13 de mayo del 2024

 PGR-OJ-058-2024

 

Señora

Erika Ugalde Camacho

Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPGOB-0111-2024 del 13 de febrero de 2024, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.446, en la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, denominado “LEY PARA LA REGULACIÓN DE LOS EVENTOS MASIVOS”.

Debemos señalar previamente que, de conformidad con la Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública. Es por ello que la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, sin embargo, con el fin de colaborar con ese poder de la República, hemos acostumbrado atender las consultas que realiza, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes.

Asimismo, debemos indicar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

            La diputada promovente del proyecto de ley considera que la normativa existente para regular los eventos y actividades de concentración masivas es imprecisa respecto a la conceptualización de la figura como tal, por lo que no existe claridad sobre cuándo un espectáculo público o diversión pública es considerado evento masivo. Señala que todas las leyes y reglamentos del Poder Ejecutivo vigentes están construidas a partir de conceptos indeterminados, los cuales permiten interpretaciones abiertas, según la lupa institucional con la que se analice cada evento, lo cual genera inseguridad jurídica y desproporcionalidad en el tratamiento de las solicitudes de habilitación y autorización temporal y el cumplimiento de las disposiciones normativas, así como en la asignación de responsabilidades y la obligación de asumir gastos que sólo tendrían sentido para categorías de eventos “grandes” pero no así para los “pequeños”.

Por lo anterior, la presente iniciativa pretende establecer un criterio cuantitativo en la definición de evento masivo, buscando así la diferenciación del resto de los eventos.  Además, busca agilizar los trámites que deben cumplir los organizadores de estos acontecimientos, creando una ventanilla única que se encontraría a cargo del Ministerio de Salud, en la cual se establezcan requisitos estandarizados a través de la Comisión Nacional de Eventos Masivos, así como la elaboración de un formulario digital. 

El proyecto también pretende la creación de un registro de organizadores, productores de eventos nacionales e internacionales y de plataformas de ventas autorizadas, con el fin de otorgarles la condición jurídica de agentes de retención o percepción de los impuestos, cánones y derechos que correspondan.

Asimismo, se pretende reforzar los derechos del consumidor en esta materia, creando la Comisión Nacional de Eventos Masivos, la cual tendría a cargo establecer los requisitos para realizar este tipo de eventos y ejercer la fiscalización del cumplimiento de los diferentes requerimientos.

Por último, con este proyecto se busca derogar los artículos del 1 al 21 de la Ley N° 9920 del 19 de noviembre de 2020, Ley para Regular los Eventos Deportivos en Vías Públicas Terrestres, pues se considera que excluye erróneamente de la definición de eventos masivos a dichos eventos, generando un indebido tratamiento y supervisión de estos casos.  

 

II. SOBRE LA REGULACIÓN EXISTENTE DE LOS EVENTOS MASIVOS.

En la actualidad, existe normativa que pretende regular los eventos donde confluyen gran cantidad de personas o espectáculos públicos que se realizan ya sea en aire libre o un establecimiento determinado, no obstante, se trata de normativa difusa que no centraliza los requisitos que necesita un organizador para la realización de la actividad, así como la logística que se debe tomar en cuenta para resguardar la seguridad de los espectadores.

La Ley N.° 7440 del 11 de octubre de 1994, Ley de Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos, establece principalmente la obligación del Estado de proteger a la sociedad, en especial a los menores de edad y a la familia, en cuanto al acceso a los espectáculos públicos, a los materiales audiovisuales e impresos, su difusión y comercialización (artículo 1).

También, establece el concepto de espectáculo público, definiéndolo como:

“ARTICULO 2.- Espectáculo público.

Para efectos de esta Ley se entenderá por espectáculo público toda función, representación, transmisión o captación pública que congregue, en cualquier lugar, a personas para presenciarla o escucharla.”

 

Como se puede ver, el artículo no hace referencia a una cantidad de personas en específico para considerar la existencia de un evento masivo, sino que establece una definición general de lo que debe entenderse como espectáculo público.

Por otro lado, la Ley N.° 9920 del 19 de noviembre de 2020, Ley para Regular los Eventos Deportivos en Vías Públicas Terrestres, tiene como finalidad regular los eventos deportivos, que requieran para su realización el cierre o la utilización de vías públicas. En su artículo 3 define el concepto de evento de concentración masiva de la siguiente forma:

“ARTICULO 3-Definiciones. Para la interpretación de esta ley, se entenderá lo siguiente:

(…)
d) Evento de concentración masiva: evento temporal que reúne extraordinariamente a una cantidad de personas en espacios cerrados, bajo condiciones de aglomeración o hacinamiento, en espacios físicos abiertos o cerrados, que por sus características de sitio, estructurales y no estructurales suponen o hacen suponer un escenario de riesgo o de amenaza que obliga a medidas preventivas de control de uso del espacio y de la conducta humana.

(…)”

Esta ley define el concepto de evento masivo, no obstante, tampoco hace referencia a un número concreto de personas.

El señor señor José María Villalta Flores, al tramitarse dicha ley expresó lo siguiente:

“(…) el objeto de esta ley es regular los eventos deportivos que requieren para su realización el cierre o la utilización de vías públicas terrestres nacionales y cantonales, modificando o limitando temporalmente el uso ordinario o normal de estas rutas, reconociendo la relevancia de estos eventos por ser actividades fundamentales para el desarrollo físico, intelectual y socioefectivo de las personas, así como para garantizar el acceso universal al deporte.

Estamos hablando de que en nuestro país hay muchas comunidades donde la vía pública es el único espacio donde se pueden organizar eventos, así como que hay eventos deportivos que, por su magnitud, es imposible realizarlos en recintos cerrados.

