04 de noviembre de 2024

PGR-OJ-150-2024

 

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área, Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPEMUN-0861-2024 de 18 de octubre de 2024, recibido en esta Procuraduría, de forma electrónica, en la misma fecha, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de este Órgano Asesor con relación al texto dictaminado del proyecto de ley denominado “REFORMA A LA LEY SOBRE ARRENDAMIENTO DE LOCALES MUNICIPALES, LEY N.° 7027, DEL 4 DE ABRIL DE 1986 Y SUS REFORMAS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 23.819.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J-134-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-0J-170-2022 de 16 de noviembre de 2002, PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-0J-019-2024 de 12 de febrero de 2024, PGR-0J-027-2024 de 26 de febrero de 2024, PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024, PGR-0J-122-2024 de 14 de octubre de 2024, PGR-0J-128-2024 de 21 de octubre de 2024, entre otros).

 

 

I.                   DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

 

El texto dictaminado del proyecto de ley número 23.819, consta de un artículo único que pretende reformar la ley “Reforma a la Ley sobre arrendamientos de locales municipales”, número 7027 del 4 de abril de 1986 y sus reformas.

 

Conforme al dictamen afirmativo de mayoría emitido por la Comisión Permanente especial de asuntos municipales, dentro del trámite de este proyecto de ley, se indica que esta iniciativa “(…) busca actualizar la Ley N.° 7027 sobre Arrendamientos de Locales Municipales, que presenta vacíos legales en la fijación de los alquileres quinquenales. Propone modificar los Artículos 2 y 4 para regular mejor los criterios que se usan para recalificar los alquileres de locales en mercados municipales y el proceso de apelación en caso de disconformidad”.

 

            Bajo esa consideración, el proyecto propone reformar los artículos 2 y 4 de la Ley número 7027 indicada, para precisar los rubros que deberán ser objeto de análisis para establecer el aumento de los montos de los alquileres en locales municipales y la indicación de los recursos de impugnación que caben contra el acto que dicte el Concejo Municipal en esa materia, cuando el interesado se muestre disconforme con el aumento del monto de alquiler para el quinquenio siguiente.

 

 

II.                SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

 

Como se indicó, los artículos que se pretenden reformar con este proyecto de ley, están relacionados con los criterios para establecer el aumento de las tarifas de alquiler que se cobran a los inquilinos de locales en los mercados municipales. Dado el objeto de regulación, se estima necesario hacer referencia a la naturaleza de este tipo de locales municipales y su régimen de arriendo.

           

a)      Sobre el arriendo de locales en los mercados municipales

 

Los mercados municipales son bienes de dominio público al estar destinados al uso y utilidad común de la población. Así lo ha señalado este Órgano Asesor, al indicar que “Los mercados municipales son bienes de dominio público, en los términos dispuestos en los numerales 261 y 262 del Código Procesal Civil [ debe entenderse del Código Civil], al estar destinados al uso y utilidad común de la población.” (Opinión Jurídica número OJ-029-2013 de 21 de junio de 2013).

 

En esa misma línea, la Sala Constitucional ha reconocido esa naturaleza demanial en la sentencia número 4675-97 de las 15 horas 45 minutos del 13 de agosto de 1997, en el que retoma los argumentos esbozados en los votos números 5231-94 de las 15 horas 18 minutos del 13 de setiembre de 1994, 3212-96 de las 12 horas 48 minutos del 28 de junio de 1996 y 3527-96 de las 17 horas 21 minutos del 10 de julio del mismo año.

Así, al tratarse de bienes de naturaleza demanial, poseen un régimen especial de arriendo al que se encuentran sometidos.

 

Precisamente, sobre ese régimen de arriendo, en el dictamen número C-160-2015 de 23 de junio de 2015, esta Procuraduría realizó un recuento de las normas que han regulado el tema y las distintas reformas que se han suscitado en el tiempo; aspecto que resulta esclarecedor a los efectos de precisar, en el proyecto de ley objeto de consulta, la referencia clara de la norma que se pretende reformar:

 

“(…) los locales, tramos y puestos que se encuentran en estos mercados pueden ser dados en arriendo, a través de la elaboración del contrato respectivo con la Corporación Municipal, según la normativa que rige la materia.

 

La regulación sobre el arriendo de locales en mercados municipales se ha realizado a través de normas legales que han sido modificadas a lo largo del tiempo.

 

En ese sentido, encontramos la Ley N°2 del 27 de febrero de 1927, que además de reformar el artículo 5 de la Ley No. 11 de 1925, estableció la siguiente regulación en torno a los arriendos en mercados municipales:

 

“Artículo 1°.-El inciso a) del artículo 5° de la ley N° 11 de 10 de setiembre de 1925, se leer  así:

a) Cuando dispongan vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles que, según estimación de un perito nombrado por la oficina nacional de Tributación, o en defecto de ésta, por la Inspección General de Hacienda Municipal, valgan más de cinco mil colones, o que la misma Municipalidad admita que valen más de esa suma. Queda exceptuado de lo establecido en el presente inciso y en el inciso a) del artículo siguiente, el arrendamiento de locales y puestos de venta de los mercados municipales, el cual se regirá  por disposiciones especiales.

Artículo 2°.-El arrendamiento de locales de los mercados municipales y el de los puestos de venta de esos mismos mercados, en que se expendan artículos de procedencia extranjera, será  sacado a subasta pública por el Gobernador de la provincia en los cantones centrales o el Jefe Político en los cantones menores, el Presidente Municipal y el de la Comisión de Sanidad, si la hubiere, con asistencia del Secretario de Gobernación o Jefatura Política, o dos testigos en su falta, y de un pregonero, designado por el Gobernador o Jefe Político.

