07 de octubre de 2024

PGR-OJ-119-2024

Señora

Guiselle Hernández Aguilar 

Jefa a.i., Área de Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio ALCPGOB-0885-2023, por medio del cual nos indicó que la Comisión Permanente de Gobierno y Administración decidió conferirnos audiencia sobre el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 80 de la Ley de Tránsito por Vías Terrestres y Seguridad Vial, N.° 9078 del 4 de octubre de 2012 y Adición de un artículo 15 bis a la Ley de Regulación de Escuelas de Manejo, N.° 8709 del 3 de febrero de 2009”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 23.936.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley aludido debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con la labor de la Asamblea Legislativa, no es un dictamen vinculante, sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

            Además, interesa indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- SOBRE LA FINALIDAD Y EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala, entre otras cosas, que su objetivo principal es actualizar el procedimiento para realizar el examen práctico de manejo, examen que constituye un requisito para la obtención de la licencia de conducir.

Afirma que la alta demanda para la obtención de licencias para conducir entra en conflicto con la capacidad presupuestaria y de personal de la institución pública encargada de otorgar esas licencias. Explica que la Dirección de Seguridad Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT) solo cuenta con 13 sedes para efectuar ese tipo de pruebas y 32 instructores para aplicarlas, lo que genera listas de espera para la obtención de ese documento.

Sostiene que la solución a ese asunto está en autorizar a las escuelas de manejo (las cuales se rigen por la Ley de Regulación de las Escuelas de Manejo, n.° 8709 de 3 febrero de 2009) para aplicar los exámenes prácticos aludidos.

Señala que existen países, como Bolivia, que han abordado el tema en los mismos términos en que se propone, para lo cual han autorizado a las escuelas de manejo privadas para coadyuvar al Estado en el cumplimiento de su obligación de efectuar pruebas prácticas de manejo.

            El texto de la propuesta legislativa es el siguiente: 

“REFORMA DEL ARTÍCULO 80 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR

VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL, N.° 9078,

DE 4 DE OCTUBRE DE 2012 Y ADICIÓN DE UN ARTÍCULO 15 BIS

A LA LEY DE REGULACIÓN DE ESCUELAS DE MANEJO,

N.° 8709, DE 3 DE FEBRERO DE 2009

ARTÍCULO 1- Se reforma el artículo 80 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N.° 9078, de 4 de octubre de 2012, para que diga:

Artículo 80- Especificidad del examen práctico

             El examen práctico, al que se refiere el inciso e) del artículo 84 de esta ley, debe realizarse en los vehículos que presenten las características propias del tipo de licencia a la que el conductor aspira; podrá realizarse con un vehículo de transmisión manual, automática o acorde con otra tecnología.

             En el caso de las licencias clase A y B, los vehículos que se utilicen para realizar el examen práctico deberán superar los límites máximos de peso y potencia requeridos para la obtención del tipo de licencia inmediata inferior a la solicitada.

             Cuando se trate de vehículos articulados, la realización del examen requerirá el manejo del vehículo completo (cabezal y remolque).

             Las personas con discapacidad podrán realizar el examen práctico en un vehículo adaptado a su condición.

             Estos exámenes estarán a cargo del Consejo de Seguridad Vial y podrán ser aplicados por las escuelas de manejo que funcionen a derecho y que sean debidamente autorizadas por esta institución, según la reglamentación que al efecto dicte. Dichas empresas serán sujetas de valoración y fiscalización continua por parte del órgano competente y podrán perder la acreditación respectiva, según los procedimientos que determine el reglamento pertinente.

ARTÍCULO 2- Se adiciona el artículo 15 bis a la Ley de Regulación de Escuelas de Manejo, N.° 8709, de 3 de febrero de 2009, para que diga:

Artículo 15 bis- Autorización para aplicar exámenes prácticos de manejo

             Las escuelas de manejo que obtengan autorización especial, de parte del Consejo de Seguridad Vial, podrán ofrecer el servicio al usuario para la toma de los exámenes prácticos oficiales, al costo y especificaciones que establezca esta institución, por la vía reglamentaria. Estos exámenes serán válidos para cumplir con el requisito pertinente para obtener la licencia de conducir.

TRANSITORIO- El Consejo de Seguridad Vial tendrá el lapso de tres meses, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para reglamentar lo requerido, con el fin de que las escuelas de manejo puedan solicitar la autorización pertinente”.

            Seguidamente emitiremos nuestra opinión con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

III.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

            El artículo 84 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres establece los requisitos para obtener la licencia para la conducción de vehículos.  Dentro de esos requisitos se encuentra ser mayor de 18 años, saber leer y escribir, presentar un dictamen médico general que demuestre la aptitud para conducir, aprobar el curso básico de educación vial, aprobar el examen práctico para el tipo de licencia a la que se aspira y no haber cometido delitos relacionados con conducción temeraria o alguna de las infracciones catalogadas como conductas categoría A y B por la Ley de Tránsito durante los doce meses anteriores a la solicitud.