Imagínense ustedes todas las carreras que se organizan en muchas comunidades, carreras de velocidad, de fondo, de media distancia; imagínense ustedes las vueltas ciclísticas, por ejemplo, los eventos de triatlón.  Hay toda una industria y una actividad económica detrás.

Estos eventos son fundamentales no solo, como dice el proyecto de ley, para mejorar la calidad de vida de las personas como espacio recreativo de disfrute del espacio público, sino también como una actividad económica importante.

Basta con ver cuando se organiza una carrera que ya ha adquirido algún renombre internacional, en alguna comunidad de nuestro país, o alguna ciclística, o la vuelta Ciclística a Costa Rica, por ejemplo, actividades de este tipo basta con ver el impacto que se tiene en la economía local, por la visita de las personas, el beneficio para el comercio, la atracción del turismo, los empleos temporales que se generan.

Entonces, no solo es el impacto en la salud, en el bienestar de la población, también hay un impacto económico.

¿Qué ha venido pasando?, ¿cuál es el problema? Que al no haber un marco regulatorio para este tipo de actividades las autoridades administrativas han venido poniendo requisitos en sede administrativa, que han venido entorpeciendo cada vez más el otorgamiento de permisos para la organización de eventos. (…)

(…) De ahí que se construyó este proyecto de ley para definir este marco regulatorio, que lo que busca es incentivar, incentivar y promover, y facilitar que se puedan organizar estos eventos, obviamente partiendo de criterios técnicos.

Entonces, ¿qué es los que se hace en el proyecto?  Se definen las competencias de las distintas instancias: del MOPT, de las municipalidades, del Ministerio de Salud, en el ámbito de competencias.

Se establece la obligación de coordinación interinstitucional entra las distintas instituciones involucradas.  Se establece un procedimiento claro para tramitar estos permisos, aplicando los principios de la Ley contra el Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos; plazos claros, la posibilidad de aplicar el silencio positivo.

La autoridad administrativa, en consulta con las entidades organizadoras, puede eventualmente declarar que una vía, por su naturaleza, por los riesgos de seguridad, no puede utilizarse para estos eventos.  Pero esas declaratorios no deben ser arbitrarias, deben ser fundamentadas en criterios, estudios técnicos.

(…)

Se establece también la posibilidad de que la Policía de Tránsito, que a veces tiene que hacer esfuerzos para regular estas actividades, pueda trasladar el costo operativo adicional de estos eventos a los organizadores.  Se establece responsabilidades a los funcionarios públicos y también a los organizadores en caso de incumplimiento.

Establece un marco regulatorio general: la obligación de limpieza de la vía pública después de la actividad.  Establece un marco regulatorio claro con responsabilidades de ambas partes, pero con el enfoque de promover y facilitar que la vía pública también se pueda utilizar para estos eventos.

(…)” (Expediente Digital de la Ley N° 9920, Folios 1328, 1329 y 1330 de la Asamblea Legislativa)

Como se observa, en aquel momento se detectó una necesidad regulatoria, dado que no existía un marco legal para impedir la valoración subjetiva de las autoridades administrativas, al momento de resolver sobre una solicitud de autorización de un evento masivo de tal naturaleza.

Por su parte, la Ley 10126 del 25 de enero de 2022, Ley de Comercio al Aire Libre,  faculta a las municipalidades para que autoricen a los patentados o licenciatarios el desarrollo temporal de la actividad comercial en los espacios públicos, tales como aceras, parques, plazas, vía pública, calles u otros lugares públicos, adyacentes a los respectivos establecimientos comerciales, con la intención de promover y ampliar el comercio, el aprovechamiento del espacio público, la seguridad ciudadana y generar mayor actividad económica, en un marco de respeto del derecho al libre tránsito, la accesibilidad y el mantenimiento y la protección de los espacios públicos (artículo 1).

Asimismo, debemos señalar que el Decreto Ejecutivo N.° 43432 del 09 de marzo de 2022, es el Reglamento General para Permisos Sanitarios de Funcionamiento, Permisos de Habilitación y Autorización para Eventos Temporales de Concentración Masiva de Personas, otorgados por el Ministerio de Salud, cuyo objetivo es establecer los requisitos que deben cumplir las personas para el trámite de solicitud del permiso sanitario de funcionamiento para varias actividades, incluyendo la autorización sanitaria para eventos temporales de concentración masiva de personas.

Este reglamento, sin embargo, está enfocado únicamente en el otorgamiento del permiso por parte de las áreas rectoras de salud, dejando por fuera aspectos logísticos que sí contempla la Ley N° 9920 del 19 de noviembre de 2020, aunque limitada a actividades deportivas en vías públicas.

En la misma línea, el Decreto Ejecutivo N.° 28643 del 07 de abril de 2000, crea el Comité Asesor Técnico en Concentraciones Masivas y establece una definición propia de concentración masiva, al indicar:

 “Artículo 5º-Para los efectos del presente Decreto se entenderá por Concentración Masiva todo evento temporal que reúna extraordinariamente a una cantidad de personas, bajo condiciones de aglomeración o hacinamiento, en espacios físicos abiertos o cerrados que por sus características de sitio, estructurales y no estructurales, suponen o hacen suponer un escenario de riesgo o de amenaza que obligan a medidas preventivas de control de uso del espacio y de la conducta humana.”

El citado Comité Asesor de Concentraciones Masivas, está compuesto por diferentes instituciones tales como: Ministerio de Salud, Comisión Nacional de Emergencia, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con representación de: Dirección General de Ingeniería de Tránsito, Dirección de Policía de Tránsito y Dirección de Transporte Público, Ministerio de Seguridad Pública, Dirección de Bomberos (Departamento de Ingeniería de Bomberos), Cruz Roja Costarricense, Instituto Costarricense de Deporte y Recreación (ICODER).  Este Comité tiene competencia en todo evento de concentración masiva de personas, sea este de índole político, deportivo, recreativo, religioso, cultural, comercial u otro.

