de la citada Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos en superávit libre y superávit específico. El primer tipo se define como “el exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos reales efectuados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de partida o subpartida que pueden financiar”; mientras que el específico “es aquel excedente que por disposición normativa u operativa se encuentra comprometido para un fin específico y que puede ser utilizado en períodos subsiguientes”, y el mismo precepto aclara que “[d]ichos recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, ni pueden ser gravados de ninguna forma”.

 

            Es decir, y como así lo indicamos en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre, “a diferencia del superávit libre que no tiene un destino específico, el superávit específico está destinado a un fin o actividad previamente definida, por lo que no existe discrecionalidad de la Administración para determinar en qué se utilizarán los recursos correspondientes”.

 

            Luego, el ámbito de aplicación de la Ley n.°9371 en la regulación del destino futuro de los superávits libres está referido, conforme a sus artículos 1 y 3, a los recursos transferidos por la Administración Central o provenientes del presupuesto de la República y que no hayan sido ejecutados por el beneficiario de acuerdo con la programación establecida. De hecho, la acepción de transferencia que maneja la misma ley, alude a que se trata de “recursos financieros que las instituciones reciben de la Administración Central para satisfacer necesidades públicas de diversa naturaleza, sin que medie una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien traslada los recursos” (el subrayado no es del original), abarcando las transferencias de destino específico autorizadas por ley, con o sin fuente de financiamiento, pero cuyo origen siempre provenga del presupuesto nacional.

          

A este respecto, en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre, hicimos la siguiente aclaración acerca de los alcances de la aludida norma legal: “La eficiencia de los recursos no se determina en la Ley de Eficiencia respecto de otras fuentes de financiamiento que pueda tener el beneficiario de una transferencia y en concreto, los órganos con personalidad jurídica instrumental. Al crear o regular un organismo público, el legislador puede disponer que ese beneficiario se financiará con el producto de multas, de cánones o bien, la venta de bienes y servicios, recursos que no ingresan al presupuesto nacional. Recursos “propios” que no están comprendidos en la Ley 9371. Aspecto que es importante en el tanto la ejecución presupuestaria de los créditos correspondientes puede también dar lugar a superávits. Basta reiterar ahora que el destino de los superávits que se generen con esos recursos no es objeto de esta Ley 9371 ni tampoco de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635” (el subrayado no es del original).

 

            Se desprende de lo expuesto, que las disposiciones de la aludida Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos únicamente resultan aplicables en relación con los recursos que por concepto de transferencias del presupuesto nacional reciba un organismo público y que no tenga un destino específico; pues es precisamente respecto a esos dineros que se procura alcanzar una mayor eficiencia y eficacia en su ejecución, compeliendo a su uso conforme a los objetivos y metas programadas anualmente en un plazo determinado, si es que el órgano o ente de que se trate no los quiere perder a favor de su empleo en amortización de la deuda pública de la Administración Central (artículo 5 de la Ley n.°9371).(…)” (Lo resaltado no es del original).

 

Finalmente, el Transitorio III propuesto, establece que el “reglamento de la presente ley será presentado por la Junta Ejecutiva de ICAFE al Ministerio de Agricultura y Ganadería dentro de los sesenta días siguientes a la publicación de esta ley. La falta de reglamento no impedirá la aplicación de esta ley”.

 

Sobre este transitorio, la primera observación obligatoria que debe realizarse se centra en que, la potestad reglamentaria se atribuye al Poder Ejecutivo conforme al artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política.

 

De ese modo, le corresponde al Poder Ejecutivo emitir los llamados reglamentos ejecutivos, cuyo objeto es desarrollar los principios establecidos por la ley que reglamenta, teniendo en ellos su límite, y no pudiendo exceder éstos.

 

Sobre el tema de la potestad reglamentaria, en la opinión jurídica número OJ-078-2003 de 23 de mayo de 2003, se indicó lo siguiente:

 

“(…) La potestad reglamentaria es la potestad de emitir normas jurídicas con eficacia inferior a la ley formal. En ese sentido consiste en una potestad de crear normas jurídicas, normas que concurren a formar parte del ordenamiento jurídico. Es clásica la definición dada por E, García Enterría y T, Fernández:

 

"Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es quizás, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De ese modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a su ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aún el de los demás...", E. GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, 1998, p. 168.

 

    En ese sentido, el reglamento es una norma escrita dictada por la Administración Pública con eficacia inferior a la ley.

 

    La potestad reglamentaria es una potestad sujeta a límites formales y materiales. Entre los primeros se encuentra el de la competencia. La potestad no puede ser ejercida por un organismo que no ha sido habilitado por el ordenamiento jurídico para dictar reglamentos.

 

    La Constitución Política reconoce al Poder Ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes y una potestad de autoorganización que conlleva el poder de dictar reglamentos de organización. Es de advertir que esta potestad es de principio en toda Administración. Por consiguiente, aún en ausencia de disposición expresa habilitando el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de organización, cabría señalar que dicha potestad corresponde a todo organismo público y, en particular, al jerarca del mismo.