Artículo 3°.-El arrendamiento rematado durará  cinco años a partir del primero de enero posterior a la subasta.

Artículo 4°.-La base para el remate de cada local o puesto de venta será  fijada por el Gobernador o Jefe Político, el Presidente Municipal y el de la Comisión de Sanidad, si la hubiere; y esa fijación deber  ser aprobada por el Poder Ejecutivo.

Artículo 5°.-El remate se efectuará  en la Gobernación o Jefatura Política y será  anunciado en La Gaceta al menos por tres veces consecutivas, con expresión del día y hora en que ha de celebrarse y entre el primer anuncio y el día del remate deber  mediar por lo menos quince días naturales, comprendidos en ellos el de la primera publicación y el del remate. En el aviso se indicarán separadamente los locales y puestos de venta con indicación del número con que se distinga cada uno y de la suma que servirá  de base para el respectivo local o puesto. En el acto del remate deberá  haber a la vista del público un plano de la planta del mercado con la indicación por su número de cada local y puesto de venta.

Artículo 6°.-Para tomar parte en la subasta, los licitadores deberán depositar previamente a la orden del Gobernador o Jefe Político el valor de la base fijada para el respectivo local o puesto de venta. Las sumas  depositadas serán devueltas después del remate a los depositantes, excepto la correspondiente al mejor postor, la cual se reservará como abono al alquiler de la primera mensualidad.

Artículo 7°.-En el acto del remate se dará  la preferencia en igualdad de condiciones al postor que en ese momento fuere arrendatario del local o puesto a que se contraigan las posturas.

Artículo 8°.-Efectuado el remate se otorgará  por el Gobernador o Jefe Político en representación de la Municipalidad y de la Comisión de Sanidad, donde la hubiere, y por el rematario, el contrato de arrendamiento, a costa de este último.

Artículo 9°.-Si el rematario no ocupare personalmente el local o puesto subastado quedará  sin efecto el remate y obligado el rematario a indemnizar a la Municipalidad daños y perjuicios, los cuales consistirán en los alquileres mensuales, conforme a la propuesta que sirvió para adjudicar el local o puesto, hasta que se arriende, mediante otro remate, el local o puesto y en la diferencia entre esa propuesta y la del nuevo rematario, si esta última fuere inferior a aquella.

Artículo 10.-Los puestos de venta en que se expendan exclusivamente frutos o productos del país o artículos manufacturados en el mismo serán dados en arrendamiento por dos años, por el Gobernador o Jefe Político, el Presidente Municipal y el de la Comisión de Sanidad, donde la hubiere. Los precios de arrendamiento de esos puestos serán fijados previamente, cada dos años, por dichos funcionarios y deberán ser aprobados por el Poder Ejecutivo. Los inquilinos de dichos puestos en el momento de celebrarse los contratos tendrán derecho a que se les mantenga en el arrendamiento, por el precio fijado en la forma expresada. Los dos años de duración de estos contratos principiarán el primero de enero del año respectivo.

Artículo 11.-Los arrendatarios a que se refiere el artículo anterior deberán ocupar personalmente los puestos arrendados. Si no lo hicieren quedará  sin efecto el contrato y los arrendatarios estarán obligados a indemnizar a la Municipalidad daños y perjuicios, los cuales consistirán en los alquileres mensuales fijados en el contrato por el tiempo que dure sin arrendarse el puesto de venta.

Artículo 12.-Si se vendiere el negocio establecido en los locales y puestos de venta a que se ha hecho referencia anteriormente, podrá trasmitirse el contrato de arrendamiento, pero el traspaso no será válido sin la previa aprobación de la Municipalidad o de la Comisión de Sanidad, donde la hubiere. El cesionario deberá  ocupar personalmente el local o puesto, y si no lo hiciere, quedarán sin efecto el contrato de arrendamiento, el remate, si se tratara de un local o puesto rematado, y el traspaso, y el cedente y el cesionario estarán obligados solidariamente a indemnizar a la Municipalidad los daños y perjuicios indicados en los artículos 9 u 11, según fuere el caso.

Artículo 13.-La caducidad establecida en los artículos 9, 11 y 12 será declarada administrativamente por la Municipalidad o por la Comisión de Sanidad, y contra lo resuelto hay el recurso de apelación. Firme la caducidad se arrendará  nuevamente el local o puesto según las reglas precedentes.

Artículo 14.-Los puestos de venta de poca importancia, para el expendio de víveres o provisiones y cuyo arrendamiento se haya venido haciendo por día de feria o por semana o por quincena, serán arrendados por día de feria, por semana o por quincena, por los precios que fije la Municipalidad o la Comisión de Sanidad, de tiempo en tiempo, cuando lo estime conveniente.

Artículo 15.-La presente ley entrará  a regir el primero de noviembre de mil novecientos veintinueve. En la primera quincena de dicho mes se fijarán las bases para el remate de los locales y puestos de venta que hayan de subastarse y los precios de arrendamiento de los demás puestos de venta. El primer remate se verificará  en la segunda quincena del mes de diciembre de ese mismo año, y todos los contratos de arrendamiento reglamentados por la presente ley comenzarán el primero de enero de mil novecientos treinta.

Transitorio.-Desde el primero de agosto próximo hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos veintinueve, los inquilinos actuales de locales y puestos de venta a que se refiere la presente ley, continuarán con los arrendamientos existentes, por el mismo alquiler mensual que hoy pagan, aumentado en un veinticinco por ciento.”