            La norma reglamentaria establece que cada solicitante de los eventos masivos debe presentar aquellos requisitos que el Comité Asesor indique, así como las disposiciones técnicas y los procedimientos y controles, para hacer efectivos los permisos o vistos buenos correspondientes.

Por su parte, el Decreto Ejecutivo N.º 43666 del 10 de agosto de 2022, que es el Reglamento a la Ley para regular eventos deportivos en vías públicas terrestres del 10 de agosto de 2022, establece en el artículo 2, la definición de “Evento Deportivo”, pero no se refiere a los eventos masivos.

            Como se puede determinar, existe regulación en cuanto a la realización de eventos masivos, pero no existe una uniformidad en cuanto requisitos, procedimientos, sanciones, planes de prevención, sanciones por incumplimiento, entre otros temas, pues se trata de una materia regulada de manera sectorial en diferentes leyes y reglamentos ejecutivos.

            Por lo anterior, podría considerarse que la presente iniciativa pretende uniformar el tratamiento regulatorio en materia de eventos masivos y concentraciones públicas, por lo que su aprobación o no se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Sin embargo, estimamos que el legislador deberá determinar de manera expresa cuál será el impacto que la presente legislación tendrá sobre las normas actualmente vigentes y realizar la derogatoria expresa de las que corresponda, para evitar continuar con la dispersión de las normas, tal como sucede en la actualidad.

III. SOBRE EL ARTICULADO  

Con el presente proyecto de ley se pretende, principalmente, cambiar las normas que se consideran insuficientes en la regulación de la materia, simplificar el trámite para la realización de eventos masivos, especificando cuando se considera que se está ante un evento de ese tipo, así como las medidas que se deben tomar para su curso y las posibles sanciones por el incumplimiento de la ley.  La propuesta se encuentra conformada por cinco capítulos organizados de la siguiente manera: el primero, que va del artículo 1 al 12; el segundo capítulo, del artículo 13 al 15; el tercer capítulo, del artículo 16 al 20, y; el último y cuarto capítulo, que contiene al artículo 21 y tres normas transitorias.

A continuación procederemos a realizar un análisis del articulado propuesto.

 

Artículo 1

            En el primer artículo se plantea el objetivo de la ley, indicando:

“ARTÍCULO 1- Objeto

La presente ley tiene por objeto regular los eventos masivos y no masivos en el territorio nacional y, a su vez, establecer las reglas, procedimientos y obligaciones que deben cumplir las personas organizadoras y/o productoras, las agencias tiqueteras o plataformas de pago en resguardo de los intereses de los consumidores y de la hacienda pública.”

Como se observa, la norma pretende regular de manera general cualquier tipo de actividad o evento masivo o no masivo, sin especificar si es en vía pública, espacio cerrado, abierto, con límite de personas, etc.

A pesar de ello, si se analiza la totalidad del proyecto de ley, solamente existe un artículo que se refiere a eventos “no masivos”, específicamente el artículo 6, que los regula como los eventos privados al aire libre o cerrados, que tengan una asistencia inferior a las mil personas.

Artículo 2

En el segundo artículo, se indica la finalidad de la ley que se pretende aprobar, mediante la cual se busca proteger los derechos del consumidor, así como estandarizar las solicitudes y procedimientos para la realización de los distintos eventos. Asimismo, se crea una única ventanilla con el propósito de agilizar el procedimiento al organizador. Este artículo se encuentra propuesto de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 2- Finalidad

Esta ley tendrá los siguientes fines:

a) Estandarizar los procedimientos de solicitudes de habilitación y autorización temporal para la realización de los eventos masivos en el país a través de la coordinación interinstitucional y la construcción conjunta de requisitos.

b) Crear una ventanilla única de presentación de solicitudes de habilitación y autorización temporal para eventos masivos dentro del Ministerio de Salud.

c) Garantizar la tutela de los derechos del consumidor de las personas que asisten y participan en los eventos masivos.

d) Crear y mantener un registro de personas productoras de eventos masivos y de tiqueteras y/o plataformas de pago que garanticen la realización de los eventos.”

La frase subrayada en negrita no es clara en cuanto a sus alcances, pues pareciera que el legislador está autorizando la creación de nuevos requisitos a través de decisiones administrativas de las instituciones públicas, lo cual puede generar incerteza jurídica y constituir una carga adicional para el administrado.

 

Artículo 3

Como tercer artículo, el legislador pretende definir el ámbito de aplicación de la ley, de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 3- Ámbito de aplicación

Esta ley será aplicable a todos los eventos masivos y no masivos que se realicen en el territorio nacional que se lleven a cabo en espacios públicos o privados que sean de carácter nacional e internacional, públicos o privados, gratuitos u onerosos.”

            Nótese que esta norma tampoco hace distinción entre tipo actividades como políticas, deportivas, religiosas, culturales, sociales, sino que se establece como una regulación general, por lo que quedaría incluido cualquier tipo de actividad masiva o no masiva.

Dado lo anterior, debemos insistir en que, por un tema de seguridad jurídica, debe derogarse la legislación vigente que regula actualmente esta materia y que resulta incompatible o contradictoria con las normas que pretenden aprobarse.