            El proyecto de ley en estudio está relacionado con la prueba práctica de manejo, la cual está regulada en el artículo 80 de la misma Ley de Tránsito. La iniciativa está orientada a adicionar un párrafo quinto a esa norma en el que se faculta a las escuelas de manejo autorizadas por el Consejo de Seguridad Vial, para que apliquen las pruebas prácticas requeridas para la obtención de la licencia de conducir. 

            Sobre la licencia para conducir hemos indicado que “… no es sino el documento mediante el cual el Estado, en uso de sus potestades, certifica las capacidades y la aptitud de un particular para la conducción de un vehículo automotor a fin resguardar el orden público y la integridad física de las personas. En el fondo, la obtención de la licencia de conducir autoriza al particular, una vez cumplidos los requisitos que la ley impone, para que conduzca un determinado automotor por las vías terrestres nacionales, bajo las regulaciones que la misma ley instaura.” (Dictamen C-124-2006 del 24 de marzo del 2006).  Luego aclaramos que la licencia de conducir no es el documento que la acredita, sino “… la consecuencia del acto administrativo que adopta la Dirección General de Educación Vial en punto a la capacidad e idoneidad de su portador para conducir vehículos.”  (Dictamen C-126-2007 del 26 de abril del 2007).

            Una de las primeras dudas que surge al analizar la reforma que se propone es si el Estado puede transferir, parcial o totalmente, su potestad de realizar las pruebas prácticas de manejo para la obtención de la licencia para conducir.  Al respecto, debemos indicar que esta Procuraduría ha señalado que la emisión de dichas licencias es una potestad de imperio del Estado, por lo que no es transferible, salvo norma expresa en contrario.  (Dictamen C-124-2006 citado y PGR-OJ-043-2023 de 26 de abril de 2023). Partiendo de lo anterior, y siendo que la prueba práctica de manejo es uno de los requisitos para obtener la licencia, consideramos que dichas pruebas sí podrían ser practicadas por las escuelas privadas de manejo, siempre que esa posibilidad esté contemplada en una norma de rango legal como la que se propone.

            Por otra parte, si bien el proyecto de ley en estudio establece que las escuelas de manejo estarán sujetas a la “valoración y fiscalización continua” por parte del “órgano competente”, estimamos que, por razones de seguridad jurídica, debería haber un mayor desarrollo legislativo sobre esos temas, para prevenir los problemas de corrupción y tráfico de influencias que se han generado con los trámites relativos a la obtención de licencias de conducir.   Lo anterior es particularmente importante por ser el tránsito vehicular una actividad de interés público, con implicaciones no solo económicas, sino de importancia para la seguridad y la vida de las personas. 

            También interesa señalar que el proyecto de ley faculta al Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) para aplicar las pruebas prácticas de manejo y para otorgar autorizaciones especiales a las escuelas privadas que decidan aplicar ese tipo de pruebas; sin embargo, el órgano encargado actualmente de esa materia no es el COSEVI, sino la Dirección General de Educación Vial del MOPT. Con respecto a lo anterior, el artículo 20 de la Ley de Administración Vial, n.° 6324 de 24 de mayo de 1979, dispone que “La Dirección General de Educación Vial será la responsable de todo el Sistema Nacional de Acreditación de Conductores, que incluye el proceso de formación de conductores y la expedición de las licencias de conducir.”  Atendiendo esa situación, se recomienda aclarar si la referencia al COSEVI obedece a un error, o si la idea es trasladar el manejo de esos temas a dicho órgano, en cuyo caso, deberían derogarse expresamente las normas que se lo atribuyen a la Dirección General de Educación Vial. 

            Asimismo, el transitorio único del proyecto de ley dispone que el Consejo de Seguridad Vial tendrá tres meses, a partir de la entrada en vigencia de esa ley, para reglamentar lo requerido con el fin de que las escuelas de manejo puedan solicitar la autorización pertinente.  No obstante, la competencia para reglamentar las leyes pertenece, de manera exclusiva, al Poder Ejecutivo, por disposición expresa del artículo 140, incisos 3) y 18), de la Constitución Política.  

            Por último, debemos advertir que actualmente se encuentra en trámite, en la corriente legislativa, el proyecto de ley n.° 23.242, denominado “PROYECTO DE LEY PARA SIMPLIFICAR EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LA OBTENCIÓN DE LA LICENCIA DE CONDUCIR”.  Dicho proyecto recibió ya dictamen de mayoría afirmativo y pretende ‒entre otras cosas‒ que se autorice a empresas públicas y privadas para que realicen exámenes prácticos de manejo.  Por su similitud con la iniciativa sobre la cual versa este informe, sugerimos tramitar conjuntamente ambos proyectos, con la finalidad de evitar contradicciones innecesarias.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría no observa razones de inconstitucionalidad que impidan aprobar el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 80 de la Ley de Tránsito por Vías Terrestres y Seguridad Vial, N.° 9078 del 4 de octubre de 2012 y Adición de un artículo 15 bis a la Ley de Regulación de Escuelas de Manejo, N.° 8709 del 3 de febrero de 2009”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 23.936, por lo que su aprobación o no es un asunto de política legislativa; no obstante, sugerimos analizar las observaciones realizadas.

Cordialmente,

                                             Julio César Mesén Montoya  

                                                       Procurador

JCMM/hsc