31 de octubre de 2024

PGR-OJ-144-2024

Señora 

Guiselle Hernández Aguilar

Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CG-125-2022, del 7 de abril del 2022, en cuya virtud solicita nuestro criterio en relación con texto dictaminado del proyecto de ley denominado: “LEY DE CREACIÓN DEL CONSEJO CONSULTIVO ECONÓMICO Y SOCIAL (CCES)”, que se tramita bajo el expediente n.°22.844.

A.                CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no tratarse de una consulta formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias, en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole técnica que no se circunscriban al ámbito indicado.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de las audiencias institucionales preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022, PGR-OJ-186-2022 del 9 de diciembre de 2022, PGR-OJ-073-2023 del 11 de julio de 2023 y PGR-OJ-141-2024, del 28 de octubre de 2024).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B.                 ACERCA DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

La iniciativa legislativa aludida recibió el dictamen unánime afirmativo por parte de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración el 5 de abril de 2022 y el día 7 siguiente se solicitó nuestro criterio sobre el texto dictaminado, el cual, inició su discusión en primer debate en el Plenario desde el 28 de abril de ese año. Tomando en consideración que con arreglo al artículo 148 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, cabe incluso la retrotracción de un proyecto que fue aprobado en primer debate para modificar el fondo del texto a través del procedimiento agravado que en la misma norma se establece, es que se considera que todavía en esta etapa del trámite legislativo persiste el interés actual en nuestras observaciones.

Cabe agregar, que no consta que se nos haya solicitado el criterio respecto al texto original o sustitutivo del mencionado proyecto de ley, siendo este último el que fue finalmente dictaminado de manera positiva en comisión y sobre el que nos vamos a referir.

Aclarado lo anterior, interesa iniciar nuestro análisis señalando que tal y como se desprende del nombre de la iniciativa consultada, la futura ley tiene por objeto la “creación” del Consejo Consultivo Económico y Social de Costa Rica, cuyo acrónimo sería CCES. Entrecomillamos el verbo creación, pues, en realidad, un consejo así ya existe formalmente gracias al Decreto Ejecutivo n.°42763-MP, del 16 de diciembre de 2020, de Creación del Consejo Consultivo Económico Social – que a su vez cuenta con antecedentes en los decretos derogados números 41439-MP, del 31 de enero de 2019, y 41097-MP, del 2 de mayo de 2018, ambos denominados también de Creación del Consejo Consultivo Económico y Social– pero, según se desprende de la exposición de motivos, se busca que ahora cuente “con fuerza de ley”.

De conformidad con el artículo 1 del proyecto, el CCES “es un órgano multisectorial que tiene por objeto el diálogo permanente, la negociación y la concertación social, con independencia de criterio y personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio en el desempeño de las actividades y en la administración de sus recursos y presupuesto, así como para suscribir los contratos y convenios que requiera para el cumplimiento de sus actividades”.

 Adicionalmente, dispone en su párrafo segundo, que al Consejo Pleno del CCES le corresponderá “conocer, deliberar y formular pronunciamientos y recomendaciones, por iniciativa propia o que de manera facultativa le remita el Poder Ejecutivo, sobre los temas del desarrollo del país que le sean de su interés”.

Según se explica en la exposición de motivos del texto original, se busca que el CCES sea un espacio o herramienta para la estabilidad democrática y la paz social, que sirva para mejorar las relaciones entre el Estado, el sector privado, las organizaciones sociales, la academia y la sociedad civil. En términos de los proponentes: “una plataforma conformada por múltiples actores para la generación de iniciativas de desarrollo nacional”.

Asimismo, el preámbulo de la propuesta legislativa ahonda en que la intención del CCES es “incluir diversos actores y sectores de la sociedad costarricense en un espacio deliberativo de consulta sobre temas de interés nacional. Esta instancia funcionará como un espacio de diálogo social donde los actores involucrados aporten sus conocimientos, puntos de vista y experiencias, con el fin de encausar y otorgar viabilidad política y social a la formulación y diseño de políticas públicas. De esta forma se contribuye al fortalecimiento y sostenibilidad de la paz social, fomentando el establecimiento de diálogos multisectoriales donde haya una mayor participación de los sectores empresarial, social y laboral”.