 

La citada ley reguló el arriendo de locales en los mercados municipales, determinando que es competencia de la municipalidad respectiva la realización de la subasta y adjudicación correspondiente. Además, se introduce el período quinquenal de los contratos de arrendamiento de estos locales.

 

Luego, esta norma fue derogada por la Ley No. 180 del 21 de agosto de 1929, que contempló el siguiente articulado:

 

“Artículo 1°- Deróganse los artículos 2, 3, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y transitorio de la ley N°2 del 27 de julio de 1927.

 

Artículo 2°-El precio de arrendamiento de los locales y puestos de venta de los mercados municipales será fijado por la Municipalidad respectiva, previo el dictamen consultivo de una comisión calificadora compuesta de tres miembros nombrada por ella al efecto. El inquilinato de cada mercado, en memorial firmado por el mayor número de inquilinos, debidamente, en memorial firmado por el mayor número de inquilinos, debidamente autenticado, tendrá derecho a presentar, hasta el 15 de setiembre del año en que corresponde, una terna de la cual se elegirá uno de los miembros de la comisión calificadora. Pasada esa fecha la Municipalidad nombrará la comisión sin intervención del inquilinato.

Artículo 3°-La fijación definitiva de las tarifas tendrá una duración de cinco años a partir del 1° de enero de 1930 y se renovarán con igual procedimiento las calificaciones cada cinco años. Los inquilinos que se ajusten a estas tarifas tendrán derecho a contratos de locación por periodos de cinco años o por lo que falte para vencerse el período que corre. Estos contratos deberán ser firmados por el Gobernador o Jefe Político, en representación del Municipio y por el inquilino.

Artículo 4°- La comisión calificadora deberá ser nombrada en la última quincena de setiembre del año anterior al en que se inicie el período y deberá presentar su dictamen, a más tardar, un mes después de la aceptación del cargo.

Artículo 5°- Los puestos de venta para el expendio de víveres o provisiones cuyo arrendamiento se haya venido haciendo por día de feria, se entregarán por los precios que fije la Municipalidad, o quien ésta indique, cuando lo estime conveniente.”

 

La Ley No. 180 simplificó la normativa de arrendamiento de locales municipales, manteniendo el sistema de subastas y el período quinquenal, e  introduce la creación de una comisión calificadora nombrada por la Municipalidad, para determinar el precio del arrendamiento.

 

Esa ley, fue también derogada mediante Ley No. 2428 “Ley sobre arrendamiento de locales municipales” de 14 de setiembre de 1959, que contempló el siguiente articulado:

 

“Artículo 1º.- El precio para prorrogar el arrendamiento de locales, tramos o puestos de los Mercados Municipales, será fijado por la Municipalidad respectiva, previo el dictamen de una Comisión Recalificadora integrada por cuatro miembros y nombrada por aquélla al  efecto. Los inquilinos de cada mercado, representados por su Asociación debidamente legalizada o en su falta por la mayoría de ellos, en memorial debidamente autenticado, tendrán derecho a presentar hasta el 15 de setiembre del año que corresponda, una lista de la cual se elegirá dos de los miembros de la Comisión Recalificadora. La Municipalidad por nota certificada y otros medios que estime convenientes, avisará con quince días de anticipación a todos los inquilinos el derecho que tienen de hacer tal presentación; si pasare ese plazo sin haber sido presentada esa lista, la Corporación Municipal nombrará la Comisión sin intervención de los arrendatarios.

Artículo 2º.- La Comisión referida tomará en cuenta para su informe todas las especiales circunstancias del arrendamiento, como amplitud y ubicación del local o puesto, estado del edificio y cualesquiera otros datos que sirvan para la justa determinación del precio del alquiler.

 

Artículo 3º.- La Comisión Recalificadora deberá ser nombrada por la Municipalidad la última quincena de setiembre del año anterior a aquél en que se inicie el período y deberá presentar su dictamen a más tardar un mes después de la aceptación del cargo. Si transcurre dicho término sin presentación de informe, la Municipalidad puede prescindir de ese trámite y hacer la fijación de alquileres por medio de funcionarios municipales u otros procedimientos idóneos, sujetándose sin embargo, a las limitaciones señaladas en el artículo 2º. Si el 31 de diciembre no hubiere acuerdo firme aprobando la recalificación, regirán los mismos alquileres vigentes para el próximo período de cinco años que se inicia el primero de enero siguiente.
Artículo 4º.- Aprobada por la Municipalidad la recalificación de  alquileres, será comunicada a cada inquilino en nota certificada, otorgándole un plazo no menor de treinta días naturales para que manifieste si acepta el alquiler fijado o bien opta por hacer dejación del local, tramo o puestos municipales. En los casos de respuesta afirmativa, automáticamente se tendrá prorrogado sin necesidad de remate ni licitación el correspondiente contrato de arrendamiento con la Municipalidad, por un período de cinco años contados a partir del primero de enero de 1960 y renovándose con igual procedimiento las recalificaciones y contratos cada cinco años, sin que pueda variarse durante la vigencia de los mismos - salvo convenio especial - el precio del arrendamiento fijado para todo el período. Dentro de los primeros quince días de los treinta de que habla este artículo, el inquilino tiene derecho a argumentar ante la Municipalidad acerca del alquiler que se le haya fijado, y la Municipalidad debe resolver su alegato en los subsiguientes quince días.

