10 de setiembre del 2024

PGR-C-200-2024

 

Señor

Juan Bautista Monge Corrales

Presidente

Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Desamparados

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n°. CCDRD-JD-5-603-2023, del 28 de agosto del 2023, código interno n°. 8413-2023, por medio del cual nos adjunta el acuerdo n°. 1080-2023 de la Junta Directiva del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Desamparados (en adelante CCDRD), en el que se dispuso textualmente: “3. Moción de la señora Ana Rita Gonzales (SIC) para solicitarle al señor Fernando Calderón pedir criterio a la Contraloría General de la Republica (SIC) respecto a si es procedente el pago de salarios de forma retroactiva, sobre los aumentos de salario desde el año 2020 para los funcionarios de este Comité Cantonal. R/ Se aprueba. Acuerdo definitivamente aprobado. N.°1080-2023”.

 

Tomando como referencia dicho acuerdo, el consultante Monge Corrales, en su condición de presidente del CCDRD, formula la siguiente consulta:

 

Ø  “¿Están facultados legalmente los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, pagar de manera retroactiva desde el año 2020 y hasta la fecha el monto correspondiente a aumento en el salario base a sus funcionarios, tomando, por ejemplo, como referencia para ello el Índice de Precios al Consumidor (IPC)?” (El subrayado es suplido)

 

 

I.- Antecedentes de la consulta:

 

En primer lugar, mediante el oficio de consulta n°. CCDRD-JD-5-603-2023, se resalta que distintos pronunciamientos tanto de este órgano consultivo como del órgano contralor, han dejado claro que los Comités Cantonales de Deportes y Recreación son parte de la corporación municipal correspondiente, al ser órganos adscritos a la misma, con personería jurídica instrumental a efecto de desarrollar las funciones propias que les han sido encomendadas. Por esta razón, mayormente su accionar administrativo y legal se rige por lo que se estipula en el régimen municipal.

 

Así entonces, textualmente se destacó lo siguiente:

 

“No obstante, lo anterior, y en lo que compete a materia de salarios, desde el año 2017 este Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Desamparados (CCDRD), venía efectuando los aumentos al salario base de sus empleados con el monto porcentual o monetario que determinaba el Gobierno Central en su momento (primordialmente sustentado en el Índice de Precios al Consumidor). Este aumento que aplicaba el CCDRD, era distinto al que aplicaba la Municipalidad de Desamparados a sus empleados, debido a que los incrementos salariales en la corporación municipal se regían por lo que determinaba la Convención Colectiva Municipal, de la cual los empleados del CCDRD no eran parte. Con ello, se reitera que el monto porcentual o absoluto que por aumento en el salario base que ha seguido este CCDRD desde el año 2017 a sus colaboradores, ha sido siempre el que decretaba el Gobierno Central para sus empleados. Por esta razón, y por efecto de la pandemia, es que, ante decreto emitido por el Gobierno de la República de no aprobar aumentos al salario base a sus empleados a partir del 2020, determinó este CCDRD seguir el mismo lineamiento, por lo que desde ese año, y hasta este momento, el CCDRD no ha incorporado aumento alguno en el salario base de sus empleados. Caso contrario, la Municipalidad de Desamparados no ha dejado de aplicar dichos aumentos al salario base de sus empleados desde el año señalado”. (El subrayado es nuestro)

 

Además, se advierte que debido a lo anteriormente transcrito y por el hecho de que los comités cantonales de deportes y recreación son órganos adscritos a la municipalidad respectiva, se solicita a la Procuraduría la emisión de un criterio jurídico sobre el tema planteado. Para ello, se toma como sustento el acuerdo n°. 1080-2023, de cuyo contenido se extrae de su encabezado y de las líneas 23 a la 32 la siguiente información:

 

“Acta N.° 05-2022.

Fecha: 05 de enero de 2022.

(…)

Artículo VI. Mociones y asuntos puntuales del Cuerpo Colegiado.

1. Srta. Yelba Karolina Cortes Silva, presenta justificacion de ausencia para sesion ordinaria N.°096-2023, por motivos de salud. Carta recibida el 03 de agosto del 2023. (SIC)--

2. Sra. María Ivania Landero Valladares, presenta justificacion de ausencia para sesion ordinaria N.°096-2023, por motivos de salud. Carta recibida el 07 de agosto del 2023. (SIC)--

3. Moción de la señora Ana Rita Gonzales para solicitarle al señor Fernando Calderón pedir criterio a la Contraloría General de la Republica (SIC) respecto a si es procedente el pago de salarios de forma retroactiva, sobre los aumentos de salario desde el año 2020 para los funcionarios de este Comité Cantonal. R/ Se aprueba. Acuerdo definitivamente aprobado. N.°1080-2023”. (El subrayado no pertenece al original)

 

Como aspecto final, se adjunta el oficio n°. 11393, (DJ-1271 del 24 de agosto del 2023), emitido por la Contraloría General de la República, en el que se rechaza esta misma consulta por falta de requisitos para su presentación, específicamente, por falta de competencia del órgano contralor. En este oficio se concluyó:

 

“(…) Obsérvese que lo que se plantea son temas relacionados con el pago de salarios, el aumento por costo de vida y el pago de forma retroactiva. Estos temas están vinculados, de forma prevalente, al ámbito de competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.

Lo anterior sin perjuicio de las atribuciones asignadas constitucional y legalmente, con relación a la vigilancia superior de la Hacienda Pública, en razón de lo cual se encuentra facultada para realizar todas aquellas funciones fiscalizadoras que estime pertinentes respecto de los sujetos pasivos, conforme al marco de legalidad y los criterios técnicos correspondientes.

De lo anterior se concluye que al incumplir su consulta con el requisito establecido en el inciso 1) del numeral 8 del citado Reglamento, resulta inadmisible. Así las cosas y, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 9[1] de la misma normativa, se rechaza la presente gestión y se procede a su archivo sin más trámite”.

 

Ahora bien, tratando de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio jurídico n°. AS-CCDD-002-2023, de fecha 07 de marzo del 2023, emitido por el señor Andrés Sancho Simoneau, en su condición de consultor externo, dirigido al señor Fernando Calderón Róger, director ejecutivo del CCDRD, en el que, luego de realizar un abordaje general sobre la naturaleza jurídica de los comités cantonales de deportes y recreación, la naturaleza jurídica de la relación de empleo de los funcionarios de dichos comités, los aumentos según la Ley Marco de Empleo Público, y el pago retroactivo de los períodos 2020-2022, se arriba en el punto 5 a las conclusiones que se detallan a continuación:

 

“a) Las municipalidades, en aplicación del artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en relación con los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, pueden fijar la metodología y montos en aumento de salarios, pero siempre en apego del régimen de empleo público.

b) El régimen de empleo de servidores y funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación se rige por las reglas de empleo público, por ser parte del régimen municipal.

c) La contratación de personal es potestad del Comité, pero el salario debe estar contemplado en el presupuesto que debe presentar y aprobar el Concejo Municipal, siguiendo, además, la metodología y porcentajes dispuestos por la corporación municipal para el pago de salarios y sus aumentos.

d) En cuanto a los aumentos de salario a partir de 2020 y que se encuentran congelados, pueden efectuarse y pagarse de forma retroactiva, en el tanto y en el cuanto corresponda a un aumento al salario base. Además, siempre y cuando esté contemplado en el presupuesto que fue aprobado por el Concejo Municipal, caso contrario, deberán ser incluidos dichos montos en el presupuesto que será presentado ante ese órgano.

e) En cuanto al pago de anualidades, se puede hacer el reconocimiento a partir del año 2023, pero no se puede aplicar pago retroactivo.

f) En cuanto al régimen de empleo público, debe tenerse presente que, a partir del 9 de marzo de 2023, entra en vigencia la Ley Marco de Empleo Público -Ley n.° 10159-, la cual, en su artículo 2, inciso c), señala que esa norma aplicará para el sector público descentralizado territorial conformado por las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas. Además, remite a lo dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública -Ley n.° 2166- y sus reformas”.

