28 de octubre de 2024

PGR-OJ-141-2024

Señora 

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área, Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPAS-0085-2022 del 09 de febrero de 2022, mediante el cual la Comisión Permanente de Asuntos Sociales requiere nuestro criterio sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 22.712, denominado: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 5 Y 6, DE LA LEY N.º 8114, “LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS, Y SUS REFORMAS”.

     I.               CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de las audiencias preceptivas a la que se refiere la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y la OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

    II.            OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley consultado tiene por objeto fortalecer las labores de fiscalización y auditoría realizadas por el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica (Lanamme), dado que, según se explica en la exposición de motivos, las instituciones encargadas de la infraestructura vial han fallado en el compromiso de conservar los proyectos de obra pública que les corresponden. Así las cosas, el enfoque principal está en mejorar la conservación de la infraestructura vial, abordando las deficiencias en la gestión de proyectos de obra pública que, según los promotores de la iniciativa, se da por parte de instituciones como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), el Consejo Nacional de Viabilidad (CONAVI) y las Municipalidades.

Según se continúa explicando la exposición de motivos, para abordar integralmente la problemática anterior se requiere optimizar los recursos disponibles y dado que la infraestructura vial constituye patrimonio estatal, resulta prioritario la prevención y evaluación de los procesos de mantenimiento vial para afrontar esta situación. En este sentido, se afirma que el Lanamme juega un papel crucial en la generación de informes y evaluaciones para proteger los procesos de mantenimiento vial tanto a nivel nacional como cantonal. La propuesta legislativa destaca la necesidad de ampliar significativamente las labores de fiscalización y auditoría del Lanamme, incluyendo la evaluación de la red vial cantonal, la calidad de materiales, prácticas constructivas, gestión y ejecución de proyectos viales, así como aspectos de seguridad vial y movilidad.

Para cumplir con estas funciones de manera eficiente, el texto legislativo sometido a consulta, procura redefinir la asignación de recursos provenientes del impuesto único sobre los combustibles como fuente de financiamiento que se pretende trasladar al Lanamme. Por lo que se requiere un aumento considerable de recursos, incluyendo personal técnico, equipos de laboratorio, vehículos y espacios físicos, ya que actualmente el 1% del impuesto único sobre los combustibles es el único recurso que se destina a dicho laboratorio, el que se considera insuficiente; para ello se propone una redistribución de recursos, sin crear nuevas cargas tributarias, pretendiéndose en la propuesta legislativa –según la versión del texto sustitutivo– que la proyección de ingresos sea de al menos un 2,8% del impuesto único sobre los combustibles destinados al Lanamme, lo cual implica una modificación al artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (n.°8114 del 4 de julio de 2001) en donde se detalla el destino de los recursos provenientes de dicho impuesto. Para esto, el porcentaje adicional que se estaría otorgando al Lanamme se giraría a partir de la vigencia la iniciativa legal en tractos de 0,6% anual hasta alcanzar el 2,8%. Esto permitiría equipar adecuadamente al Lanamme y cumplir con los objetivos de fiscalizar y auditar las vías nacionales y cantonales.

Por lo anterior, lo que se pretende con el proyecto de ley de comentario es establecer porcentajes decrecientes (21.15%, 20.55%, y 19.95%) para el CONAVI, distribuidos en los ejercicios presupuestarios del 2023, 2024, y siguientes, y correlativamente, aumentar escalonadamente el porcentaje que percibe Lanamme (1.6% para el 2023, 2.2% para el 2024, y 2.8% para el 2025 y siguientes ejercicios presupuestarios).

Para justificar la necesidad y utilidad del proyecto de reforma bajo análisis, se citan razones de fondo. Entre estas, se destaca la intención de proteger la infraestructura vial tanto a nivel cantonal como nacional, como patrimonio estatal. Se argumenta además sobre la incapacidad de las instituciones encargadas de la infraestructura vial para preservar la calidad de los recursos, también la importante labor de generar informes y evaluaciones que protejan los procesos de mantenimiento vial y la actual insuficiencia de recursos que posee el Lanamme para ejercer las tareas encomendadas de manera eficaz. En este contexto, se sostiene que la iniciativa legislativa y las reformas propuestas a la Ley n.°8114 son imperativos para lograr la mejora en las labores de fiscalización y auditoría desempeñadas por el Lanamme. Por ende, se estima que resulta indispensable la actualización de la legislación vigente para garantizar su consonancia con la realidad que hoy vive el país.