El texto original del proyecto bajo estudio establecía que el referido Consejo iba a fungir como instancia consultiva de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la formulación de políticas públicas, pero en su versión actual limita su competencia a colaborar con el primer Poder. Bajo ese entendido, el artículo 5 establece como funciones del CCES:

“a) Propiciar un espacio de diálogo, interlocución y generación de consensos y acuerdos entre diferentes sectores de la sociedad, sobre los temas de su interés y sobre aquellos que el Poder Ejecutivo someta a su consideración.

b) Fomentar una participación activa de los diferentes sectores de la sociedad en el estudio, el análisis y la deliberación de los desafíos de un desarrollo inclusivo y sostenible propiciando la búsqueda de consensos y la construcción de acuerdos para el bien común.

c) Elevar a la Presidencia de la República, en febrero de cada año, un informe en el que se expongan sus consideraciones sobre la situación económica y social del país, así como otros aspectos que el Consejo Pleno considere relevantes.

d) Dictaminar los temas de interés de los sectores que lo integran, realizar su estudio y análisis, dialogar, deliberar, construir consensos y generar acuerdos sobre ellos.

e) Solicitar la realización de estudios e informes a la Secretaría Técnica para emitir el correspondiente pronunciamiento y recomendación al Poder Ejecutivo.

f) Publicar de forma eficaz y oportuna los acuerdos, informes, pronunciamientos y recomendaciones.

g) Presentar una memoria anual, al Poder Ejecutivo, sobre los acuerdos, informes, pronunciamientos y recomendaciones”.     

A la luz de las tareas recién transcritas y la naturaleza del CCES, que a tenor del artículo 3, consistiría en “órgano consultivo de carácter multisectorial que busca el diálogo permanente, la negociación y la concertación social de los sectores que lo integran; para realizar recomendaciones y pronunciamientos no vinculantes sobre los temas de desarrollo (sic) país”, no se estima que el presente proyecto, que busca elevar a dicho consejo a una norma con rango de ley, presente en términos generales problemas de constitucionalidad, sobre todo, cuando sus pronunciamientos carecen de efectos vinculantes –lo que reitera el artículo 4 propuesto–; el cual, además, se halla dentro del ámbito de discrecionalidad propio del legislador.

No obstante, sí se observan una serie de previsiones en el articulado –compuesto apenas por ocho artículos y dos transitorios– que generan dudas en cuanto a su impacto en las finanzas públicas y respecto a la aplicación futura de la ley de llegar a aprobarse, que se recomienda tomar en consideración a efectos de que se corrijan o aclaren.

En primer lugar, los citados artículos 1 y 3 (este último relativo a la naturaleza) no precisan a cuál ministerio del Poder Ejecutivo pertenece el CCES. Por la alusión que se hace en el artículo 7 del proyecto y acudiendo a lo que indica el decreto n.°42763-MP, podría deducirse que está adscrito al Ministerio de la Presidencia, pero sería mejor que así se indique en el propio texto.

Luego, como también se señaló, el artículo 1 de la iniciativa le confiere al CCES “independencia de criterio y personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio en el desempeño de las actividades y en la administración de sus recursos y presupuesto, así como para suscribir los contratos y convenios que requiera para el cumplimiento de sus actividades”. 

Técnicamente, la mención a esa independencia de criterio no es correcta, al tratarse de un órgano de la Administración central que, como tal, está sujeto al principio de jerarquía administrativa (artículos 83.1, 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227 del 2 de mayo de 1978, en adelante LGAP). En buena técnica legislativa, debería precisarse más bien, si la intención es que el CCES cuente con algún grado de desconcentración administrativa respecto a su superior jerárquico inmediato de acuerdo a los apartados 2 y 3 del citado artículo 83 de la LGAP.

Luego, no queda claro la justificación para dotar al CCES de presupuesto y patrimonios propios, para cuya administración se le otorga, adicionalmente, de personalidad jurídica instrumental. Tampoco el tipo de contratos que requiere suscribir para cumplir con las funciones que transcribimos antes y para las que, en principio, no parece necesario que cuente con un presupuesto diferenciado; máxime, si el propósito del consejo es servir de espacio de encuentro y de deliberación de representantes de distintos sectores en torno a temas de relevancia socioeconómica del país.

De igual forma, al remitir el artículo 6 del proyecto a la norma reglamentaria para definir la estructura funcional del CCES se desconoce si por contar con personalidad jurídica instrumental podrá contratar directamente el personal a su servicio, excluyéndolo del régimen de servicio civil.

En definitiva, no está suficientemente justificado del contenido de la iniciativa legislativa analizada la razón para que ese consejo goce de una personificación de esa índole. 

Tal vez, lo que más preocupa desde un punto de vista financiero, es que no se precisa la fuente de los recursos para financiar el CCES y si se van a tomar del Presupuesto Nacional mediante transferencias con cargo a este –como sería lo más lógico, al tratarse de un órgano que en principio pertenece al Poder Ejecutivo– no hay razón para que cuente con un presupuesto o patrimonios diferenciados que amerite dotarlo, además, según se indicó, de personalidad jurídica instrumental.

