24 de octubre de 2024

PGR-OJ-137-2024

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefe de Área

Comisiones Legislativas I

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEAMB-292-2024 de 27 de junio de 2024, por medio del cual requiere nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24338, denominado “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DEL ARTÍCULO 4 Y ADICION DE UN NUEVO ARTÍCULO 4 BIS DE LA LEY PARA REGULAR LA PRODUCCIÓN SOSTENIBLE DE SAL Y CAMARÓN DE CULTIVO EN MODALIDAD CONVENCIONAL Y ORGÁNICA, N° 9814 DEL 18 DE FEBRERO DE 2020.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

            Como se indica en la exposición de motivos, con el proyecto se pretende interpretar auténticamente el artículo 4° de la Ley para regular la producción sostenible de sal y camarón de cultivo en modalidad convencional y orgánica (no. 9814 de 18 de febrero de 2020) con el fin de aclarar si los permisionarios cuyo permiso de uso fue revocado mediante cierre por autoridad administrativa pueden solicitar un permiso de uso nuevo.

            Se expone que, dado que el artículo 4° dispone que los permisos se pueden otorgar a todas aquellas personas físicas y jurídicas cuyos permisos de uso estén vencidos o no hayan sido renovados, no queda claro si en esos supuestos se engloba a las personas a las que se le hubiese revocado el permiso y si el SINAC puede otorgar permisos de uso nuevos en las áreas ya impactadas que experimentaron cierre administrativo de previo a la entrada en vigencia de la ley en el año 2020.

            Por ello, se pretende interpretar auténticamente ese artículo 4° para que se entienda que los permisos de uso nuevos para la producción de camarón de cultivo y para la producción de sal se puedan otorgar en las áreas previamente impactadas que tuvieron un permiso y fueron revocados en sede administrativa, de manera que se pueda interpretar que revocados entra en la definición de “no renovados”.

            Adicionalmente, el proyecto plantea añadir un artículo 4 bis que indica:

“Artículo 4 bis-

Con el objetivo de garantizar la recuperación, restauración y rehabilitación de los ecosistemas, en el caso de áreas impactadas cuyo cierre se dio por autoridad administrativa, a raíz del incumplimiento a la normativa ambiental, a los términos y condiciones establecidos en el permiso de uso original u ocupación ilegal de áreas adyacentes del Estado, se podrán otorgar permisos de uso nuevos, en el tanto el área dada para la producción coincida y se encuentre dentro de los límites establecidos en el permiso de uso original y cumpla con lo establecido en la zonificación.  Dicho permiso será otorgado de manera preferencial a quien demuestre compromiso con la restauración del daño ocasionado por el anterior permisionario.  El cumplimiento del compromiso adquirido por parte del permisionario a través de acciones de restauración y rehabilitación será supervisado y cotejado por el personal del Área de Conservación.”

            Sobre la facultad de la Asamblea Legislativa de interpretar auténticamente las leyes hemos indicado que:

“Según lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, por demás vinculante erga omnes (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), conforme lo dispuesto por el artículo 121, inciso 1) de la Carta Política, la interpretación auténtica de las leyes, si bien encuadra dentro del ejercicio de la función materialmente legislativa, es una facultad distinta de la atribución de dictar, reformar o derogar leyes, pues aunque no existe diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los tipos de normas aludidos (Resolución No. 5797-98 de las 16:18 hrs. del 11 de agosto de 1998), la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está delimitando, pues con ella se pretende aclarar conceptos oscuros, vagos o incluso anfibológicos de otra ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo; respetando siempre el marco material a que dicha disposición se refiere y es por ello que se incorpora o integra retroactivamente al contenido de la norma interpretada (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 12 de junio de 1969, así como Resolución No. 7261-94 de las 08:30 hrs. del 9 de diciembre de 1994, Sala Constitucional). De modo que la Ley interpretativa no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no esté comprendido en su ámbito material (Resolución No. 2005-08424 de las 18:19 hrs. del 28 de junio de 2005. Y en sentido similar la No. 2016-018735 de las 09:50 hrs. del 21 de diciembre de 2016).” (OJ-072-2019 de 29 de julio de 2019. En sentido similar, véanse las opiniones jurídicas nos. PGR-OJ-128-2021 de 19 de agosto de 2021 y PGR-OJ-126-2022 de 28 de setiembre de 2022).

            Además de lo expuesto, resulta conveniente señalar que la Sala Constitucional ha reconocido que la norma interpretativa encuentra su límite material en la norma que interpreta, indicando:

“…la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No existiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos tipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental. La consecuencia se centra más bien en sus efectos. Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo…” (Voto no.  5797-98 de las 16 horas 18 minutos de 11 de agosto de 1998).

            En este caso, realmente lo que plantea el proyecto no es una interpretación auténtica, sino una reforma, pues el artículo 4° no contempla que se le puedan otorgar permisos de uso a quienes se les hubiese revocado uno anterior, sino solo a quienes tengan un permiso vencido o que no haya sido renovado.

            Y así lo señala también el artículo 5°, que, al establecer los requisitos que se deben presentar, hace referencia a las personas físicas o jurídicas tengan “permisos de uso vencidos o que estén próximos a vencerse.”