A partir de los anteriores antecedentes, se procederá con el análisis de esta consulta, no sin antes adelantar que lamentablemente existen tres situaciones en el presente caso que nos impiden ejercer nuestra función consultiva vinculante; tal y como se explicara de seguido.

Además, ofrecemos nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido la atención de esta consulta. Lo anterior motivado en el alto volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

II.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

 

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 incisos b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

 

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría

General de la República:

(…)

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”

 

No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos), ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, los que deben ser verificados cuando se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva, de previo a conocer el fondo de los temas consultados.

 

            En ese entendido, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver los pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-011-2023 de 30 de enero de 2023, entre muchos otros).

 

Dicho lo anterior, conforme lo adelantamos, luego de un estudio de la presente gestión, se observa de manera indudable tres aspectos de admisibilidad que impiden el ejercicio de nuestra función consultiva.

 

En primer lugar, en la gestión que nos ocupa, la solicitud de criterio la realiza el presidente del CCDRD, que si bien aporta el acuerdo n°. 1080-2023, que según su dicho consta en el “Acta N° 97-2023 de la Junta Directiva del CCDRD”; lo cierto es que el acta que adjunta es la n°. 05-2022 de fecha 05 de enero del 2022, sin certificar ni firmar, de cuyo contenido se extrae que lo acordado por dicho órgano colegiado en realidad fue “pedir criterio a la Contraloría General de la Republica respecto a si es procedente el pago de salarios de forma retroactiva, sobre los aumentos de salario desde el año 2020 para los funcionarios de este Comité Cantonal”[2].

 

Es decir, luego del rechazo y archivo de la consulta presentada ante la Contraloría General de la República, mediante el oficio n°. 11393, (DJ-1271 del 24 de agosto del 2023), no se aporta un acuerdo firme del órgano colegiado donde se exprese la voluntad para requerir el criterio concretamente a esta Procuraduría General; siendo este un requisito mínimo de admisibilidad de las consultas. (Véanse entre muchos otros, los dictámenes C-311-2001 del 09 de noviembre del 2001, C-040-2002 del 13 de febrero del 2002, C-164-2003 del 6 junio de 2003 , C-338-2003 del 31 de octubre del 2003 , C-106-2004 de fecha 15 de abril de 2004, C-179-2011 del 28 de julio de 2011, C-001-2016 del 8 de enero de 2016, C-258-2018 del 9 de octubre de 2018, C-039-2019 del 14 feb 2019,  C-102-2019 del 5 de abril de 2019, C-140-2019 del 22 de mayo de 2019, C-054-2020 del 17 de febrero de 2020)

 

Inclusive, la omisión de aportar el acuerdo respectivo del órgano colegiado, no permite verificar que el consultante se encuentra autorizado para formular la presente consulta y que efectivamente la interrogante que plantea fue la que finalmente aprobó o autorizó la Junta Directiva del CCDRD. Obsérvese que, de una comparación del acuerdo aportado y la pregunta concreta que se nos realiza, no existe similitud.

 

De este modo, dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica les otorga a los dictámenes, es lógico que la misma ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico vinculante a este órgano asesor.

 

Lo anterior, lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el jerarca correspondiente –en este caso un órgano colegiado- valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico. (Véanse nuestros dictámenes C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, C-006-2020 de 9 de enero de 2020, entre otros).

 

En segundo lugar, pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -n° 6815-, se aporta el criterio jurídico n°. AS-CCDD-002-2023, de fecha 07 de marzo del 2023, emitido por el señor Andrés Sancho Simoneau, en su condición de consultor externo, a solicitud expresa del señor Fernando Calderón Róger, director ejecutivo del CCDRD.