En este sentido, el proyecto reconoce la importancia de mantener, ampliar y fortalecer otras actividades del Lanamme, como programas de formación, actualización de manuales, asesoramiento técnico y programas de investigación. Además, destaca la necesidad de expandir el personal y los recursos de unidades específicas, como auditorías técnicas, programa de infraestructura y transporte, programa de ingeniería geotécnica y programa de ingeniería estructural, entre otros, para abordar nuevas solicitudes y responsabilidades. Así las cosas, los promoventes consideran que la situación actual refleja la necesidad de centrar esfuerzos en la prevención y fiscalización de los procesos de mantenimiento vial, todo en aras de evitar la corrupción y resguardar el patrimonio estatal.

 III.            ANÁLISIS DEL ARTICULADO

Bajo ese entendido y tomando en cuenta la existencia de un texto sustitutivo del proyecto de ley originalmente consultado, procederemos a referirnos a esa última versión, el cual se halla estructurado en un artículo único y un transitorio único.

Ese artículo único modifica, en primer lugar, el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias con el fin de redefinir la asignación de recursos provenientes del impuesto único sobre los combustibles e intercala dos disposiciones transitorias al finalizar los incisos a) y e) del artículo 5.

Para una mejor explicación de los artículos que se pretenden reformar, procederemos a realizar la comparación con el texto vigente, subrayando las partes novedosas, seguido del comentario a cada norma.

-      Reforma propuesta al artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias

Como se puede observar del cuadro anterior, la intención de la reforma planteada es redistribuir la asignación de recursos, permitiendo el giro de un mayor porcentaje para el Lanamme en detrimento de la suma asignada en este momento a favor del CONAVI, en aras de fortalecer las facultades de fiscalización del primero sobre las vías nacionales y cantonales.

·         Inciso a): Establece una variación en el porcentaje asignado para el CONAVI, reduciéndose dicha asignación de recursos a un diecinueve coma noventa y cinco por ciento (19,95%), para la atención de la red vial nacional.

·         Inciso e): Establece una variación en el porcentaje girado directamente por la Tesorería Nacional. Así, la diferencia del 1.8% que se le estaría rebaja al CONAVI, se estaría sumando al 1% que actualmente recibe el Lanamme. Con lo cual dicho porcentaje incrementa a un dos coma ocho por ciento (2,8%) para su administración por dicho órgano. Esta asignación tiene como objetivo garantizar la eficiencia de la inversión pública en la reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense.

Por su parte, la disposición transitoria del inciso a) busca, como se indicó antes, ajustar paulatinamente el porcentaje de los ingresos provenientes del impuesto único sobre los combustibles que se destinan al CONAVI, a través de una reducción gradual del porcentaje actualmente vigente, sea de un 21,75% al nuevo porcentaje de un 19.95% durante tres ejercicios económicos anuales consecutivos, con el propósito de mitigar posibles impactos bruscos en el presupuesto y las actividades planificadas por esta última institución.

Mientras que el transitorio de la letra e), en sentido contrario al texto anterior, prevé un aumento escalonado del porcentaje de los ingresos provenientes del impuesto único sobre los combustibles que se destinan al Lanamme. Este aumento gradual se realiza para garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública en la reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense, pasando de un 0.60% en el primer año a un 2.2% durante el segundo y hasta el 2.8% definitivo para el tercer año y los ejercicios económicos subsiguientes.

A la luz de lo expuesto, surge la preocupación sobre si la reducción prevista en los ingresos del CONAVI provenientes del impuesto único sobre los combustibles no generará un impacto económico adverso en su funcionamiento, afectando la actuación de las competencias que tiene asignadas por ley. Con lo cual, es recomendable que los legisladores evalúen la afectación que la reforma planteada provocaría en la labor ordinaria de dicho órgano del MOPT valiéndose de algún estudio técnico; sobre todo, tomando en consideración que esos recursos son empleados para la atención de la red vial nacional (conservación, mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de obras nuevas de la red vial nacional), cuya posible disminución podría agravar la ya de por sí crítica situación que atraviesa el país en materia de infraestructura vial.