Artículo 4

En el artículo 4 el legislador establece las definiciones de los diferentes términos que se dan en el proyecto de ley de esta forma:

“ARTÍCULO 4- Definiciones

Para los efectos de la presente ley se establecen las siguientes definiciones:

a) Espectáculo público ocasional: son aquellas actividades que por su naturaleza se desarrollan ocasionalmente, tales como: festivales, ferias, festejos cívicos patronales, novilladas, peñas culturales, clausuras, conciertos y otros espectáculos similares.

b) Evento dinámico: son aquellas actividades donde transitan muchas personas visitantes o consumidores distintas durante un período de tiempo extendido. Aquí existe un control de ingresos y egresos que permite mantener un número de participantes variable que se desplaza en un espacio determinado como por ejemplo, una feria nacional, pública o privada, ya sea gratuita u onerosa.

c) Evento estático: son aquellas actividades que por su naturaleza se desarrollan en un espacio donde confluyen un número preestablecido de público y permanecen la mayoría del tiempo en un mismo lugar, durante un lapso de tiempo relativamente corto, como, por ejemplo, un concierto.

d) Público: conjunto de personas que concurren a un lugar determinado para asistir a un espectáculo.”

Como se mencionó en el apartado anterior, la Ley N.° 7440 del 11 de octubre de 1994, en su artículo 2, establece una regulación del concepto de espectáculo público, y en la Ley N.° 9920 del 19 de noviembre de 2020, se establece en el artículo 3 el concepto de concentración masiva. Por ello, debe revisarse el impacto sobre dicha legislación.

Además, aun cuando en las definiciones se distingue entre un espectáculo público ocasional, un evento dinámico y un evento estático, dichos conceptos no son utilizados a lo largo del articulado propuesto, por lo que no es clara su utilidad. Por el contrario, el proyecto de ley más bien tiene una vocación de generalidad con relación a cualquier evento masivo o no masivo.

Artículos 5 y 6

            En el artículo cinco del proyecto de ley, se pretende establecer un número determinado de personas para diferenciar cuando se está en un evento masivo y cuándo en uno no masivo.  La propuesta plantea lo siguiente:

“ARTÍCULO 5- Parámetros cualitativo y cuantitativo de un evento masivo

Para los fines de la presente ley, se entiende como evento masivo la congregación planeada superior a mil (1.000) personas, reunidas en un lugar con la capacidad o infraestructura para ese fin, con el objetivo de participar en actividades reguladas en su propósito, tiempo, contenido y condiciones de ingreso y salida, bajo la responsabilidad de una organización con el control y soporte necesario para su realización y bajo el permiso y supervisión de entidades u organismos con jurisdicción sobre ella.”

Respecto al artículo 6, se dispone sobre los eventos que no son masivos, o aquellos en los que su afluencia es menor a 1000 personas. Esta propuesta indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 6- Disposiciones exclusivas aplicables para los eventos no masivos

Los eventos privados, controlados, al aire libre o en lugares cerrados que concentren a una cantidad inferior a los mil asistentes (1.000) no se considerarán eventos masivos y estarán sujetos al cumplimiento único y exclusivo de los siguientes requisitos: permiso de funcionamiento emitido por la oficina regional del Ministerio de Salud, permisos municipales y el visto bueno de la fuerza pública. En caso de que exista participación de algún artista internacional deberán gestionar el permiso respectivo ante la Dirección General de Migración y Extranjería.

También, le serán aplicables a este tipo de eventos la ventanilla única y las reglas de recaudación tributaria cuando resulten aplicables de conformidad con lo establecido en la presente ley.”

 

Como se observa, la propuesta no contempla dentro de la definición de evento masivo, aquellos realizados al aire libre o sobre las vías públicas, aun cuando en ellos puedan asistir más de mil personas. Por el contrario, el artículo se circunscribe a los eventos que se realizan en un lugar con la capacidad o infraestructura para ese fin.

Lo anterior, podría generar en la práctica el cierre de vías públicas para realizar eventos con asistencia menor a mil personas, lo cual se agrava con el hecho de que, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley N.° 9920 del 19 de abril de 2020, no se participa al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, institución de gran importancia ya que este tipo de actividades suelen provocar caos vial y cierre de calles en el lugar donde se realiza el evento.

También llama la atención que se define el número de 1000 personas sin que se desprenda del trámite legislativo un sustento técnico que justifique ese número en específico.

 

Artículo 7

 

El artículo 7 de la propuesta establece la capacidad máxima de personas que pueden acudir a un evento masivo, ya sea en un predio abierto, semi cerrado o cerrado.  Esta propuesta indica:

 

“ARTÍCULO 7- Reglas de capacidad máxima para eventos masivos

En todo predio abierto donde se proponga la celebración del evento masivo la capacidad máxima que podrá otorgarse será a razón de tres (3) personas por metro cuadrado para los espectáculos públicos y de dos (2) personas por metro cuadrado para las diversiones públicas, siendo tomado de base para dicho coeficiente la superficie libre de piso.

En todo caso, deberán aplicarse las normas técnicas que resulten de acatamiento obligatorio en materia de seguridad humana y riesgos contra incendios.

Para el caso de predios cerrados y semicerrados y en el supuesto de permisos para la realización de eventos masivos deberán contar únicamente con los requisitos de habilitación y autorización temporal previa de estos espacios destinados para esos fines, debiendo respetar la capacidad otorgada en esta.”

 

Dicha norma hace referencia a “diversiones públicas”, sin embargo, no es claro el alcance de tal concepto, sobre todo tomando en cuenta que no se encuentra en el capítulo de definiciones del proyecto de ley.

Tampoco queda claro a cuáles normas técnicas se refiere y si se está eliminado la necesidad de contar con los vistos buenos y estudios técnicos del Ministerio de Salud, Fuerza Pública, Bomberos, y Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Artículo 8

Se propone en el artículo 8 la creación de una ventanilla única en la que los organizadores de eventos presenten todos los documentos que se requieren para la realización de cualquier tipo de evento, para así evitar tener que ir a presentar en diferentes lugares. Este artículo propone lo siguiente:

“ARTÍCULO 8- Ventanilla única

Créase la ventanilla única para la presentación concentrada de los requisitos para la habilitación y autorización temporal de los eventos masivos y aquellos donde existan concentraciones de personas inferiores a las mil personas, de conformidad con lo establecido en la presente ley. Estará adscrita al Ministerio de Salud y para su funcionamiento adecuado podrá establecer un cobro al costo para los administrados que vayan a organizar o producir un evento masivo regulado por la presente ley.