 

En este criterio, se evacúa una consulta general del mencionado director ejecutivo “respecto a la posibilidad de realizar un aumento salarial al personal de planta de la Municipalidad”. Más adelante en el mismo documento se precisa que el estudio versará sobre “la consulta planteada en referencia al aumento salarial a funcionarios y servidores del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Desamparados”. Ergo, claramente se puede concluir que el criterio legal que se aporta no fue emitido para plantear esta consulta; por el contrario, por la fecha de emisión y el análisis general allí efectuado, queda evidenciado que su objetivo era evacuar la duda formulada en aquel momento por el director ejecutivo del CCDRD.

 

Al respecto, hemos afirmado que no podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023, PGR-C-002-2024 del 22 de enero de 2024 y PGR-C-164-2024 del 29 de julio del 2024).

 

Bajo ese entendido, nuestra jurisprudencia administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente las preguntas formuladas” (Entre otros, los dictámenes PGR-C-158-2022 de 1 de agosto de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022, PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022, PGR-C-034-2024 de 04 de febrero de 2024 y PGR-C-164-2024 del 29 de julio del 2024).

 

Y, en este sentido, es necesario reseñar que, el criterio es insuficiente, pues si bien realizó un abordaje general sobre la naturaleza jurídica de los comités cantonales de deportes y recreación, la naturaleza jurídica de la relación de empleo de los funcionarios de dichos comités, los aumentos según la Ley Marco de Empleo Público, y el pago retroactivo de los períodos 2020-2022, en ningún momento de su contenido se puede extraer un estudio detallado, profundo y consistente sobre el tema objeto de consulta y la posición de la asesoría legal sobre la viabilidad legal de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, para pagar de manera retroactiva desde el año 2020 y hasta la fecha el monto correspondiente a un aumento en el salario base a sus funcionarios, tomando como referencia para ello el Índice de Precios al Consumidor (IPC).

 

Por consiguiente, tal y como lo hemos definido en nuestra jurisprudencia administrativa, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo y específico para la consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan con asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este órgano asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, sobre el tema o los temas consultados. (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo de 2004, C-018-2004 del 16 de enero del 2004, C-162-2020 del 04 de mayo del 2020 y PGR-C-164-2024 del 29 de julio del 2024).

Por consiguiente, como antes apuntamos, con el criterio jurídico n°. AS-CCDD-002-2023, no estaría cumpliendo el consultante con el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica, en su artículo 4.

Finalmente, y no por ello menos importante, es fundamental advertir que por la forma en que se formula la única consulta, este órgano asesor no puede entrar a conocer asuntos concretos pendientes de resolver por parte de la Administración activa, ni mucho menos vía dictamen avalar la legalidad del pago retroactivo de un aumento salarial a un grupo de funcionarios de ese CCDRD[3], por un período determinado, y tomando como referencia para éste el índice de precios al consumidor (IPC), tal y como se pretende en la presente gestión.

 

Así las cosas, es necesario precisar que este órgano superior consultivo, no puede ni debe emitir un pronunciamiento particular y vinculante en relación con las situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas que pudieran subyacer en este asunto, sin extra limitar su competencia, ya que en la presente gestión se observa innegablemente que el tema apunta directamente a asuntos concretos pendientes de resolver en sede administrativa, relacionado precisamente con la legalidad o no de pagar retroactivamente un aumento salarial que supuestamente no ha sido reconocido por el CCDRD.

 

En definitiva, con apoyo en todas las consideraciones expuestas líneas atrás, es nuestro criterio que la consulta que se nos plantea en esta ocasión no cumple con tres de los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica; y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

 

 

III. CONCLUSIÓN:

 

Luego del respectivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

                                                                  Cordialmente.

 

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/mmg