 

Artículo 5º.- La no aceptación del precio determinado de conformidad con esta ley, dará derecho a la Municipalidad para tener por resuelto el contrato de arrendamiento respectivo y ordenar un mes después de la no aceptación expresa o tácita la desocupación administrativa, sin responsabilidad de su parte.

 

Artículo 6º.- Los contratos para el arrendamiento de los tramos, puestos o locales desocupados en los mercados municipales, deberá efectuarlos la Municipalidad mediante los trámites para arrendamiento de bienes municipales que señala la Ley de Administración Financiera de la República, fijando como base el alquiler determinado por ella y como plazo uno no mayor del tiempo que falte para que finalice el período mencionado en el articulo 4º de esta ley.

 

En igual forma se procederá en el caso del arrendamiento de locales en mercados nuevos.

 

Artículo 7º.- En el caso de construcción de un nuevo edificio para Mercado Municipal, que sustituya al existente, los inquilinos del anterior gozarán del derecho de prioridad para ocupar un local, tramo o puesto similar en condiciones al que ocupaban en el antiguo. La base para el precio de los locales del nuevo edificio será fijada por la Municipalidad, previo informe de una Comisión Recalificadora integrada como se ha mencionado en el artículo 1º, para otorgamiento de contratos por lo que falte del período de cinco años respectivo.

 

Artículo 8º.- Esta ley es de orden público, deroga la Nº 180 de 21 de agosto de 1929 sobre arrendamiento de locales en los mercados municipales, y cualquier otra disposición legal que se le oponga.”

 

Posteriormente, mediante Ley No. 6890 del 14 de setiembre de 1983, se reformaron los numerales 1, 3, 4 y 7 de la Ley antes citada, en los siguientes términos:

 

“Artículo 24.- Refórmase los artículos 1º, 3º, 4º y 7º de la ley Nº 2428 del 14 de setiembre de 1959, con vigencia a partir de 1984, para que digan así:

"Artículo 1º.- El precio para prorrogar el arrendamiento de locales, tramos o puestos de los mercados municipales, será fijado por la municipalidad respectiva, previo dictamen de una comisión recalificadora integrada por cuatro miembros y nombrada por aquella al efecto. Los inquilinos de cada mercado, representados por su asociación debidamente legalizada o a falta de ésta por la mayoría de ellos, en memorial debidamente autenticado, tendrán derecho a presentar, hasta el 15 de setiembre de cada año, una lista de la cual se elegirá dos de los miembros de la comisión recalificadora. La municipalidad mediante nota certificada y por otros medios que estime convenientes, avisará con quince días de anticipación a todos los inquilinos sobre el derecho que tienen de hacer tal presentación. Si pasare dicho plazo sin haber sido presentada la lista, la corporación municipal nombrará la comisión sin que hayan intervenido los arrendatarios."

"Artículo 3º.- La comisión recalificadora deberá ser nombrada por la municipalidad en la segunda quincena del mes de setiembre de cada año, y deberá presentar su dictamen a más tardar un mes después de la aceptación del cargo. Si transcurriere el término dicho sin la presentación del informe, la municipalidad podrá prescindir de este trámite y hacer la fijación de los alquileres por medio de funcionarios municipales y otros procedimientos idóneos, sujetándose, sin embargo, a las limitaciones señaladas en el artículo segundo. Si el 31 de diciembre no hubiere acuerdo firme aprobando la recalificación, regirán los mismos alquileres vigentes para el próximo período de un año que se inicia el primero de enero siguiente."

"Artículo 4º.- Aprobada por la municipalidad la recalificación de alquileres, será comunicada a cada inquilino en nota certificada, otorgándole un plazo no menor de treinta días naturales, para que manifieste si acepta el alquiler fijado o si opta por dejar el local, tramo o puesto municipal. En los casos de respuesta afirmativa, automáticamente se tendrá por prorrogado por un año el correspondiente contrato de arrendamiento, sin necesidad de remate ni licitación, y se renovarán por igual procedimiento las recalificaciones y contratos cada año, sin que pueda variarse durante la vigencia de los mismos -salvo convenio especial- el precio del arrendamiento fijado para todo el período. Dentro de los primeros quince días, de los treinta de que habla este artículo, el inquilino tiene derecho a argumentar ante la municipalidad, acerca del alquiler que se le haya fijado, y la municipalidad debe resolver su alegato en los subsiguientes quince días.

"Artículo 7º.- En el caso de construcción de un nuevo edificio para mercado municipal, que sustituya al existente, los inquilinos del anterior gozarán del derecho de prioridad para ocupar un local, tramo o puesto, en similares condiciones del que ocupaban en el antiguo. La base para el precio de los locales del nuevo edificio será fijada por la municipalidad previo informe de una comisión recalificadora integrada como se menciona en el artículo primero."

 

Finalmente, la normativa antes referida fue reformada, mediante Ley No. 7027 del 4 de abril de 1986, que en lo que interesa dispuso el siguiente texto:

 

“Artículo 1º.-Refórmase la ley número 2428 del 14 de setiembre de 1959, reformada por la número 6890 del 14 de setiembre de 1983, cuyo texto dirá:

 

"Artículo 1º.-La tarifa para prorrogar el arrendamiento de locales, tramos o puestos de los mercados municipales, será fijada por la municipalidad respectiva, previo dictamen de la Comisión Recalificadora.

La Comisión estará integrada por cuatro miembros: dos regidores municipales y dos inquilinos de cada mercado. Los inquilinos estarán representados por la correspondiente asociación legalizada o, en su defecto, por la mayoría de ellos, según un memorial autenticado por un abogado, que presentarán.