En el plazo de quince días deberán ser resueltas las solicitudes para la habilitación y autorización temporal de un evento masivo y aquellos con una concentración inferior a las mil personas, la cual incluirá todas las autorizaciones y permisos necesarios.

Dentro del conjunto de obligaciones que deberán cumplirse y señalarse en la solicitud de habilitación y autorización temporal deberán estar las siguientes disposiciones que serán de acatamiento obligatorio y están contenidas en la Ley N.° 7600, de 2 de mayo de 1996, Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad; Ley N.° 8306, de 26 de setiembre de 2002, Ley para asegurar, en los espectáculos públicos espacios, exclusivos para personas con discapacidad; y en el capítulo V de la Ley N.°9145, de 6 de agosto de 2013, Ley para la Prevención y Sanción de la Violencia en Eventos Deportivos.”

En este trámite de ventanilla única se recomienda consultar sobre su creación al Ministerio de Salud, ya que puede conllevar gastos no contemplados en su presupuesto.  Asimismo, se pretende el cobro de un monto al costo, pero no se menciona cómo se cobrará el mismo ni bajo qué parámetros, lo cual se recomienda corregir para cumplir con el principio de legalidad.

Artículo 9

Como noveno artículo se establece el tema del silencio positivo:

“ARTÍCULO 9- Silencio positivo

Si vencido el plazo establecido en el artículo 7, la ventanilla única del Ministerio de Salud no ha resuelto la solicitud de habilitación y autorización temporal, se tendrá por otorgado sin más trámite. Ninguna administración pública podrá desconocer o rechazar la aplicación del silencio positivo, que operará de pleno derecho, sin perjuicio de que la administración pueda declarar la nulidad absoluta o recurrir a la jurisdicción contencioso administrativa para la declaratoria de lesividad, según corresponda, de conformidad con la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y la Ley 8508, Código Procesal Contencioso Administrativo, de 28 de abril de 2006.” 

Revisado el artículo propuesto, se hace referencia al plazo que señala el artículo 7, no obstante, en dicho artículo no se indica ningún plazo, por lo que debe corregirse para hacer la remisión correctamente.

            Asimismo, se recomienda valorar a las señoras y señores diputados la aplicación del silencio positivo en una materia donde la vida y la seguridad de las personas podría ponerse en peligro, especialmente ante la existencia de eventos masivos que requieren garantizar una serie de medidas en protección de los derechos de las personas que asisten a la actividad.

Artículo 10

Respecto al artículo 10, el legislador pretende crear una Comisión Nacional de Eventos Masivos, la cual estaría conformada por representantes de diferentes instituciones.  Este articulado se encuentra redactado de esta forma:

“ARTÍCULO 10- Comisión Nacional de Eventos Masivos

La Comisión Nacional de Eventos Masivos estará integrada por un representante de las siguientes instituciones:

a) Ministerio de Salud, quien coordinará.

b) Comisión Nacional de Emergencia.

c) Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con representación de: Dirección General de Ingeniería de Tránsito, Dirección de Policía de Tránsito y Dirección de Transporte Público.

d) Ministerio de Seguridad Pública.

e) Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

f) Ministerio de Cultura y Juventud.

g) Servicio Nacional de Salud Animal (MAG), solo para aquellas actividades que involucren animales.

h) Dirección de Bomberos (Departamento de Ingeniería de Bomberos).

i) Cruz Roja Costarricense.

j) Servicio de emergencias de la Caja Costarricense de Seguro Social.

k) Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.

l) Dirección General de Migración y Extranjería, caso de que exista participación de algún artista internacional.

Esta Comisión estará adscrita al Ministerio de Salud y será la encargada de establecer mediante el reglamento de funcionamiento respectivo los requisitos para el plan de acción para la realización de un evento masivo, los cuales deberán cumplir los solicitantes interesados. También, deberá establecer las limitaciones y mecanismos de control y supervisión de las distintas actividades consideradas como eventos masivos.

Cuando los eventos masivos tengan prevista la participación de personas menores de edad en calidad de exponentes o público espectador deberán incluirse las medidas sanitarias y de seguridad especiales, de conformidad con los lineamientos que deberá establecer el Patronato Nacional de la Infancia.”

Actualmente, existe en la Ley N°7440 del 11 de octubre de 1994, el Consejo Nacional

de Espectáculos Públicos y la Comisión de Control y Calificación, quienes son los encargados de velar que se aplique esta ley en la realización de eventos públicos. Por otro lado, existe el Comité Asesor Técnico en Concentraciones Masivas, derivado del Decreto Ejecutivo N°28643 del 07 de abril del 2000.

 

Dicho Consejo, se encuentra adscrito al Ministerio de Justicia y Gracia y se encuentra conformado por el Ministro de Justicia y Gracia o su representante, un delegado del Ministro de Cultura Juventud y Deportes, un delegado del Ministro de Educación Pública, el Director Nacional de Prevención del Ministerio de Justicia y Gracia, el jefe del Departamento de Control de Propaganda del Ministerio de Gobernación y Policía, y una delegada del Instituto Nacional de las Mujeres. (artículo 5 de la Ley N°7440 del 11 de octubre de 1994)

 

Por su parte, la Comisión de Control y Calificación de Espectáculos, órgano dependiente de Consejo Nacional de Espectáculos, se encuentra integrada por el director ejecutivo del Consejo, cuatro representantes del Ministerio de Justicia, dos representantes del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, dos representantes del Patronato Nacional de la Infancia, un representante del Ministerio de Educación Pública, un representante del Instituto Nacional de las Mujeres. (artículo 9 de la Ley N°7440 del 11 de octubre de 1994)

 

No se indica en el proyecto de ley que pasará con las entidades que actualmente cuentan con competencia en la materia, pues no se establece de manera expresa ningún cambio, modificación o derogación de la normativa vigente.

 

Tampoco se indica, en la norma propuesta, si los miembros de la nueva Comisión recibirán algún tipo de pago o dieta por ser parte de ese órgano. 

 

Finalmente, recomendamos la consulta al Ministerio de Salud, al estar la nueva comisión adscrita a dicho órgano.

 

Artículo 11

 

En relación con el artículo 11, se pretende que los organizadores de eventos deban presentar por una única vez todos los documentos que son requisito para la realización de la actividad, existiendo así una coordinación interinstitucional. Este artículo dice: 

 

“ARTÍCULO 11- Presentación única de documentos y coordinación interinstitucional

Los requisitos que deberán presentar las personas que solicitan la habilitación y autorización temporal para la realización de un evento masivo deberán presentarse con al menos veintidós días antes de la realización del evento.

Los ministerios, municipalidades y organizaciones, que, involucrados en los procesos para el otorgamiento de los permisos, deberán coordinar y crear un formulario estandarizado para que el administrado no deba aportar la documentación requerida más de una vez.

Las administraciones deberán disponer de los recursos necesarios para que el administrado pueda presentar todos los documentos se información por medios electrónicos o informáticos, de conformidad con la Ley N.° 8454, Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, de 30 de agosto de 2005.”

 

Como se observa, la propuesta plantea que la solicitud de autorización debe presentarse con un plazo de veintidós días de antelación al evento.

 

 Al respecto, debemos indicar que actualmente la Ley N°9920 del 19 de noviembre de 2020, en su artículo 14 establece un plazo de dos meses de antelación para presentar la solicitud y el Decreto Ejecutivo N° 43432 del 09 de marzo de 2022, indica que las solicitudes de autorización sanitaria para la realización de un evento se deben presentar en un plazo de al menos 10 días naturales previos al inicio del evento. Por lo anterior, resulta conveniente uniformar la normativa y realizar las derogatorias correspondientes para no incurrir en contradicciones.

 

Asimismo, se recomienda valorar el plazo a establecer conforme a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad y la capacidad material de la Administración para atender dichas solicitudes.

 

Artículo 12

En el artículo 12 se establecen las reglas de recaudación del dinero, el cual indica:

 “ARTÍCULO 12- Reglas de recaudación tributaria

En ningún caso, los impuestos, cánones o derechos que deban pagarse por la realización de un evento masivo o no masivo cuando proceda de conformidad con la legislación vigente, no tendrán que ser pagados de forma anticipada, a las administraciones tributarias u organizaciones privadas que figuren como sujetos activos de la obligación.

Quedan autorizadas las agencias tiqueteras y plataformas de venta autorizadas y registradas para fungir como agentes de retención o percepción de los tributos y derechos derivados de la realización de un evento masivo o no masivo, cuando corresponda, que se vayan a generar a partir de las preventas o ventas de entradas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 23 y 24 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N.° 4755, de 3 de mayo de 1971.

En todos los casos que se vaya a producir un evento masivo, las personas organizadoras y/o productoras deberán contratar una agencia tiquetera o plataforma de venta autorizada debidamente registradas ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, para que gestione las preventas de entradas al evento y, posteriormente, realice las transferencias de los porcentajes legalmente establecidos que correspondan por concepto del pago de las obligaciones tributarias y derechos a los sujetos acreedores, dentro delas veinticuatro horas siguientes a la realización del evento.

El Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Cultura y Juventud, las municipalidades y cualquier organización privada encargada de recaudar impuestos, cánones, derechos de autor o cualquier otro derecho de terceros no podrán recibir ni exigir el pago de las obligaciones mencionadas en el presente artículo hasta que haya transcurrido el evento.

Los organizadores y productores de eventos no masivos que recauden dineros por concepto de venta de entradas el mismo día del evento deberán cumplir con las obligaciones de conteo en entrada mediante la utilización de herramientas adecuadas y podrán actuar en conjunto con los sujetos activos o acreedores de la administración tributaria y colectivos privados fiscalizadores. Al final del evento, deberán pagar los porcentajes de las entradas recibidas que correspondan a cada entidad por concepto de obligaciones tributarias y derechos que procedan de conformidad con la legislación vigente.

En caso de que el organizador o productor del evento masivo solicitante no realice la venta de entradas a través de una tiquetera o plataforma de venta registrada deberá rendir una caución del cien por ciento (100%), cuyo procedimiento y condiciones serán establecidas en el reglamento respectivo.”

La redacción del primer párrafo de dicha norma resulta confusa en cuanto a si los cánones deben o no ser pagados de manera anticipada, por lo que se recomienda corregir.

Por otro lado, no se indica ante quien se rinde la caución del 100% en aquellos casos en que el organizador o productor del evento masivo solicitante no realice la venta de entradas a través de una tiquetera o plataforma de venta registrada, lo cual debe quedar establecido en la ley y no en una norma reglamentaria.

Artículo 13

Respecto al artículo 13 del proyecto, se ordena la creación registros de productores y organizadores de eventos masivos nacionales e internacionales y de agencias tiqueteras que serán administrados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, es por esto que se recomienda realizar la consulta a este Ministerio.

