13 de agosto de 2024

PGR-OJ-094-2024

Señora

Daniela Campos Bermúdez

Jefa, Área Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la autorización del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-23698-OFI-125-2024 del 23 de febrero del 2024, mediante el cual, se solicitó el criterio en relación con el texto sustitutivo del 22 de febrero del 2024 del proyecto de Ley 23698 denominado: DESAFECTACIÓN DE USO PÚBLICO DE UN INMUEBLE Y AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE GUÁCIMO PARA QUE SEGREGUE Y DONE UN INMUEBLE DE SUPROPIEDAD A LA ACTUAL POSEEDORA

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes no es una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados sobre un determinado proyecto de ley.

 Por lo anterior, esta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para este poder de la República y es un asesoramiento estrictamente jurídico el cual tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias.

Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

OBJETO DEL PROYECTO

En relación al proyecto se realizan las consideraciones:

Artículo 1.

El primer artículo del proyecto desafecta del uso público el bien inmueble inscrito en el Registro Público, partido de Limón, matrícula N° 157442, propiedad de la Municipalidad de Guácimo, cédula de persona jurídica número N.º 3-014-042122.

En relación con la desafectación de bienes de dominio público en el dictamen C-162-2004, se indicó que “ la presencia de un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza demanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se trate o en su caso, si el bien está destinado al uso público. La afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como demanial o no”.

El artículo 261 del Código Civil establece que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Ahora bien, consultada a la Municipalidad, mediante el oficio DCAT-022-2024 del 19 de junio del 2024, se indicó que del estudio de la finca 157442 descrita por el plano catastrado número L-458550-1997, es un bien patrimonial.

Por lo anterior, la desafectación propuesta en el proyecto carece de interés actual.

ARTÍCULO 2-.

Se autoriza a la Municipalidad de Guácimo para que done la finca descrita a la siguiente beneficiaria: xxx, cédula xxx

La presente autorización de enajenación por donación de un bien municipal, es un requisito indispensable para que la voluntad municipal se consolide y disponga la finca a favor de una persona privada.

Obedece a un acto previo que debe constar en el expediente administrativo de donación para su validez y eficacia.

El artículo 71 de la Ley 7794 del 30 de abril de 1998, establece en su párrafo segundo que: “Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial”. 

Por lo anterior y en concordancia con el artículo 172 de la Constitución Política que establece que: La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles.

Al ser la beneficiaria un sujeto privado, la autorización legislativa en la enajenación por donación es un requisito indispensable para que la administración pueda disponer del bien.

Artículo 3 No hay objeción alguna.

            Artículo 4.

El artículo cuatro establece que, para gozar del beneficio de donación, se deberá demostrar ante la Municipalidad de Guácimo que se ha ejercido, su derecho de posesión, por el período de posesión de un mínimo de diez años, de manera continua, pública, pacífica y a título de dueño y admite para el cálculo del término la transferencia de la posesión de los anteriores poseedores, según el artículo 863 de la Ley número 63 del Código Civil de 28 de setiembre del 1887.

Se instaura y ordena un procedimiento administrativo probatorio de posesión con la finalidad de que el beneficiario demuestre su posesión decenal sobre la finca donada. 

En sede administrativa el medio de prueba admisible sería es un testimonio de la “poseedora”, vía declaración jurada. Este procedimiento carecería de las garantías procesales establecidas en la Ley de Información Posesorias, para proteger los intereses de terceros, incluido el Municipal y demostrar una posesión.

De conformidad con el artículo 284 del Código Civil para que la posesión por más de un año confiera el derecho de poseer es necesario que dicha posesión sea de buena fe. El 285 de ese cuerpo normativo, indica que es poseedor de buena fe que aquel en el acto de posesión creía tener el derecho de poseer.

Asimismo, el artículo 853 establece que por prescripción positiva se adquiere la propiedad y establece 3 condiciones: título traslativo de dominio, buena fe y posesión. El artículo 867 establece que la posesión debe ser en calidad de propietario, continua, pública y pacífica.

Lo anterior, resulta en un procedimiento precario para demostrar un derecho como el de posesión para usucapir, el cual,  es un tema reservado a la titulación de tierras, que a tenor de lo indicado en la PGR-OJ-099-2023  10 de octubre del 2023 ha sido tratado en diversas oportunidades por este órgano asesor (C-321-2003 y OJ-046-2004) y por la Sala Constitucional (Votos N.° 2802-99, 2988-99 y 8560-2001), concluyéndose en todos los casos que las leyes de titulación en sede administrativa, al querer brindar una respuesta rápida para solucionar la tenencia en asentamientos consolidados, dejan desprotegidos en gran medida no sólo el derecho de terceros sobre las propiedades donde se encuentran dichos asentamientos, sino derechos superiores relacionados con bienes demaniales, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por lo anterior, en relación con la autorización legislativa de donación del artículo 71 del Código Municipal, en su esencia no está para condicionar el derecho otorgado en una diligencia administrativa probatoria de una posesión decenal, más bien, su esencia es habilitar a la Municipalidad conforme el artículo citado para emitir actos de enajenación de su patrimonio a sujetos privados por condiciones de interés social según el texto base del proyecto.

El legislador puede incluir condiciones a esa donación, tal es la suerte del artículo 5 del proyecto, o bien establecer requisitos para conferir el grado de beneficiario a un sujeto privado, como lo es la elegibilidad del beneficiario en orden a una condición socioeconómica. Más sin embargo, el condicionar el beneficio a une mera posesión del bien, podría legitimar posesiones ilegales en bienes públicos sin las garantías procesales para demostrar una posesión de buena fe en los terminaos indicados en perjuicio de terceros o de la misma municipalidad.  

            Artículo 5. No hay comentario alguno.

            Artículo 6. No hay comentario alguno.

Conclusiones

1.      Conforme lo indicó la municipalidad Unidad de Servicios Técnicos, la finca 157442 con plano L-458550-1997, es un bien de carácter patrimonial a nombre de la Municipalidad de Guácimo, por lo que no se requiere desafectar el inmueble.

2.      La autorización de la donación, vía Ley Especial, es un requisito indispensable en los términos del artículo 71 de la Ley 7794, del 30 de abril de 1998.

3.      El legislador está facultado para incorporar condiciones o limitaciones al dominio del nuevo adquirente por ser Ley Especial.

4.      La elegibilidad del beneficiario en materia de interés social, debe obedecer a una condición socioeconómica y no estrictamente de la tenencia de tierra o posesión, situación que en sede administrativas no tendría las garantías procesales idóneas para demostrar una posesión de buena fe, tal y como está regulado para los procesos de información posesoria vía judicial y legitimando posiblemente posesiones ilegales en bienes públicos.

5.      Se recomienda, por ser un asunto de interés social, exonerar del impuesto de traspaso y timbres correspondientes a la inscripción en el Registro Inmobiliario.

                                                    Atentamente,

                                                   Jonathan Bonilla Córdoba

                                                   Notario del Estado

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