Los arrendatarios tendrán derecho a presentar, hasta el 15 de setiembre del año que corresponda, a dos de los miembros que integrarán la Comisión Recalificadora. La municipalidad estará obligada a comunicar a todos los inquilinos, mediante nota certificada o por otro medio directo, por escrito, con treinta días de anticipación, el derecho que tienen a hacer tal presentación. Si transcurriere el término sin que se haya presentado esa lista, la municipalidad nombrará la Comisión, sin representación de los arrendatarios.

 

Artículo 2º.-Para dictaminar el aumento que corresponda pagar por concepto de alquiler, en el próximo período de cinco años, la Comisión Recalificadora tomará en cuenta las circunstancias especiales del arrendamiento, entre ellas; amplitud, ubicación del local o puesto estado del edificio, costo de la vida, situación económica imperante, clase de mercadería que se venda, y cualesquiera otros datos que sirvan para la justa determinación del precio del alquiler.

 

Artículo 3º.-La municipalidad deberá nombrar a los miembros de Comisión Recalificadora en la última quincena de setiembre del año anterior a aquél en que se inicie el período. El dictamen a que se refiere el artículo anterior, deberá presentarlo la Comisión a más tardar un mes después de que sus miembros hayan aceptado el cargo. Si no se presentara el informe en el término fijado, la municipalidad podrá prescindir de ese trámite y hacer la fijación de alquileres, por medio de funcionarios municipales o mediante otros procedimientos adecuados, en los que se sujetará a las limitaciones señaladas en el artículo anterior. Si el 31 de diciembre no hubiere acuerdo firme en el que se apruebe la recalificación, regirán los alquileres vigentes para el próximo período de cinco años que se inicia el primero de enero siguiente.

 

Artículo 4º.-La municipalidad respectiva comunicará la recalificación de alquileres a cada inquilino, mediante nota certificada, y le otorgará un plazo de hasta treinta días hábiles, después de recibido el comunicado, para que manifieste si acepta el nuevo alquiler fijado u opta por dejar el local, puesto o tramo municipal. En caso de respuesta afirmativa, el alquiler se tendrá por prorrogado, por el término de cinco años, sin necesidad de remate ni licitación. Por igual procedimiento, se renovarán los contratos y recalificaciones cada cinco años, sin que el alquiler pueda variarse durante la vigencia de los contratos o recalificaciones, salvo convenio especial, pactado en el contrato por ambas partes. Dentro de los primeros quince días de los treinta señalados en este artículo, el inquilino disconforme tendrá derecho a apelar, ante el concejo municipal, el alquiler que se le haya fijado. El concejo deberá resolver la apelación en los siguientes quince días.(*) (con lo que se dará por agotada la vía administrativa.) (*) ANULADA la frase escrita entre paréntesis por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4675-97 de las 15:45 horas del 13 de agosto de 1997.

 

Artículo 5º.-La no aceptación del precio del alquiler, determinado de conformidad con esta ley, dará derecho a cada inquilino municipal, luego de agotada la vía administrativa, a acudir a la vía jurisdiccional correspondiente, para que se le fije el aumento del alquiler.

 

Artículo 6º.-Los contratos para el arrendamiento de los tramos, puestos o locales desocupados en los mercados municipales, deberá efectuarlos la municipalidad mediante los trámites para arrendamiento de bienes municipales que señala la Ley de la Administración Financiera de la República.

En el contrato se fijará como base el alquiler determinado por ella y como plazo, uno no mayor al tiempo que falte para que finalice el período mencionado en el artículo 4° de esta ley. En igual forma se procederá en caso de arrendamiento de locales en mercados nuevos.

 

Artículos 7º.-En el caso de construcción de un nuevo edificio para un mercado municipal que sustituya al existente, los inquilinos del anterior gozarán del derecho de prioridad para ocupar un local, tramo o puesto, en condiciones similares a las que tenían en el antiguo. La base para el precio de los locales del nuevo edificio será fijada por la municipalidad, previo informe de la Comisión Recalificadora, integrada como se menciona en el artículo 1°”. (Lo resaltado no es del original).

 

Las normas antes citadas, ponen de manifiesto una regulación que pone especial atención a la forma en que se establece la tarifa del arriendo a pagar por el alquiler de locales en mercados municipales. Pero además, en su numeral 6 señala la forma que debe seguirse por parte de la Corporación Municipal para el arriendo de este tipo de bienes, y además, fija el plazo de los contratos en cinco años, según se desprende del numeral 4.(…)” (Lo resaltado no es del original).

 

            Como se desprende de la anterior transcripción los mercados municipales poseen una naturaleza demanial, siendo que, el arriendo de sus locales, es una potestad de la corporación municipal en ejercicio de la autonomía que les confiere el numeral 170 constitucional.

 

Bajo ese entendido, la competencia para el arriendo y la determinación de tarifas de alquiler de este tipo de locales es municipal y debe apegarse a las reglas establecidas en la normativa supra referida.

 

            En tal sentido, adviértase que la ley que regula la materia es la “Ley sobre el Arrendamiento de Locales Municipales”, número 2428 de 14 de setiembre de 1959, la cual ha sufrido diversas modificaciones, entre ellas, la reforma introducida a través de Ley No. 7027 del 4 de abril de 1986.

 

b)     Sobre el proyecto de ley

 

Como se indicó, la presente iniciativa propone reformar los artículos 2 y 4 de la Ley “Reforma a la Ley sobre arrendamientos de locales municipales”, número 7027, en cuanto a los elementos a considerar por parte de las Municipalidades para establecer el aumento que corresponda pagar a los arrendantes de locales municipales por concepto de tarifas de alquiler en el quinquenio siguiente.