 

Artículo 14

En cuanto al artículo 14 del proyecto se establece la obligatoriedad que tienen todos los organizadores de eventos de inscribirse y acreditar todos los requisitos para la realización de la actividad.  Este indica:

“ARTÍCULO 14- Inscripción obligatoria

Toda persona física o jurídica que se dedique habitualmente a la organización y/o producción de eventos masivos y no masivos deberá inscribirse y acreditar los requisitos respectivos con un mínimo de quince días de antelación a la realización del evento.

Cuando se trate de la organización o producción de un evento no masivo y la persona solicitante no se dedique de forma habitual ni sea su modus vivendi este tipo de actividades quedará excluida de la obligación contenida en este artículo.

Para poder operar como una agencia tiquetera y/o plataforma de ventas de entradas, la persona interesada deberá estar debidamente autorizada e inscrita ante le registro que llevará el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, de previo a la realización de cualquier puesta en operación de venta de las entradas frente a las personas consumidores. La falta de este requisito le impedirá vender entradas y actuar como agente retenedor de las sumas de dinero correspondientes al pago de obligaciones tributarias y otros derechos.”

            Llama la atención que se le establece un plazo de quince días de antelación al evento, para que las personas físicas o jurídicas se inscriban y acrediten el cumplimiento de requisitos, cuando lo cierto es que en el artículo 11 del proyecto de ley, se establece un plazo de al menos veintidós días.  Dado ello, se recomienda equiparar ambas normas.

 

Artículo 15

            En el artículo 15, se refiere a la potestad reglamentaria, indicando:

“ARTÍCULO 15- Reglamentaciones

El Ministerio de Economía, Industria y Comercio establecerá vía reglamentaria los requisitos para la inclusión, permanencia, suspensión y retiro de los dos registros que son de su competencia.

Asimismo, la Comisión Nacional de Eventos Masivos será la encargada de establecer los requisitos y crear los formularios estandarizados para la habilitación y autorización temporal de eventos masivos que serán tramitados mediante la ventanilla única adscrita al Ministerio de Salud. Para la operación y mantenimiento de esta ventanilla quedará autorizado el Ministerio de Salud para cobrar una tasa única de servicio al costo que permita darle el soporte financiero para brindar el servicio de tramitación de formularios digitales de habilitación y autorización temporal de forma eficiente.”

 

La norma debe corregirse para que la potestad reglamentaria recaiga en el Poder Ejecutivo como un todo y no sólo en el Ministro de Economía, Industria y Comercio, pues así se dispone en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política.

            Por otro lado, no se establece de forma clara cuanto sería la tasa única que el Ministerio de Salud cobraría para dar el soporte financiero al servicio de tramitación de formularios digitales de habilitación y autorización temporal, lo cual debe definirse en la ley por un principio de reserva legal en materia tributaria. Aun cuando se trata de una servicio al costo, lo cierto es que deben establecerse en la norma los elementos básicos del tributo, según lo dispuesto en los numerales 4 y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

            Valga señalar, además, que dentro de la normativa vigente en la actualidad, la Ley N°9920 del 19 de noviembre de 2020, impone a los organizadores de los eventos los gastos en que incurra la Policía de Tránsito, indicando:

“ARTÍCULO 16- Costo operativo de la Policía de Tránsito. En caso de eventos deportivos que requieran para su realización la utilización y/o el cierre de vías en rutas nacionales, cantonales o mixtas, el Departamento de Operaciones Policiales de Tránsito de la Dirección General de Policía de Tránsito (DGPT) y la municipalidad, según corresponda, establecerán un monto a manera de costo del operativo, que deberá ser cancelado por el solicitante luego de que se le notifique la viabilidad del permiso solicitado y previo a la formalización de este.

Este costo operativo deberá incluir la suma de todos los costos por la utilización de oficiales, vehículos, así como cualquier otro costo implicado en la operación, incluyendo los derivados del pago de horas extra a los oficiales y cualquier otro derecho laboral que les corresponda.

El ministro de Obras Públicas y Transportes (MOPT), vía resolución justificada, podrá exonerar, a solicitud del interesado, el pago descrito en esta norma, siempre que se acredite la gratuidad de la actividad.

La totalidad de los recursos correspondientes al cobro del costo operativo deberán incorporarse al presupuesto del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de la municipalidad, según corresponda.”

Este costo operativo desaparece con la propuesta que se pretende aprobar, por lo que se traslada ese gasto de la realización de operativos y orden a la Administración, lo cual se recomienda revisar.

 

Artículo 16

   Respecto al artículo 16, éste trata de las conductas de riesgo, indicando lo siguiente:

“ARTÍCULO 16- Prevención de conductas de riesgo

Con el fin de difundir información sobre prevención de las conductas de riesgo, el Ministerio de Salud en coordinación con los ministerios de Seguridad Pública y Cultura y Juventud se encuentran facultados para realizar convenios con universidades y organizaciones de la sociedad civil, con reconocida trayectoria en la prevención y reducción de riesgos vinculados al consumo de sustancias psicoactivas durante la realización de un evento masivo.

Para los efectos de la presente ley, resultará de aplicación obligatoria lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley para la Prevención y Sanción de la Violencia en Eventos Deportivos, Ley N.° 9145, de 6 de agosto de 2013.”

            De este artículo se recomienda realizar consulta a los ministerios e instituciones involucradas.

Artículo 17

            En el artículo 17, se desarrolla la inspección del control, estableciendo:

 

“ARTÍCULO 17- Inspecciones de control

Para cada evento masivo deberá crearse una unidad fiscalizadora de control del evento que estará integrada con personal de las instituciones involucradas con los controles sanitarios, de seguridad y atención de emergencias médicas. Tendrá como finalidad esencial la atención y verificación del cumplimiento de las disposiciones normativas y las condiciones bajo las cuales se otorgó la habilitación y autorización temporal por parte de la Comisión Nacional de Eventos Masivos.