Luego, en buena técnica legislativa las normas transitorias no deberían ir intercaladas entre los incisos del artículo 5, pues afecta la claridad del texto y dificulta la tarea interpretativa del operador jurídico. Lo preferible y usual es que este tipo de disposiciones vayan al final del articulado principal de la ley.

Por lo demás, la redistribución de los recursos provenientes de un tributo constituye un ámbito propio de la discrecionalidad del legislador. De ahí que no se aprecie que los cambios sugeridos al artículo 5 de la Ley n.°8114 presenten roces con el Derecho de la Constitución.

-      Reforma propuesta al artículo 6 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias

Como se observa, la intención de la propuesta planteada es ampliar el ámbito de fiscalización, incluyendo tanto la red vial nacional como la cantonal, con el propósito de asegurar una supervisión y calidad integral en todas las áreas. Además, se observa que dentro de los fines de la reforma se encuentra el establecer un marco más amplio de colaboración con entidades públicas relacionadas y, particularmente, con el gobierno local, mediante convenios que permitan mejorar la eficiencia y la coordinación interinstitucional.

En igual sentido, se tiene como objetivo, implementar un marco normativo de rendición de cuentas mejorado, fortaleciendo así la supervisión de las entidades públicas involucradas en la red vial e introduciendo un proceso claro de rendición de cuentas en caso de incumplimientos. Como justificante de lo anterior nótese los cambios introducidos en la reforma propuesta:

·         Cambio en el encabezado del artículo: se amplía el ámbito de fiscalización para incluir tanto la red vial nacional como la red vial cantonal.

·         Inciso c): Se amplía el ámbito de fiscalización (red vial nacional y cantonal)

·          Inciso g) Se amplía la obligación de asesoramiento técnico por parte de Lanamme.

·         Inciso j): se otorga mayor amplitud y flexibilidad para que las Municipalidades y la Universidad de Costa Rica, por intermedio del Lanamme puedan celebrar convenios con otras entidades públicas, con la particularidad de que dichos convenios no serían facultativos para las administraciones. Acerca de esta última afirmación, cabe destacar desde ahora que no se entiende qué se quiere decir y si por administraciones se está aludiendo siempre a las corporaciones territoriales.

Es decir, el texto reconoce que no se puede obligar a una municipalidad a suscribir un convenio con la UCR para que el Lanamme pueda llevar a cabo todas las actividades de asesoría, supervisión y de auditoría técnica sobre la red vial cantonal; lo que resulta acertado, ya que los entes locales gozan de una autonomía constitucional de segundo grado (artículo 170 constitucional), impidiendo que puedan quedar sometidos a las instrucciones o requerimientos de otro órgano de la administración descentralizada.

Sin embargo, inmediatamente el mismo inciso indica que estos convenios no serán facultativos. Entenderíamos, entonces que, si bien es voluntaria la suscripción del respectivo convenio por el ente local, su contenido una vez firmado por este, le vincularía y estaría obligado a responder y atender las evaluaciones y auditorías técnicas que la haga el Lanamme.

En todo caso, se recomienda mejorar la redacción de este inciso j), del que incluso se duda acerca de su redundancia, pues ya en el encabezado del artículo 6 propuesto se alude a los convenios que podrá celebrar la UCR con las entidades públicas en general relacionadas con la red vial nacional y cantonal, las que comprenderían en buena lógica a las propias municipalidades. Además, se nota un error en el texto, al decir “estos esos convenios”, que se recomienda corregir.

·         En el inciso k) se enfatiza en el carácter vinculante y de acatamiento obligatorio de las disposiciones de las auditorías técnicas del Lanamme para –entenderíamos nosotros– las demás administraciones públicas relacionadas con la red vial nacional y cantonal o encargadas de carreteras, puentes en concesión, taludes y proyectos de obra vial cuando se inviertan fondos públicos.

