22 de agosto de 2024

PGR-OJ-099-2024

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AL-CPEAMB-083-2024 de 27 de febrero de 2024, que me fue reasignado el 4 de junio del año en curso y mediante el cual se comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23961, denominado “MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, LEY N.° 7788 DE 30 DE ABRIL DE 1998.”

            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

            De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

            Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

            II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.

            El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración plantea una reforma muy concreta del artículo 38 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998). Tal y como se indica en la exposición de motivos, la finalidad del proyecto es que, los montos que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación recaude por concepto de las concesiones de servicios y actividades no esenciales sean destinados, exclusivamente, a las áreas silvestres protegidas que los generan, es decir, que lo recaudado por cada concesión de actividades o servicios no esenciales, sea invertido en la misma área silvestre en la que opera. Y, además, en cada área silvestre protegida, esos recursos sean invertidos, prioritariamente, para el mantenimiento y desarrollo de infraestructura adecuada que fomente la atracción de turistas.

            La Procuraduría se ha referido con anterioridad sobre iniciativas que han pretendido que los ingresos que genera un área silvestre protegida sean invertidos, exclusivamente, en la atención de ese mismo espacio y no sea distribuido para la atención de las demás áreas silvestres del país. En ese sentido, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-008-2022 de 24 de enero de 2022, señalamos lo siguiente:

“Entonces, con el fin de analizar la necesidad y razonabilidad de la propuesta, debe valorarse cuál es el enfoque con el que el legislador pretende abordar la problemática que gira en torno al manejo y administración de las áreas silvestres protegidas. Es decir, debe analizarse si resulta conveniente un enfoque particular para cada área silvestre protegida, con el que se atiendan las necesidades específicas de cada una de ellas, o, más bien, un enfoque general, con el que se pueda coadyuvar a la atención de las principales necesidades de todas las áreas silvestres protegidas del país.

Al respecto, debe valorarse que si se establecen regímenes particulares para cada área silvestre protegida en los que se disponga que todos o un alto porcentaje de los recursos generados por el ingreso de visitantes sean destinados directamente al área silvestre que los produce, se podría causar una afectación económica a las demás áreas silvestres protegidas que tengan una menor visitación turística, pero cuyo mantenimiento y atención tengan el mismo nivel de importancia, por los recursos naturales que protegen.

(…)

De tal forma, reconociendo la importancia de conservación que poseen todas las áreas protegidas, debe valorarse si iniciativas como la propuesta pueden generar un desequilibrio financiero que impida la aplicación del sistema solidario en la distribución de los recursos para todas las áreas protegidas.”

            Si bien es cierto, la opinión jurídica citada estaba referida a lo recaudado por el ingreso de visitantes a las áreas silvestres protegidas, lo cierto es que las consideraciones allí vertidas resultan aplicables a los montos que ingresan al fideicomiso de áreas protegidas en virtud de las concesiones de actividades y servicios no esenciales.

            Conforme con lo dispuesto en los artículos 36 y 38 de la Ley de Biodiversidad, el Fondo de Parques Nacionales (denominado fideicomiso de áreas protegidas) tiene como finalidad el financiamiento de actividades de protección y consolidación de todas las categorías de áreas protegidas de propiedad estatal, y, los fondos que generan las áreas protegidas deben ser utilizados para su protección y desarrollo. Dado que los montos generados por las concesiones de servicios no esenciales ingresan a ese fondo y, por tanto, son utilizados para los fines antes indicados, debe analizarse, con base en los criterios técnicos que emita el Ministerio de Ambiente y Energía y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, si una medida como la propuesta puede generar un desequilibrio financiero que impida la aplicación del sistema solidario en la distribución de los recursos para todas las áreas protegidas.

            No debe perderse de vista que, además del interés turístico que tienen las áreas silvestres protegidas, y, con ello, la importancia de mantener instalaciones adecuadas para los visitantes, esas áreas son declaradas como tales porque se constata la necesidad de proteger los recursos naturales existentes en la zona. En ese sentido, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad señala que se trata de “zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.”

            De tal forma, debe analizarse cuáles son las implicaciones de una medida como la propuesta en la estabilidad del sistema financiero de las áreas silvestres protegidas, considerando no solo la importancia de garantizar instalaciones adecuadas para los visitantes, sino también, el adecuado funcionamiento de los sistemas de protección, control vigilancia y compra o expropiación de terrenos, que garanticen un adecuado resguardo de los recursos naturales que se conservan en todas las áreas silvestres protegidas.

            Si después de hacerse esa valoración se estima que la medida propuesta es viable, se recomienda modificar el texto propuesto con el fin de que reproduzca la finalidad que se persigue, pues, tal y como está redactado el proyecto, no resulta claro si todos los montos que se generen por las concesiones de actividades y servicios no esenciales serán destinados a todas las áreas silvestres en las que operen esas concesiones o si, lo que se destinará a cada una será solo lo que generan las concesiones operan en ella. Y, además, el texto propuesto no indica que los recursos que se destinen a cada área silvestre deberán invertirse, primordialmente, en el mantenimiento y desarrollo de infraestructura adecuada para los visitantes, tal y como lo plantea la exposición de motivos.

            III. CONCLUSIÓN.

            Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 23961, denominado “MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, LEY N.° 7788 DE 30 DE ABRIL DE 1998”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

            De usted, atentamente,

                                                                        Elizabeth León Rodríguez                         

                                                                        Procuradora    

ELR/ysb

Cód. 1656-2024