            Si se tratara de una interpretación auténtica de la norma, no sería necesario incluir un nuevo artículo 4° bis, como lo plantea el proyecto de ley para establecer ciertas regulaciones en cuanto a las “áreas impactadas cuyo cierre se dio por autoridad administrativa, a raíz del incumplimiento a la normativa ambiental, a los términos y condiciones establecidos en el permiso de uso original u ocupación ilegal de áreas adyacentes del Estado.”

            De tal forma, es este caso no se están clarificando o interpretando aspectos oscuros o confusos del artículo 4, sino que, se está modificando el sentido material de esa disposición, y, por tanto, lo planteado en el proyecto de ley no es, técnicamente, una interpretación auténtica.

            En todo caso, en cuanto al fondo de lo pretendido con el proyecto, debe valorarse la viabilidad y necesidad de permitir que un permisionario al que se le haya revocado su permiso pueda volver a solicitarlo según el procedimiento que establece la Ley 9814, pues, tómese en cuenta que esa revocación pudo deberse a algún incumplimiento del permisionario, la ocupación de un área distinta a la autorizada o la generación de un daño a los ecosistemas.

            Es necesario tomar en cuenta que los manglares, de conformidad con el artículo 11 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) y 4° de su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977), y lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Forestal y en el Decreto Ejecutivo no. 22550 de 14 de setiembre de 1993, además de formar parte de la zona marítimo terrestre, “son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal.” (Sala Constitucional, voto no. (Voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007. Véase al respecto).

            En el patrimonio natural del Estado no es posible autorizar actividades distintas a las que establece el artículo 18 de la Ley Forestal. Pero, en el caso específico de los manglares

el transitorio I de la Ley Forestal, reformado por la Ley no. 7761 de 24 de abril de 1998, se dispuso que los permisos, concesiones y contratos otorgados al amparo de la legislación derogada, seguirían vigentes hasta su vencimiento, y que en la zona marítimo terrestre y los manglares, serían prorrogados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, cuando hubieran dado lugar a inversiones en infraestructura y cumplieran con los requisitos ambientales para ese efecto, no pudiendo otorgarse nuevos permisos, concesiones o contratos, ni extender el área de los vigentes.

            Con fundamento en la legislación anterior a la Ley Forestal, el artículo 3 del Decreto Ejecutivo no. 22550-MIRENEM de 14 de setiembre de 1993, dispuso que no procedía el otorgamiento de permisos o concesiones en áreas de humedales estuarinos ocupados por manglar cuando la actividad por desarrollar implicara un cambio de uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas (en las cuales se autorizaba la eliminación de manglar de acuerdo con criterios técnicos con miras a la afectación del área mínima necesaria para la construcción de los canales artificiales); y de proyectos de acuacultura (donde se permitiría la alteración de áreas de manglar para la construcción de canales de toma de agua con dimensiones técnicamente justificadas).

            Con base en el transitorio I de la Ley Forestal, se emitió el Decreto Ejecutivo no. 29342-MINAE de 12 de marzo del 2001, que regulaba los requisitos para la renovación de los permisos de uso para proyectos de salinas y de acuicultura (explotación de camarones) existentes en áreas de manglar, otorgados al amparo de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, no. 7317 de 30 de octubre de 1992, antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 7575, según las consideraciones del Decreto.

            De lo dispuesto en el transitorio I de la Ley Forestal, puede notarse que lo que el legislador decidió fue autorizar la prórroga de los permisos ya otorgados, con base en la legislación anterior en los manglares, cuando hubieran dado lugar a inversiones en infraestructura y cumplieran con los requisitos ambientales para ese efecto, no pudiendo otorgarse nuevos permisos, concesiones o contratos, ni extender el área de los vigentes.

            Como lo señalamos en la opinión jurídica no. OJ-072-2018 de 24 de julio de 2018 en relación con un proyecto que pretendía modificar el artículo 18 de la Ley Forestal para permitir actividades de producción sostenible de salineras y camaroneras en el patrimonio natural del Estado, “las normas legales que se dicten en relación con el patrimonio natural del Estado y la zona marítimo terrestre deben tener sustento técnico, conforme al principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica.” Y, como allí se indicó, los estudios técnicos deben ser previos a la promulgación de la ley, suficientes y completos para justificar la medida legislativa.

            También, resultan aplicables los principios de razonabilidad y de no regresión en materia ambiental, sobre los cuales se ha señalado:

“Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»

En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).

            Con base esos principios, sobre el patrimonio natural del Estado, hemos señalado que “la constitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.

            Por tanto, modificar el régimen de excepción que estableció el transitorio I de la Ley Forestal, permitiendo además de la prórroga de los permisos ya otorgados, el otorgamiento de permisos nuevos, requiere una justificación técnica previa.

            III. CONCLUSIÓN.

            Lo planteado en el proyecto de ley no es, técnicamente, una interpretación auténtica. En cuanto al fondo de lo pretendido con el proyecto, debe valorarse la viabilidad y necesidad de permitir que un permisionario al que se le haya revocado su permiso pueda volver a solicitarlo según el procedimiento que establece la Ley 9814. Además, debe tenerse en cuenta que, con base en los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión en materia ambiental, modificar el régimen de excepción que estableció el transitorio I de la Ley Forestal, permitiendo, además de la prórroga de los permisos ya otorgados, el otorgamiento de permisos nuevos, requiere una justificación técnica previa.

De usted, atentamente,

                                                                  Elizabeth León Rodríguez

                                                                  Procuradora

ELR/ysb

Cód. 6044-2024