Mientras que los cuatro párrafos finales desarrollan esas facultades de fiscalización del laboratorio, con su deber de informar al MOPT, las municipalidades y demás entidades relacionadas con la red vial nacional y cantonal, sobre el resultado final de las auditorías técnicas practicadas a la misma, para que cumplan sus disposiciones en un plazo no mayor a 20 días hábiles, en el que deberán indicar la programación de las acciones a realizar para atenderlas, entre otras cuestiones. Asimismo, se debe informar a la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República y a la Defensoría de los Habitantes de ese resultado final. Por fin, se establece un régimen de responsabilidades en caso de incumplimiento a lo dispuesto por el Lanamme.

Para la Procuraduría, las previsiones anteriores que buscan fortalecer las facultades de fiscalización del Lanamme, al darle un mayor peso a sus evaluaciones y auditorías técnicas sobre la red vial del país, deben entenderse en el marco de los convenios de colaboración previos que la UCR suscribiría con cada Administración competente de la infraestructura vial (incluida la municipal), a que alude el párrafo inicial del artículo 6 bajo estudio; pues, a falta de esos convenios, si una determinada Administración pública no desea concretarlo, esa intervención vinculatoria del Laboratorio podría vulnerar el ámbito de autonomía que la Constitución Política le reconoce a algunas de ellas, principalmente, como se dijo, a las municipalidades.

Con lo cual, se recomienda aclarar ese aspecto de la redacción de los párrafos indicados del artículo 6 propuesto; por lo demás, las nuevas facultades que se le desean asignar al Lanamme se encuentran también dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

-      Sobre el  transitorio único del proyecto de ley, que establece lo siguiente:

“TRANSITORIO ÚNICO- Las nuevas funciones asignadas al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme UCR) le serán incorporadas a las que ya tiene, a partir del ejercicio presupuestario del 2025 cuándo se le asigne un dos coma ocho por ciento (2,8%) de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, según la reforma planteada al artículo 5 de la Ley N.º 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, y sus Reformas”

Se dispone en esta norma transitoria, un período específico durante el cual se implementarán las nuevas funciones asignadas a Lanamme. En este sentido, se establece que las nuevas responsabilidades y funciones atribuidas al Lanamme entrarán en vigencia plena a partir del 2025. La efectividad de esta asignación de funciones está vinculada a la asignación específica del dos coma ocho por ciento (2,8%) de los ingresos generados por el impuesto único sobre los combustibles, según lo propuesto en la reforma al artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias y la disposición transitoria ya analizada al inciso e) propuesto. Esta medida transitoria proporciona un periodo para la preparación y planificación antes de que Lanamme asuma plenamente sus nuevas funciones a partir del ejercicio presupuestario mencionado.

Con todo, la única observación que procede hacer a dicha norma tiene que ver con el año que se fija en dicho transitorio único para que el Lanamme asuma sus nuevas tareas (2025), que se corresponde con los tres años a partir del ingreso del presente proyecto de ley a la corriente legislativa, que el citado transitorio a la letra e) establece para que a dicho laboratorio le giren la totalidad de los recursos equivalentes a ese 2,8%. De manera que, a medida que vaya avanzado esta iniciativa en su trámite de aprobación para convertirse en ley de la República deberá actualizarse en la redacción de ese transitorio único el año para que así coincida con ese periodo de transición trienal.

Finalmente, el proyecto de ley bajo estudio debe someterse a la consideración de la Universidad de Costa Rica y de las municipalidades del país al tratar temas que les conciernen de conformidad con los artículos 88 y 190 de la Norma Fundamental.

 IV.            CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que, el texto sustitutivo del proyecto de ley tramitado bajo el expediente No. 22.712 presenta problemas de falta de claridad en la redacción de algunos de sus preceptos y de técnica legislativa que se recomienda valorar y corregir con el fin de evitar posibles roces con el orden constitucional. 

Siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

      Dr. Alonso Arnesto Moya                        Lic. Alexander Campos Solano

                        Procurador                                           Abogado de Procuraduría

AAM/ACS/hsc