A este respecto, interesa traer a colación lo señalado en el pronunciamiento PGR-OJ-012-2024, del 23 de enero, en el que señalamos:

“Tal y como hemos indicado en otras ocasiones sobre proyectos de ley que pretenden crear nuevos organismos y ampliar la estructura estatal, una adecuada técnica legislativa exige que se dé una ponderación en cuanto a si lo propuesto responde a una necesidad real o no de nuestro ordenamiento jurídico y si existen otras alternativas viables. (Al respecto véanse las opiniones jurídicas de esta Procuraduría nos. OJ-111-2014 de 18 de setiembre de 2014, OJ-121-2014 de 1° de octubre de 2014, OJ-10-2015 de 9 de febrero de 2015, OJ-040-2018 de 26 de abril de 2018, OJ-109-2019 de 10 de setiembre de 2019, PGR-OJ-099-2022).

Por lo tanto, debe analizarse si existe una necesidad real que justifique la ampliación del aparato estatal, con todas las implicaciones presupuestarias y administrativas que implica la creación de una institución autónoma nueva” (el subrayado no es del original).     

Por lo demás, el proyecto en cuestión contiene una regulación muy parca de su estructura administrativa, que se limita a la integración del Pleno del CCES en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 6-           Integración del Pleno.

 El Pleno del Consejo Consultivo Económico y Social estará conformado por:

 1.    Una persona designada por quien ocupe la Presidencia de la República, quien lo presidirá.

2.    3 representantes Ministeriales,

3.    Representantes de los siguientes sectores:

a.    9 del sector Empresarial.

b.    2 del sector Agropecuario.

c.    9 del sector Sindical-Laboral.

d.    7 del sector Poblaciones indígenas, afro costarricenses, con discapacidad, adultas mayores, niñez y adolescencia, LGBTIQ y juventudes.

e.    4 del sector Economía Social Solidaria.

f.     5 del sector Sociedad Civil.

g.    4 del sector Desarrollo Territorial Local.

h.    4 del sector Academia y población estudiantil.

i.      3 del sector Mujeres.

j.      2 del sector Consumidores.

k.    Cualquier otro sector que el Poder Ejecutivo estime conveniente.

 Cada organización nombrará a los consejeros que le representan y que desempeñarán su cargo sin remuneración, teniendo voz y voto en el Pleno. Los integrantes de la Asamblea del CCES, una vez conformada, serán juramentados por la Presidencia de la República. En caso de empate en las votaciones, la Presidencia del Consejo tendrá voto de calidad.

La estructura funcional del CCES deberá fijarse por el Reglamento respectivo” (el subrayado no es del original).

Como se puede apreciar del precepto transcrito, a pesar de la compleja composición del pleno del CCES, con al menos medio centenar de miembros, el proyecto de ley omite referirse a temas básicos de su funcionamiento que debería regular la misma norma legal, tales como el número de miembros necesario para que el órgano colegiado esté habilitado para ejercer la competencia, es decir, para deliberar y adoptar acuerdos (quórum estructural), así como para tomar decisiones (quórum funcional) –ver el dictamen C-202-2009, del 21 de julio–y no limitarse a remitir estos temas al reglamento respectivo como se indica en el párrafo final; siendo el único aspecto que se prevé el voto de calidad a favor del Presidente del Consejo.

Por fin, no se dice nada de si el CCES, por ser un órgano deliberante, contará con un director o funcionario ejecutivo encargado de ejecutar sus acuerdos (ver el artículo 103 LGAP). La única mención tangencial a una figura así se halla en el inciso e) del transcrito artículo 5, sobre una “Secretaría Técnica”; pero el proyecto no detalla nada de sus funciones o composición. De hecho, aun cuando se le confiere al Consejo de personalidad jurídica instrumental, según lo mencionamos ya, no se indica quien ejercerá la representación legal o contará con facultades suficientes para suscribir los contratos o convenios de que habla el citado artículo 1 de la iniciativa.

En definitiva, las inconsistencias anteriores en el texto dictaminado sometido a consulta comprometen la adecuada aplicación de la ley propuesta y dificultan innecesariamente la labor del operador jurídico, por lo que se recomienda a los señores diputados corregirlas previo a proceder a su aprobación. 

C.                CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el texto dictaminado del proyecto de ley denominado: “LEY DE CREACIÓN DEL CONSEJO CONSULTIVO ECONÓMICO Y SOCIAL (CCES)”, no presenta problemas de constitucionalidad, pero sí de técnica legislativa que se recomienda corregir antes de proceder a su aprobación como ley de la República.

Siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc