02 de julio de 2024

PGR-C-139-2024

Máster

Marta Eugenia Aguilar Varela

Directora

Instituto Geográfico Nacional

Registro Nacional

Zapote

secretariaign@rnp.go.cr

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DIG-0066-2024, en el que consulta sobre las competencias del INDER e IGN en punto a cuál es la institución pública con competencia para certificar, emitir criterios y demás gestiones requeridas por terceros, en relación con la ubicación de una propiedad dentro o fuera de los límites de los territorios indígenas; para delimitar estos y oficializar su ubicación geográfica.

            I.- ANTECEDENTES

            Indica que los anteriores cuestionamientos los realiza dadas las manifestaciones hechas por el INDER mediante oficio INDER-PEAJ-OFI-0079-2024, en el que, con base en un extracto de la sentencia 52-F-S1-2021 de la Sala Primera de la Corte, sostiene que la CONAI y el INDER carecen de competencia para emitir certificaciones de ubicación de los límites en cada territorio indígena acorde con los Decretos Ejecutivos vigentes y coordenadas de delimitación, lo que corresponde únicamente al Instituto Geográfico Nacional.

            Contra lo expresado en ese oficio, hace, en resumen, las siguientes objeciones:

            De acuerdo con la Ley 59/1944, de Creación del Instituto Geográfico Nacional, en concordancia con el 59 de la Ley General de la Administración Pública, la función del IGN está circunscrita al desarrollo de las políticas nacionales de carácter cartográfico, geográfico, geodésico, geofísico y de índole similar que permitan dar soporte a esas obras, con el fin de apoyar los procesos de planificación; no así la demarcación territorial de las reservas indígenas, competencia asignada en la Ley Indígena, 6172/1977, artículo 8, al Instituto Costarricense de Tierras y Colonización, que por Ley 6735 se transformó en el Instituto de Desarrollo Agrario, y con la Ley 9036 en el Instituto de Desarrollo Rural:  “Artículo 8º.- El ITCO, en coordinación con la CONAI, será el organismo encargado de efectuar la demarcación territorial de las reservas indígenas, conforme a los límites legalmente establecidos.”

            Si bien al IGN le corresponde la interpretación de los límites a nivel cartográfico, es competencia exclusiva del INDER la demarcación territorial de las reservas indígenas.

El oficio INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024 omite el artículo 8 de la Ley Indígena y hace referencia a decretos ejecutivos que delimitan territorios indígenas, sin precisarlos. Cita algunos Decretos que, aunque mencionan las hojas del IGN y las escala en que se localizan reservas indígenas específicas, afirma que la delimitación o demarcación de territorios indígenas es competencia del ITCO o IDA, hoy INDER: Decretos 5904-G, artículo 3°; 13571-G, art. 5; y 13572-G, arts. 3° y 6; Decreto 29447-G, art. 4.

El INDER no ha tenido, ni tiene, nodo o capas publicitadas en el geoportal del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) referente a las reservas indígenas, siendo un elemento más que impediría realizar gestiones o certificaciones relacionadas con estas, adicional a la carencia de competencia del IGN para su delimitación. En el supuesto de que el INDER incluyera su delimitación en esa plataforma, la información publicitada sería de su pertenencia; ningún otro usuario puede modificar los datos. (El SNIT, creado por Decreto 37773, es la plataforma oficial que publica la información geográfica fundamental, estandarizada, siguiendo las normas técnicas utilizadas en la generación de información geoespacial a nivel nacional. Está en concordancia con la Infraestructura de Datos Espaciales de Costa Rica, IDECORI, o mecanismo de coordinación interinstitucional que integra la información geográfica, considerando el marco legal, las políticas y los recursos del sector público, privado y educación superior universitaria, productoras y usuarias de información geográfica del territorio continental y marino nacional. Decreto 42120/2019, arts. 1 y 2).

Por Directriz N° 011-P de 2022 (Sobre las normas aplicables para generación y publicación de información territorial georreferenciada), la Administración Central y Descentralizada y sus dependencias que cuenten con información geoespacial actualizada, están obligadas a publicarla en el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT), con ajuste a las normas técnicas y estándares definidos por el Instituto Geográfico Nacional del Registro Nacional, y serán responsables por la oficialidad, el mantenimiento, actualización y confiabilidad de la información suministrada (artículo 4°). Cuando las instituciones publicitan en el SNIT, la oficialización de la información territorial georreferenciada corresponde a cada una de las dependencias que la genera, y es información oficial la que cumpla con los requerimientos sobre datos geográficos para la producción y publicación de información geoespacial del SNIT y disposiciones de orden técnico definidas por el IGN (Directriz N°011-P, art. 3°).

Estima que pretender que el IGN certifique las delimitaciones de territorios indígenas violenta lo dispuesto en los artículos 65 y 66 de la Ley General de la Administración Pública y resultaría en un conflicto de competencias, dado que la información a acreditar pertenece a otra entidad, el INDER, lo que deviene improcedente, con arreglo al principio de legalidad. La competencia para la delimitación de los territorios indígenas, concluye, corresponde al INDER, sin injerencia alguna del Registro Nacional, más allá de la publicidad de los límites descritos en los decretos que declaren los territorios indígenas.

I.1) ACERCA DEL TEXTO DE LA RESOLUCIÓN DE INTERÉS

El extracto de la sentencia 52-F-S1-2021 de la Sala Primera de la Corte que, afirma, reproduce el oficio INDER-PEAJ-OFI-0079-2024, es:

“… no existe norma administrativa que autorice al INDER a certificar la ubicación de terrenos dentro de Territorios Indígenas. Efectivamente, la prueba solo podía provenir de análisis periciales de topografía, levantamientos topográficos satelitales, o documentos emitidos por el Instituto Geográfico Nacional, en los cuales efectivamente se estableciera su ubicación exacta…”. A lo que añade la sentencia: “… las certificaciones emitidas por la CONAI y oficio del INDER, carecen de valor jurídico a los efectos en que han sido citadas por el Tribunal, de modo que impiden tener la localización dentro de la Reserva Indígena…”.

Esa sentencia se dictó dentro de un proceso de conocimiento para que se ordenara al INDER y la CONAI a instruir el trámite de expropiación del artículo 5° de la Ley Indígena, a fin de determinar el área a expropiar de un inmueble propiedad de la actora, que alegó estar ubicado en una reserva indígena, y el justiprecio a indemnizar. Se trata de un acto jurisdiccional concreto, que tiene efectos en el proceso donde se dictó; por sí solo no constituye jurisprudencia, con valor de norma no escrita del ordenamiento jurídico, como criterio reiterado de la Sala de Casación, que “provenga del núcleo decisorio de la sentencia (ratio dicidendi)”, en tres o más sentencias e interpretación uniforme de las mismas disposiciones legales. (Arts. 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Sala Constitucional, sentencias 3470-2013, 5945-2014, 337-2016, 14829-2016, 11979-2021 y 8867-2023). En otras resoluciones, la Sala Primera de la Corte ha expresado: "La CONAI no cuenta según su normativa con dicha facultad, además, tampoco cumple con el requisito impuesto por el artículo 65 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece: ’La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado […]’. Al hacer un estudio de la Ley de Creación de la CONAI, no se establece en esta ninguna potestad relacionada con delimitar o certificar la existencia de predios dentro de territorio indígena. Esta actividad le corresponde al INDER, en el tanto el numeral 5 de la Ley Indígena dispone su obligación de reubicar a las personas no indígenas o bien en su defecto expropiarlas e indemnizarlas”. (Sala Primera de la Corte, sentencia 496-2023. En igual sentido: Sala Primera de la Corte, sentencia 2878-2020, cons. VII. Énfasis suplido).

II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

Del objeto de su consulta y justificaciones que hace se desprende que a través de la misma se solicita resolver un conflicto de competencia, entre ese órgano y el INDER, en torno a certificar la ubicación de un inmueble dentro -o fuera- de los límites de los territorios indígenas, delimitar estos y, como consecuencia, oficializar su ubicación geográfica; competencia que en su oficio atribuye al INDER, en tanto éste, a su decir, en el oficio INDER-PEAJ-OFI-0079-2024, la achaca al Instituto Geográfico Nacional con fundamento en el voto de la Sala Primera de Corte 52-F-S1-2021, lo que rebate. Se trata de un conflicto de competencia negativo, “donde los actores rehúsan asumir la competencia o atribución, ya que consideran recíprocamente que corresponde al otro”, a diferencia del positivo, “donde los sujetos involucrados en él reclaman para sí, y en forma exclusiva y excluyente, el ejercicio de una competencia o atribución”.  (Opinión Jurídica OJ-025-2004).

La consulta es inadmisible por estarse en presencia de un conflicto administrativo de competencias. Las normas que regulan la actuación de la Procuraduría General de la República no la autorizan a dirimir asuntos de esa índole. Los conflictos de competencia que se susciten entre la Administración Central del Estado y un ente descentralizado deben resolverse, en forma exclusiva, por el Presidente de la República, a quien han de acudir los interesados si no logran un acuerdo y lo someten a su consideración, conforme a lo dispuesto en la Ley 6227/1978, General de la Administración Pública. (Dictámenes C-177-85, C-214-85, C-041-86, C-106-87-1, C-179-87, C-254-87, C-205-92, C-215-95, C-234-95, C-11-97, C-179-97, C-269-2011, C-211-2015, C-99-2016 y C-58-2017. Opiniones Jurídicas OJ-79-1999, OJ-108-2001, OJ-25-2004, OJ-4-2010):

          Ley 6227: “Artículo 26.-

El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones: (…)

c) Dirimir en vía administrativa los conflictos entre los entes descentralizados y entre éstos y la Administración Central del Estado”;

“Artículo 71.- (…)

3. Los conflictos, incluso de competencia entre entes, serán resueltos de conformidad con la Sección IV de este Capítulo, en la vía administrativa, pero cada parte conservará su derecho a la acción contenciosa pertinente”.

“Artículo 78.-Cuando surja un conflicto de competencia o de cualquier otra naturaleza entre un Ministerio y una institución descentralizada, o entre éstas, la decisión corresponderá al Presidente de la República”.

El artículo 79 ibid fija el trámite a seguir.

Un dictamen de la Procuraduría General de la República resolviendo un caso concreto de esa naturaleza “excedería el límite de atribuciones de este órgano consultivo técnico-jurídico y sería, conforme al principio de legalidad, absolutamente nulo”. (Dictámenes C-214-1985 y C-205-1992). El artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, 6815/1982, exceptúa de los asuntos consultables los propios de los órganos administrativos que tienen una competencia especial conferida por ley.

Por lo demás, en cuanto a la vinculatoriedad de los dictámenes de la Procuraduría General de la República, ha de tenerse en cuenta que la Corte Plena, actuando como contralor de constitucionalidad (expediente N° 0013-84), al resolver la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 6815/1982, en Sesión Extraordinaria N° 32 de las 13 horas con 30 minutos del 3 de mayo de 1984, interpretó que “la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública." (Vid. también del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII, sentencias 96-2014, 45-2015 y 91-2015. Dictámenes C-214-1985 y C-58-2006). El dictamen es de acatamiento obligatorio para la Administración consultante a menos que, en asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, obtenga su dispensa del Consejo de Gobierno, mediante resolución razonada, siguiendo el trámite de la Ley 6815, artículo 6°, cuando esté en juego el interés público. En la decisión de consultar del órgano va implícita la de aceptar los efectos del dictamen. La audiencia o traslado que la Procuraduría pueda otorgar a otro organismo de la Administración Pública en torno a una consulta ajena, cuyo punto sea de su interés, no extiende a éste la vinculatoriedad del pronunciamiento. (Dictámenes C-221-1989, C-231-1999, C-233-2003 y C-58-2006). Si el dictamen es desfavorable a la institución no consultante, no estaría obligada a acatar la opinión vertida. (Dictamen C-214-85).

Agréguese que la Procuraduría General de la República se ha pronunciado en el sentido de que “con la finalidad de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y, sobre todo, para respetar el criterio de jerarquía normativa (…) que ostentan las resoluciones judiciales en nuestro ordenamiento jurídico, lo que en ellas se resuelva priva sobre cualquier otra decisión administrativa. (Sobre el tema pueden consultarse los pronunciamientos OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014, C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, y OJ-078-2017 del 28 de junio del 2017, entre otros)”. Dictamen C-029-2019, que cita el PGR-C-051-2024. No nos corresponde valorar las sentencias. (Dictamen PGR-C-051-2024).

            Tampoco se aportó la opinión legal de la Asesoría Jurídica, con análisis y respuesta a las interrogantes que se plantean, como lo exige nuestra Ley Orgánica, artículo 4°: “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”. De los artículos 3, inciso b, 4 y 5 de esa Ley, por jurisprudencia administrativa se han establecido tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que su objeto sea planteado de forma clara, precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución correspondiente. (Dictamen PGR-C-136-2023, entre muchos, que cita como antecedentes los pronunciamientos C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, C-377-2019, C-080-2020 y C-065-2021). El último requisito, “en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor. Lo anterior, lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el jerarca correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico. (Véanse nuestros dictámenes nos. C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, C-006-2020 de 9 de enero de 2020, C-211-2021 de 19 de julio de 2021, entre otros)”. (Dictamen PGR-C-136-2023).

III.- CONCLUSIÓN

            En razón de lo expuesto, la consulta es inadmisible, por cuanto a través la misma se pretende que la Procuraduría dirima un conflicto de competencias entre ese órgano y el INDER, lo que excede nuestras atribuciones, y es del resorte exclusivo del Presidente de la República, ante quien pueden plantearlo los interesados, si a bien lo tienen, con apego a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, artículos 26, inciso c, 71.3, 78 y 79. Además, con la consulta no se aportó el criterio de la Asesoría Jurídica e incumple requisitos de admisibilidad.

De usted, atentamente,

José J. Barahona Vargas

Procurador

JJBV/jqr

Cód. 2153-2024

C:             Osvaldo Artavia Carballo

Presidente Ejecutivo INDER