Las personas encargadas de la organización o producción del evento masivo deberán asignarle un espacio adaptado y estratégico a la unidad fiscalizadora para el cumplimiento de estas funciones.

Las inspecciones se podrán realizar antes, durante y después del evento, in sito.

La integración, los procedimientos de actuación y las demás funciones estarán reguladas mediante el reglamento de la presente ley.”

 

            Respecto a este artículo, debemos señalar que actualmente, en la Ley N° 7440 del 11 de octubre de 1994, en su artículo 16, se regula a las comisiones auxiliares cantonales, las cuales apoyan las tareas de divulgación de las políticas en materia de la Ley de Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos; así como, detectar cualquier violación de las regulaciones impuestas por la Comisión. 

Como se desprende, ambas tendrían funciones muy similares de fiscalización y supervisión en la realización de eventos, sin que exista una derogatoria expresa de la normativa vigente, lo cual se recomienda revisar.

Artículo 18

En cuanto al artículo 18, este establece que:

“ARTÍCULO 18- Potestad de suspensión

Cuando a criterio de la unidad fiscalizadora nombrada para el evento por la Comisión Nacional de Eventos Masivos y en ejercicio de las funciones de fiscalización se identifiquen condiciones de peligro inminente, el organizador deberá acatar las disposiciones que sean emitidas a efectos de subsanar dicha condición bajo pena de suspensión del evento de forma definitiva.”

            En el presente artículo surge la duda de cómo se materializaría dicha disposición en caso de peligro inminente, especialmente debe determinarse la competencia para prevenir y suspender la actividad en caso de incumplimiento y si la misma se realizaría con la colaboración de algún cuerpo policial.

Artículo 19

En el artículo 19, se limita la posibilidad que tienen los organizadores de realizar alguna modificación en el evento.  Este indica:

“ARTÍCULO 19- Modificaciones autorizadas

Las personas productoras de eventos masivos solo podrán realizar cambios en cuanto al lugar del evento, precio de las entradas, fecha del evento y aumento de la taquilla, de conformidad con lo fijado en los contratos pactados previamente y las ventas del espectáculo o diversión pública, bajo las condiciones que serán determinadas por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio en el reglamento respectivo.”

Esta norma establece una serie de limitaciones a la libertad contractual que podrían justificarse en el derecho de los consumidores, sin embargo, también delega en la norma reglamentaria el establecimiento de otras limitaciones, lo cual podría en la práctica generar problemas de orden constitucional, pues la limitación de los derechos y libertades fundamentales debe ser establecida por ley.

Artículo 20

En el artículo 20 del proyecto, el legislador establece la responsabilidad que tienen los organizadores de eventos ante los consumidores:

“ARTÍCULO 20- Responsabilidad ante los consumidores

Los consumidores que se vean afectados por algún incumplimiento o cambio de las condiciones bajo las cuales fue adquirida una entrada a un evento masivo que impida su realización tendrán derecho a que se les devuelva el dinero pagado por la entrada de forma íntegra y en un plazo no mayor a las setenta y dos horas.

Si existiera algún cambio de los que autoriza esta ley para que el evento se pudiera realizar en otra fecha o lugar y el consumidor afectado estuviera de acuerdo con la nueva condición, y decide esperar, entonces deberá manifestarlo expresamente ante la tiquetera respectiva mediante el formulario estandarizado que deberá diseñar y avalar el Ministerio de Economía, Industria y Comercio.”

En este artículo no queda claro a partir de cuándo empiezan a correr las setenta y dos horas para devolver el dinero a los consumidores afectados, si es a partir del día del evento o si del día en que se comunica la afectación sufrida.  Lo mismo sucede con la manifestación que deben realizar las personas cuando están de acuerdo con el cambio de lugar y fecha, ¿qué plazo se tiene para enviar el formulario estandarizado ante la tiquetera?.

Artículo 21

El artículo 21 del proyecto de ley establece la derogación de los artículos 1 al 21 de la Ley N.° 9920 del 19 de noviembre de 2020, Ley para Regular los Eventos Deportivos en Vías Públicas Terrestres, la cual regula los eventos deportivos realizados en vías públicas. Sin embargo, la presente iniciativa no contempla en ninguna norma dichos eventos, pues más bien se refiere a otro tipo de eventos masivos y no masivos que se realizan en instalaciones específicas.

Asimismo, no se establecen derogatorias relacionadas con lo dispuesto en otras normas de rango legal que podrían entrar en contradicción con la presente iniciativa, tal como hemos expuesto, específicamente con las leyes N.° 7440 del 11 de octubre de 1994 y N.° 10126 del 25 de enero de 2022.

Por ello, se recomienda de manera respetuosa valorar la unificación de la normativa existente en una sola ley, para evitar la dispersión que a la fecha ha prevalecido para regular los eventos masivos y no masivos.

Sobre las normas transitorias

Sobre estas normas se recomienda establecer plazos graduales para que las obligaciones impuestas se impongan con posterioridad a la emisión del reglamento de la ley y no antes de la reglamentación como está establecido.

Sobre el título de la propuesta

Finalmente, se hace ver que el título del proyecto de ley es “LEY PARA LA REGULACIÓN DE LOS EVENTOS MASIVOS”, sin embargo, la propuesta tiene la intención de regular también a los eventos no masivos, aun cuando existe un solo artículo que se refiere a ellos.

 

De ahí que se recomiende valorar la verdadera intención del legislador con la presente propuesta.

 

IV. CONCLUSIÓN

Con base en lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, no obstante, se recomienda valorar los aspectos aquí señalados de técnica legislativa y de constitucionalidad.

 

Atentamente,

       

Silvia Patiño Cruz                                            Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                     Abogada de la Procuraduría  

 

SPC/AZL/cpb