 

      Como primer aspecto, se advierte un error en el enunciado de la norma propuesta, al indicar que se pretende reformar la ley número 7027, siendo lo correcto que se trata de la “Ley sobre el Arrendamiento de Locales Municipales”, número 2428 de 14 de setiembre de 1959 y sus reformas, por ello, se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas aclarar la redacción de la norma y corregir la indicación de la ley que se pretende reformar con esta iniciativa de ley.

 

            En cuanto al texto de la reforma propuesta, obsérvese los cambios que se introducen, según la comparación de los textos de la norma vigente y el del proyecto de ley que se muestra a continuación:

 

·         Artículo 2 Ley número 2428

 

TEXTO VIGENTE

TEXTO DICTAMINADO DEL PROYECTO DE LEY

Artículo 2º.-Para dictaminar el aumento que corresponda pagar por concepto de alquiler, en el próximo período de cinco años, la Comisión Recalificadora tomará en cuenta las circunstancias especiales del arrendamiento, entre ellas; amplitud, ubicación del local o puesto estado del edificio, costo de la vida, situación económica imperante, clase de mercadería que se venda, y cualesquiera otros datos que sirvan para la justa determinación del precio del alquiler.   (Lo resaltado no es del original)

ARTICULO 2.-    Para determinar el aumento que corresponda pagar por concepto de tarifas de alquiler en el quinquenio subsiguiente, la Comisión Recalificadora deberá tomar en cuenta las circunstancias especiales del arrendamiento, entre ellas:   a.       Los gastos operativos correspondientes a la operación propia del mercado municipal, tomando como base inicial la ejecución presupuestaria del contrato quinquenal que se está venciendo y la liquidación efectiva del mismo. b.      El área total de metros cuadrados del inmueble, calculada en ponderación a los metros cuadrados del puesto o local comercial c.       La exposición frente a calle pública debido a la ubicación interna o externa del puesto o local comercial. d.      Costo de la vida, según los datos más recientes del Índice de Precios al Consumidor al momento de fijar la tarifa. e.       Situación económica imperante. f.        Clase de mercaderías que se vendan. g.      Cualesquiera otros datos que sirvan para la justa determinación del precio del alquiler.   En caso de existir un superávit o déficit de la última ejecución presupuestaria del contrato quinquenal, ese monto se reconocerá dentro de la proyección de las tarifas de todo el periodo, ya sea como ingreso o gasto acumulado, según corresponda.   (Lo resaltado no es del original)

 

            Como se desprende del cuadro que antecede, la propuesta de reforma al artículo 2 transcrito, mantiene la esencia de la norma, esto es, establece los criterios que debe tomar en cuenta la Comisión Recalificadora municipal, definida en el artículo 1 de la Ley número 2428, para establecer el la recalificación o aumento en la tarifa del alquiler de locales municipales, para el siguiente quinquenio. Además, agrega un párrafo final sobre la existencia de “superávit o déficit de la última ejecución presupuestaria del contrato quinquenal”, que deberá ser reconocido dentro de la proyección de las tarifas de todo el período.

 

Se aprecia, que la modificación propuesta, establece con más precisión los criterios o circunstancias que deben ser considerados por el órgano competente para recalificar la tarifa, enlistándolos en incisos, de forma separada, lo que da más claridad y orden a la redacción de la norma.

 

En efecto, de la lectura de los incisos que enumeran en el texto propuesto, se advierte la inclusión del criterio contenido en el inciso a) sobre los gastos operativos correspondientes a la operación propia del mercado municipal; además, los incisos b) y c) parecen precisar los criterios de “amplitud” y “ubicación” contenidos en la norma actual. Sobre los demás incisos contenidos en la reforma propuesta, sean el d), e), f) y g), éstos corresponden a criterios que ya se contemplan en la norma vigente (costo de la vida, situación económica imperante, clase de mercadería que se venda, y cualesquiera otros datos que sirvan para la justa determinación del precio del alquiler), por lo que, la modificación únicamente enlista o enumera esos criterios ya establecidos, lo que da precisión y claridad a la norma.

 

Estas modificaciones, tanto la inclusión de nuevos criterios como la precisión de los elementos ya contemplados en la norma vigente, se encuentran dentro del ámbito de competencia del legislador, por lo que su aprobación o no corresponde a una decisión de resorte exclusivo de los señores diputados y señoras diputadas.

 

No obstante, dado que el arriendo y definición del monto de tarifas de alquiler de locales municipales es una competencia propia de las Municipalidades, debe darse audiencia a éstas para que se pronuncien sobre el texto dictaminado de este proyecto de ley.

 

·         Artículo 4 Ley número 2428

 

La reforma propuesta a este artículo 4, modifica su párrafo final respecto al régimen recursivo que cabe en caso de que el inquilino esté disconforme con la recalificación del monto de alquiler del local municipal, para el quinquenio siguiente, como se aprecia de la norma propuesta:

 

TEXTO VIGENTE

TEXTO DICTAMINADO DEL PROYECTO DE LEY

Artículo 4º.-La municipalidad respectiva comunicará la recalificación de alquileres a cada inquilino, mediante nota certificada, y le otorgará un plazo de hasta treinta días hábiles, después de recibido el comunicado, para que manifieste si acepta el nuevo alquiler fijado u opta por dejar el local, puesto o tramo municipal. En caso de respuesta afirmativa, el alquiler se tendrá por prorrogado, por el término de cinco años, sin necesidad de remate ni licitación. Por igual procedimiento, se renovarán los contratos y recalificaciones cada cinco años, sin que el alquiler pueda variarse durante la vigencia de los contratos o recalificaciones, salvo convenio especial, pactado en el contrato por ambas partes.   Dentro de los primeros quince días de los treinta señalados en este artículo, el inquilino disconforme tendrá derecho a apelar, ante el concejo municipal, el alquiler que se le haya fijado. El concejo deberá resolver la apelación en los siguientes quince días.(*) (con lo que se dará por agotada la vía administrativa.) (*) ANULADA la frase escrita entre paréntesis por Resolución de la Sala Constituciional Nº 4675-97 de las 15:45 horas del 13 de agosto de 1997.