 

    Entran en esta categoría de reglamentos ejecutivos todas las normas secundarias que tengan como objeto complementar, desarrollar o precisar los preceptos contenidos en la ley que se reglamenta. La función propia del Reglamento Ejecutivo es la de desarrollar la ley, especificando sus contenidos, a fin de permitir su correcta y oportuna aplicación y, por ende, el cumplimiento de los fines que tutela. Empero, la ley enmarca su contenido y determina su ámbito de vigencia. En efecto, el reglamento está subordinado al contenido de la ley, que constituye su fundamento de validez y, por ende, un límite a la regulación. Por consiguiente, más allá de lo dispuesto por la ley, la disposición reglamentaria carece de validez (sentencias Ns. 031-95 de 16:30 hrs. del 3 de enero de 1995, 4571-97 de 12:54 hrs. del 1 de agosto de 1997, 7619-99 de 16:12 hrs de 5 de octubre de 1999 y 8865-2002 de 14:43 hrs. del 11 de setiembre de 2002). La ley es, entonces, el límite del reglamento, al punto que puede decirse que el reglamento que la sobrepase contiene una "legislación ex novo", en el sentido de disposiciones no previstas por la ley que el reglamento desarrolla.

 

La jurisprudencia constitucional ha desarrollado y aplicado el precepto constitucional, sancionando con la declaratoria de inconstitucionalidad la violación de la potestad del Poder Ejecutivo:

 

"…Como puede advertirse, la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de la leyes, en manos del Poder Ejecutivo y desde esta perspectiva resultarían contrarios a la Constitución Política, no sólo el artículo 31 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, N° 6872 de 17 de junio de 1983, en cuanto confiere a la Contraloría General de la República la facultad de reglamentar dicha ley, sino también, y por conexidad y conforme al artículo 89 de la Ley de esta Jurisdicción, todo el Reglamento sobre la materia emitido por la Contraloría General de la República el 8 de octubre de 1983 y publicado en La Gaceta N. 198 del 20 de octubre de ese mismo año, por ser contrarios al principio de separatividad de funciones del Estado contenido en el artículo 9 y el principio de la potestad reglamentaria ejecutiva del artículo 140 inciso 3, ambos constitucionales….", Sala Constitucional, N° 2934-93 de 15:27 hrs. del 22 de junio de 1993.

 

"Finalmente, en cuanto la inconstitucionalidad del Reglamento de Cobro para las Deudas de Agentes Recaudadores con el Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, la Sala estima que debe declararse, pues es inconstitucional por vulnerar el artículo 140, inciso d) de la Constitución Política, que confiere al Poder Ejecutivo, compuesto por el Presidente y el Ministro respectivo, la potestad reglamentaria. Sin embargo, el reglamento en estudio fue dictado por la Comisión Interventora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas. A juicio de la Sala las normas en estudio no son un Reglamento de Auto-Organización y Servicio, para cuya emisión sí tendría competencia la Comisión, sino que es un Reglamento Ejecutivo, pues desarrolla la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas y tiene efectos externos, por lo que la Comisión era totalmente incompetente para emitir un reglamento de esa naturaleza. En consecuencia, se ha invadido una potestad del Poder Ejecutivo, por lo que en cuanto a este extremo la acción debe ser declarada con lugar". Sala Constitucional, Resolución N° 3721-97 de 16:39 hrs. del 1 de julio de 1997.

   

 La resolución N° 12823-2001 de 10:34 hrs. del 14 de diciembre de 2001 reafirma la imposibilidad del resto de la Administración Central y de la Administración Descentralizada para reglamentar las leyes.” (Lo resaltado no es del original).

 

            Sobre el mismo tópico, los límites a la potestad reglamentaria, la Sala Constitucional en sentencia número 243-93 de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres, señaló lo siguiente:

 

“(…) La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política).  La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho.  Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta...’

 

Con vista las consideraciones citadas respecto a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, se estima que el Transitorio III de comentario podría contener problemas de constitucionalidad, en tanto, dispone que el “reglamento de la presente ley será presentado por la Junta Ejecutiva de ICAFE al Ministerio de Agricultura y Ganadería”, es decir, la norma establece que la elaboración del reglamento se delega en el ICAFE y no en el Poder Ejecutivo conforme al numeral 140 inciso 3) constitucional, por ende, se recomienda a los señores diputados revisar el extremo señalado a la luz del numeral referido.

 

Asimismo, se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas valorar la razonabilidad del plazo de 60 días concedido para la emisión del respectivo reglamento.

 

 

III.             RECOMENDACIÓN FINAL

 

Con base en las consideraciones expuestas en esta opinión jurídica y, por tratarse de un proyecto de ley que impone contribuciones obligatorias a distintas entidades, entre ellas, las entidades bancarias y aseguradoras, se estima pertinente que éstas sean consultadas sobre la presente iniciativa.

 

Asimismo, dado que el proyecto impone al Ministerio de Hacienda el traslado de recursos al fideicomiso que se propone crear, también resulta oportuno que se curse audiencia a ese órgano ministerial para que brinde su criterio técnico, así como al Instituto Nacional de Aprendizaje y al Instituto de Desarrollo Rural respecto al traslado de sus superávits al fideicomiso.

 

Finalmente, es conveniente que se curse audiencia a la Dirección General de Contabilidad Nacional del Ministerio de Hacienda. en su condición de rector del Subsistema de Contabilidad, que tiene a su cargo la valoración de la implementación de las normas NIIF en el Sector Público.

 

 

IV.             CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA LA CREACIÓN DEL FIDEICOMISO CAFETALERO”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.508, presenta vicios de constitucionalidad respecto a lo dispuesto en el Transitorio III del proyecto. 

 

Además, se recomienda a las señoras diputadas y señores diputados considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica respecto a la redacción del texto del proyecto y la revisión de la viabilidad legal del traslado de recursos que se propone en el Transitorio II.

 

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

SSH/hsc