24 de junio del 2024

PGR-OJ-077-2024

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPAJUR-1178-2024 del 12 de marzo de 2024, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.873 en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, denominado “LEY PARA PARA BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA A LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES DE HÁBEAS CORPUS Y DE AMPARO CONTRA SUJETOS DE DERECHO PÚBLICO”.

De conformidad con la Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública. Es decir, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, pero con el fin de colaborar con ese poder de la República, atenderemos la consulta realizada, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante.

Asimismo, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta Institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

            La propuesta que se consulta pretende adicionar un párrafo al artículo 179 del Código Procesal Contencioso Administrativo, para establecer un plazo de prescripción de cuatro años para la interposición de la demanda ejecutoria de un recurso de amparo o de hábeas corpus declarado con lugar en sede constitucional.

Se señala en la exposición de motivos que actualmente la legislación no contempla un plazo de prescripción específico y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha evidenciado que existe confusión respecto a cuál es el plazo de prescripción correcto, ya que en los procesos judiciales la representación de la Administración Pública suele alegar que el plazo de prescripción correcto es de 4 años, pero sin tener certeza de ello por la laguna normativa que persiste.

Asimismo, tomando en cuenta el principio de hermenéutica del ordenamiento jurídico, el artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el principio de autonomía del derecho público y el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, es dable concluir que el término correcto para aplicar en este caso , es el plazo de prescripción de 4 años y no el decenal dispuesto para el derecho privado, por lo que se evidencia la oportunidad y conveniencia para solventar de forma definitiva esta problemática, y conferir un plazo seguro para obtener un resarcimiento por el daño declarado a través del recurso de amparo o de un hábeas corpus.

II. SOBRE LA INTERPRETACIÓN NORMATIVA EN CUANTO AL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LAS EJECUCIONES CONSTITUCIONALES

Cuando una norma jurídica es suficiente, el operador jurídico debe limitarse únicamente a aplicarla a la situación deseada; en los casos en que la norma existe, pero la misma no es clara, debe realizar un esfuerzo para aplicar los distintos métodos de interpretación para llegar a encontrar y entender el fin de la norma y, como último escenario, si no existe norma que aplicar a la situación, se debe acudir a otras normas existentes y a los distintos principios del Derecho para solucionar el conflicto que se presenta.

En nuestro ordenamiento jurídico, existen normas que tratan de resolver tales conflictos. Por ejemplo, en la rama civil, el artículo 12 del Código Civil, Ley N°63 del 28 de setiembre de 1887, indica: “ARTÍCULO 12.- Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante en el que se aprecie identidad de razón, salvo cuando alguna norma prohíba esa aplicación.”

Por su parte, la Ley General de la Administración Pública N.° 6227 del 02 de mayo de 1978, establece en el campo del derecho público, lo siguiente:

“Artículo 9º

1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.”

            Como se desprende, las normas establecen el camino que debe seguir el operador jurídico para la solución del problema y la correcta aplicación de la norma.

Respecto al tema, esta Procuraduría desarrolló el tema de la interpretación de las normas en su dictamen C-178-2024 del 21 de junio de 2021, en el que expuso:

“(…) La integración analógica de las normas como mecanismo para resolver las insuficiencias o vacíos normativos ha sido un tema de vasto análisis por parte de esta Procuraduría General, siendo que la revisión de la línea jurisprudencial administrativa que hemos desarrollado nos permite advertir la posición clara y conteste que se ha mantenido a través de los años en esta materia.

Así, en la Opinión Jurídica N° 039-1999 de fecha 24 de marzo de 1999, sostuvimos que:

“… "La expresión "laguna" se utiliza, por supuesto, en un sentido metafórico, para aludir a la existencia de posibles oquedades o vacíos. El punto de referencia de los mismos es tanto la ley concreta y determinada como el ordenamiento legislativo. La laguna se presenta cuando existe una deficiencia de la ley o, cuando nos encontramos con una inexistencia de ley aplicable al punto controvertido. Es un hecho innegable que la ley presenta estas deficiencias en todo tiempo y lugar, porque no puede abarcar en su supuesto de hecho general y abstracto todos los posibles casos que nacen durante su vigencia y que no pudieron ser previstos por el legislador. Otras veces la ley ha sido redactada con un descuido apreciable a medida que más se necesita, o la ley que regula un determinado supuesto de hecho es contradictoria con otra (antinomia). En fin, la enumeración de las causas por las que una determinada situación no encuentra su regulación legal sería interminable. Aquí nos basta con consignar que estamos en presencia de una laguna de la ley cuando carezca un supuesto de hecho concreto y determinado de regulación legal, y, sin embargo, como advierte LARENZ, tal regulación se presenta como necesaria en la concepción jurídica y cultural de una comunidad en un momento dado." (DIEZ-PICAZO, L. Op. cit. pág. 182).

En presencia de una laguna normativa, lo que corresponde es realizar una labor de integración del ordenamiento, con el propósito de encontrar una disposición que pueda aplicarse al caso concreto…

Uno de los métodos de integración plenamente aceptado en los diferentes ordenamientos -incluyendo el costarricense- es el de la analogía, que consiste en tomar una norma que regula una situación similar a la del caso en la que se observa la laguna, para aplicarla y subsanar así el vacío legal existente.

En nuestro pronunciamiento nº C-168-96 hacíamos notar que la analogía, antes que un método de interpretación normativa, constituye un tipo de razonamiento al cual se recurre en ausencia o insuficiencia de norma que regule una determinada materia; es decir, se trata de una herramienta para la debida integración del ordenamiento jurídico. Como es sabido, dicha forma de razonar (que se encuentra basada en la máxima según la cual "donde hay la misma razón debe haber la misma disposición") está expresamente expulsada de ciertos ámbitos, como el de la represión penal, en donde se despliegan sin cortapisa alguna los principios de legalidad criminal y de tipicidad.

El razonamiento analógico ha sido descrito del siguiente modo:

…

"... En el sentido estricto, se puede decir que la analogía consiste en aplicar a un caso dado, que no aparece contemplado de manera directa y especial por ninguna norma jurídica, una norma prevista para el supuesto de hecho distinto, pero con el cual el caso dado guarda semejanza. Dicho de un modo sumario y rápido, la analogía consiste en aplicar al hecho no regulado normativamente la norma establecida para el hecho análogo o similar. Tres serían, de este modo, las características generales del procedimiento analógico: a) ninguna norma contempla de una manera directa el caso planteado; b) hay una norma que contempla un supuesto distinto de tal caso; c) hay; sin embargo, semejanza o similitud (analogía) entre el supuesto de hecho de esa norma y el caso a decidir." (DIEZ-PICAZO, L. Op. cit., pág. 184). (En el mismo sentido ver los dictámenes N° C-23-2000 y C-198-2019) (…)” (Ver respecto al tema los Dictámenes C-251-2014 del 14 de agosto de 2014, PGR-C-027-2024 del 19 de febrero de 2024)

            Este ejercicio de interpretación, es el que permite al profesional determinar cuál norma aplicar al caso concreto que lo requiera, y en el caso de no existir norma en el ordenamiento, pueda mediante la analogía aplicar otra que el cuadro fáctico se asemeje y permita.

En la actualidad, podemos encontrar un conflicto interpretativo con relación al plazo de prescripción que debe aplicarse al pretenderse la ejecución de las sentencias constitucionales en la vía contenciosa administrativa, pues tal como se señala en la exposición de motivos del proyecto de ley, no existe una norma expresa que lo contemple ni en el Código Procesal Contencioso Administrativo, ni en la Ley de  la Jurisdicción Constitucional.

Podría pensarse en la aplicación supletoria del plazo de prescripción de cuatro años dispuesto en el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública que señala:

“Artículo 198.-El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad. (…)”

            Sin embargo, la norma anterior dispone un plazo de prescripción dirigido a que el administrado acuda a las diferentes instancias para que sea declarado el deber de indemnizar, situación diferente a las ejecuciones de sentencia de los procesos constitucionales, en los cuales ya existe una resolución judicial que declaró el derecho a ser resarcido, por la violación de alguno de los derechos constitucionales por parte de la Administración.

Podría pensarse entonces, en la aplicación del plazo de prescripción decenal, dispuesto en el artículo 868 del Código Civil, que señala: “Artículo 868.-Todo derecho y su correspondiente acción se prescriben a los diez años. (…)”. Lo anterior, complementado con el artículo 873 del mismo cuerpo normativo que indica lo siguiente:

ARTÍCULO 873.- Las acciones a que se refieren los artículos 869, 870 y 871, si después de ser exigible la obligación se otorgare documento o recayere sentencia judicial, no se prescribirán en los términos antes expresados, sino en el término común que se comenzará a contar desde el vencimiento del documento o desde el día de la sentencia ejecutoria.

            No obstante lo anterior, la aplicación de la prescripción decenal que proviene del derecho privado, debe quedar únicamente cuando no exista una norma que pueda aplicarse en el ámbito del derecho público.