ARTÍCULO 4.-    La Municipalidad respectiva comunicará la recalificación de alquileres a cada inquilino, mediante nota certificada, y le otorgará un plazo de 30 días hábiles, posteriores a la notificación, para que manifieste si acepta el nuevo alquiler fijado u opta por dejar el local, puesto o tramo municipal. En caso de respuesta afirmativa, el alquiler se tendrá por prorrogado, por el término de cinco años, sin necesidad de remate o licitación. Por igual procedimiento, se renovarán los contratos y recalificaciones cada cinco años sin que el alquiler pueda variarse durante la vigencia de los contratos o recalificaciones, salvo convenio especial, pactado por ambas partes.   El inquilino disconforme podrá presentar los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, el extraordinario de revisión y ejercer las acciones jurisdiccionales reguladas por las leyes, de acuerdo con las disposiciones que establece el Código Municipal, Ley N.° 7794, de 30 de abril de 1998 y sus reformas, y el Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N.° 8508 de 28 de abril de 2006 y sus reformas.   (Lo resaltado no es del original)

           

La modificación propuesta al párrafo final del artículo 4 ajusta la norma al régimen de impugnación que establece el Código Municipal, de suerte que se aclara, con esta propuesta de reforma, que son procedentes los recursos de revocatoria, apelación y revisión en sede administrativa. Además, se hace referencia a la impugnación en vía judicial, al remitirse al Código Procesal Contencioso Administrativo. 

 

Al respecto, debe indicarse que ya la Sala Constitucional, desde vieja data, mediante resolución número 4675-97 estableció, sobre el artículo 4 de comentario, que lo resuelto por el Concejo Municipal, sobre la recalificación de alquiles, puede ser impugnado por los interesados, primero mediante recurso de revocatoria ante el mismo Concejo Municipal y luego mediante apelación que será de conocimiento del Tribunal Contencioso Administrativo como jerarca impropio, ello, a efecto de que la norma sea acorde con el numeral 173 de la Constitución Política.

 

Sobre el tema, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, actuando como jerarca impropio, se refirió a la impugnación de los acuerdos de fijación de alquileres, haciendo referencia a la sentencia de la Sala Constitucional citada, en los siguientes términos:

 

“(…) II.- De la impugnación de acuerdos de fijación de "alquileres" de locales en mercados municipales. El procedimiento administrativo de fijación de los citados "alquileres" -término técnicamente incorrecto utilizado por el legislador en la normativa que se analizará-, tiene su regulación en la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales, Ley número 2428 del 14 de setiembre de 1959, reformada por la Ley número 7027 del 4 de abril de 1986, tanto en lo que hace a su fase constitutiva como a su fase recursiva y, el trámite ante este contralor no jerárquico de legalidad. Según dicha normativa la determinación de los alquileres está a cargo de uno de los órganos que integran el Gobierno Local, específicamente del Concejo Municipal, el cual establece tal fijación mediante un acuerdo. En razón de lo anterior, es necesario hacer aquí una breve precisión: independientemente del órgano que haga la notificación del acuerdo, sea la Secretaría del Concejo Municipal mediante un oficio de esa dependencia del cuerpo edil, o sea algún órgano de la administración local como por ejemplo: la Alcaldía -como en el presente caso-, la administración del mercado, el proceso de patentes; en caso de disconformidad del inquilino con la nueva fijación del "alquiler", será el acuerdo del cuerpo edil el acto administrativo a impugnar, y no el oficio de comunicación del acuerdo, ello claro está, salvo en el supuesto de que la intención de la parte inconforme sea impugnar el acto de comunicación y no el acto notificado. Evidentemente la comunicación debe cumplir con lo establecido en el artículo 245 de la Ley General de la Administración Pública, y en caso de omisiones al respecto, se estará a lo dispuesto en el artículo 247 de ese mismo cuerpo legal. En lo que se refiere a las vías de impugnación en sede administrativa: frente a la propia corporación local -en vía de autotutela administrativa- y ante esta Sección en función de contralor no jerárquico de legalidad -en vía de tutela administrativa-, el artículo 4 de la Ley 2428 indica: "La municipalidad respectiva comunicará la recalificación de alquileres a cada inquilino, mediante nota certificada, y le otorgará un plazo de hasta treinta días hábiles, después de recibido el comunicado, para que manifieste si acepta el nuevo alquiler fijado u opta por dejar el local, puesto o tramo municipal. En caso de respuesta afirmativa, el alquiler se tendrá por prorrogado, por el término de cinco años, sin necesidad de remate ni licitación. Por igual procedimiento, se renovarán los contratos y recalificaciones cada cinco años, sin que el alquiler pueda variarse durante la vigencia de los contratos o recalificaciones, salvo convenio especial, pactado en el contrato por ambas partes. Dentro de los primeros quince días de los treinta señalados en este artículo, el inquilino disconforme tendrá derecho a apelar, ante el concejo municipal, el alquiler que se le haya fijado. El concejo deberá resolver la apelación en los siguientes quince días."  Si bien la norma recién transcrita hace referencia al recurso vertical de "apelación" ante el mismo órgano que dictó el acto, esta evidente deficiencia de técnica legislativa fue interpretada por la Sala Constitucional en el voto 4675-97, señalando que la norma debe entenderse que existe la posibilidad de interponer un recurso de revocatoria ante el propio cuerpo edil y, un recurso de apelación cuya resolución corresponde a esta Cámara. En lo que interesa la Sala Constitucional señaló:

"IV.- Artículo 4 de la Ley sobre arrendamiento de locales municipales: En lo que interesa, el artículo impugnado dispone: (…) Lleva razón el accionante en su alegato y así también lo afirma la Procuraduría General de la República; el recurso contenido en el artículo 4 no es propiamente una apelación sino una revocatoria, ya que el mismo Concejo Municipal que fija -mediante acuerdo municipal- el precio de la concesión (arrendamiento según la denominación de la ley), es el mismo que conoce de la impugnación lo que no resulta ser razonable. La finalidad de los recursos administrativos, en general, es la realización de un nuevo examen de la cuestión debatida, con el objeto de que el mismo órgano competente que la dictó u otro de grado superior, la examine, revise los alegatos de los interesados y la posición de la misma administración y luego, revoque, modifique, anule o confirme lo actuado, lo que puede hacerse por la vía de un superior jerárquico, sea propio o impropio. En cuanto a la impugnabilidad de los acuerdos municipales la Constitución Política en su artículo 173 dispone literalmente: "Los acuerdos municipales podrán ser:

1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado;

2) Recurridos por cualquier interesado.

En ambos casos, si la municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente." En el segundo inciso del artículo la Constitución se refiere a un recurso de apelación tal y como definió en líneas atrás; o sea, dispone que los acuerdos municipales -como tesis de principio, todos los acuerdos municipales- de no ser revocados por el órgano que los dictó, pasarán al órgano superior impropio del Poder Judicial que la ley determine. Por estas razones, el artículo 4 al disponer que el inquilino inconforme tendrá derecho a apelar únicamente ante el Concejo Municipal y al decir que el Concejo deberá resolver la apelación en un término de quince días, agotando la vía administrativa, está limitando indebidamente el derecho que proviene directamente de la Constitución Política, para impugnar el acto que lo agravia directamente. Es por ello que en el texto de las normas aquí cuestionadas, el recurso que debe presentarse ante el Concejo Municipal, es en realidad un recurso de revocatoria, lo que lleva implícita la posibilidad de acudir a la segunda instancia que ha querido el constituyente originario, de manera que una vez resuelta la revocatoria, si la decisión es desfavorable al recurrente, éste podrá presentar el recurso de apelación ante el superior jerárquico impropio, que de conformidad con la ley, resultaría ser el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, que es, en definitiva, el que agota la vía administrativa, abriendo las puertas de acceso a la vía de la Jurisdicción contencioso administrativa. Según lo dicho, cuando el artículo 4 de la ley sobre arrendamiento de locales municipales utiliza el término "apelar" o "apelación", el concepto jurídico ha de entenderse, a la luz de lo que establece el inciso 2) del artículo 173 de la Constitución Política y con la aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la norma, como una simple revocatoria o reconsideración de lo actuado, pero no como un verdadero recurso de apelación, pues tal y como se analizó, esa instancia queda reservada a los trámites que se siguen ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, y como el recurso de revocatoria no tiene la virtud de agotar la vía administrativa, sino que ese procedimiento se tiene por completado cuando se resuelve en definitiva la instancia ante el superior jerárquico -en este caso impropio- del Concejo Municipal. Por ello debe declararse con lugar la acción en cuanto al artículo 4 impugnado y debe anularse por inconstitucional, de su último párrafo la frase que dice: "... con lo que se dará por agotada la vía administrativa.", por resultar contrario a los principios constitucionales contenidos en los artículos 39, 41 y 173 inciso 2). En síntesis, que la normativa debe entenderse, para que se adecue a lo dispuesto por la Constitución Política, en el sentido que lo resuelto por la Comisión Recalificadora, debe ser aprobado, en todo caso, por el Concejo Municipal; que lo resuelto -fijación de las rentas- al ser comunicado a los interesados, puede ser impugnado, primero mediante recurso de revocatoria ante el mismo Concejo Municipal y luego (o simultáneamente, mediante un recurso subsidiario), mediante apelación que será de conocimiento del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, cuya resolución, será la que dé por agotada la vía administrativa. (…) (Resolución número 274 -2017 de las quince horas cinco minutos del diecinueve de julio de dos mil diecisiete. Lo resaltado no es del original).

 

            Así las cosas, la modificación propuesta se encuentra a tono con lo ya resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia número 4675-97.

 

No obstante, por tratarse de una iniciativa relacionada con una competencia municipal, la consulta a las Municipalidades es obligatoria.

 

Conforme a lo dicho, el presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

 

III.             CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado ““REFORMA A LA LEY SOBRE ARRENDAMIENTO DE LOCALES MUNICIPALES, LEY N.° 7027, DEL 4 DE ABRIL DE 1986 Y SUS REFORMAS”,” que se tramita bajo el expediente legislativo número 23.819, no presenta, desde nuestra perspectiva de análisis, aparentes problemas de legalidad o constitucionalidad.

 

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

Atentamente,

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/hsc