            Dada la anterior disyuntiva, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha tomado posición, la cual se refleja en la sentencia N°01355-2017 de las 14:35 horas del 07 de noviembre del 2017, en la que indicó lo siguiente:

“(…) No obstante, abundando en razones, ha de señalarse, la recurrente no lleva razón dado que, en lo referente a las ejecuciones de sentencias constitucionales, este Órgano decisor ha resuelto, el plazo aplicable es el de 10 años al disponer de forma reiterada: “…en lo que se refiere al régimen jurídico aplicable para regular la prescriptibilidad del derecho a ejecutar fallos dictados por el Tribunal Constitucional. Según la tesis que recientemente ha reiterado este órgano decisor, el ordenamiento jurídico en materia contencioso administrativa no señala un plazo específico de prescripción para situaciones como la presente, de tal forma, declarado el derecho, como ocurre en el caso al dictarse el fallo constitucional, debe estarse a lo dispuesto por la única norma que regula la situación, cual es, el precepto 873 del Código Civil, disposición general que resulta aplicable a toda sentencia. (Véase el voto 727-2011, de esta Sala, de las 9 horas 45 minutos del 30 de junio de 2011) Conforme a lo anterior, el plazo prescriptivo aplicable al caso de examen, es el establecido en el canon 868 ibídem, según el cual: “Las acciones a que se refieren los artículos 869, 870 y 871, si después de ser exigible la obligación se otorgare documento o recayere sentencia judicial, no se prescribirán en los términos antes expresados, sino en el término común que se comenzará a contar desde el vencimiento del documento o desde el día de la sentencia ejecutoria”. Fallo no. 392 de 15 horas 30 minutos del 15de marzo de 2012 (en igual sentido la sentencia 821 de 9 horas del 18 de julio de 2012). En lo concerniente a la prescripción aplicable a la ejecución de sentencias de los fallos de la Sala Constitucional, este Órgano Colegiado ha dispuesto en diversos pronunciamientos, que el plazo es de10 años, según lo estipulan los artículos 868 y 873 del Código Civil. (…)” (En igual sentido resolución N°1057-2012 de las 11:55 horas del 24 de agosto de 2012 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia)

Como se observa, la Sala I ha reconocido la inexistencia de una norma específica que se refiera a la prescripción de las ejecuciones de sentencias constitucionales en la vía contenciosa, lo cual justificaría la reforma que se plantea en esta oportunidad para garantizar seguridad jurídica.

            III. ANALISIS ESPECÍFICO DEL ARTÍCULO PROPUESTO.

El proyecto de ley en consulta corresponde a un único artículo, el cual propone modificar el texto existente en el artículo 179 de la Ley N.° 8508, del 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso Administrativo.

Para mejor entendimiento de lo que se pretende reformar, se procede a realizar la comparación de las normas:

Como determina la norma, es competencia exclusiva del Juzgado de lo Contencioso Administrativo tramitar las ejecuciones de las sentencias que se dictan en procesos de hábeas corpus y de amparos, lo que significa, que todo referente a este trámite será conforme con lo que establece el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).

Si bien dicho código, en su Capítulo II, establece lo relativo a la ejecución de sentencias de los procesos constitucionales de hábeas corpus y de amparo contra sujetos de derecho público, no indica expresamente el plazo de prescripción que se debe aplicar para estos casos.

El CPCA, en su artículo 220, únicamente establece la posibilidad que tiene el operador del derecho de acudir a otras fuentes en los casos en que falte alguna norma para el debido trámite, estableciendo: “ARTÍCULO 220.- Para lo no previsto expresamente en este Código, se aplicarán los principios del Derecho público y procesal, en general.”

Ahora bien, partiendo de que la norma permite acudir a otras leyes, se mantiene la disyuntiva sobre si lo procedente es aplicar la norma más similar de derecho público (prescripción de cuatro años) o si debe acudirse al plazo decenal dispuesto en el derecho común, según comentamos en el apartado anterior.

Ante tal panorama, es potestad del legislador la aprobación o no del texto propuesto, aunque se detecta la necesidad de dicha aprobación, en virtud de la inseguridad jurídica que puede provocar la inexistencia de un plazo específico en esta materia.

IV. CONCLUSIÓN

Con base en lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, no obstante, se reconoce la inexistencia de una norma específica en el CPCA que regule el plazo de prescripción de las ejecuciones de sentencias constitucionales.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                           Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                     Abogada de la Procuraduría

SPC/AZL/cpb