C-270-84

San José, 17 de agosto de 1984

Licenciada

Sandra Urbina Mohs

Directora, Asesoría Jurídica

Ministerio de Industria Energía y Minas

S.D

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la Republica me permito dar respuesta a su nota de 29 de mayo de 1984, en la cual solicita ampliación del pronunciamiento de esta Procuraduría C-151-84 respecto de aquellos contratos industriales a través de los cuales se otorgan beneficios fiscales, cuyo plazo se extiende más allá del 31 de diciembre de 1984.

Para dar contestación a su consulta debemos tener presentes las siguientes cuestiones.

El artículo 3° de la ley 6939 de 2 de enero de 1984 que aprobó el “Cuarto Protocolo al Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial “dispone que el Poder Ejecutivo deberá Promover, antes del 30 de junio de 1984, “un nuevo sistema arancelario que comprenda la tarifa, la nomenclatura y las disposiciones de aplicación complementarias, así como una nueva legislación de estímulo a los sectores productivos y de servicio, congruentes con el desarrollo nacional mediante la presentación del proyecto de ley correspondiente. (el subrayado no es del texto).

Como vemos, dos son las prioridades para el equilibrio fiscal del área centroamericana: conseguir el establecimiento de una tarifa y nomenclatura uniformes y lograr nuevos estímulos legislativos para los sectores productivos y de servicio. En cuanto a lo primero, es necesario indicar que el proyecto de ley para la conversión de la Nomenclatura del arancel de aduanas y de los Derechos Aduaneros, Ad valorem y otros extremos, fue publicado en el Alcance 8 a la Gaceta (Diario Oficial) 107 del 5 de junio de 1984, sea dentro del término previsto en la ley 6939. En cuanto a lo segundo, es calro que actualmente, los únicos y posibles beneficios fiscales que pueden ser concedidos y que pueden ser disfrutados por la industria centroamericana todo en situación de igualdad son los que contiene el Convenio y, los mismos vencen el 31 de diciembre de 1984, razón por la cual es necesaria una nueva legislación de estímulos a los productores.

En efecto, la doctrina es unánime en reconocer que la mayoría tributaria es reserva de ley. Así las cosas…” la creación de impuestos es facultad e exclusiva del poder legislativa …” (FONROUGE, Guiliant, Derecho Financiero, V.I p. 284), en otras palabras “la norma tributaria esta indudablemente condicionada por la actividad política, del gobierno y el parlamento, pero esta debe ser expresada en un acto normativo como es la ley ( o un acto con eficacia de ley)” (MICHELI, Gian Antonio, “ Curso de Derecho Tributario , p.85).

Esa doctrina es recogida por el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributario costarricense al decir:

            “En cuestiones tributarias solo la ley puede:

a)      Crear, modificar o suprimir tributos: definir

El hecho generador de la relación tributaria, establecer

 Las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo, e indicar

El sujeto pasivo…” (el subrayado no es del texto)

Los nuevos estímulos a los productores exenciones por lo general de conformidad con el articulo 61 del Código citado, en relación con el 5° supra, podrían únicamente, ser concedidos mediante Decreto legislativo (en estricto sentido) o ley aprobatoria de un convenio, pues dice aquel texto: “Exención es la dispensa legal de la obligación tributaria”.

Dichas razones de legalidad son aplicables a las situaciones que regula el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, ya que este constituye una ley pues fue ratificado por la Asamblea Legislativa y es por esa cualidad que pueda regular materia tributaria , y otorgar beneficios fiscales a los cuales se acogen las industriales costarricenses, que únicamente una ley puede mantener vigentes.

Ya para entrar en la contestación a su consulta, sea que sucede con los contratos industriales que otorgan beneficios fiscales, cuyo plazo de vencimiento se extiende más allá del 31 de diciembre de 1984, manifestamos:

Dos son las cuestiones a analizar: la finalidad de la política arancelarias uniforme pretendida por los Estados Centroamericanos y, el alcance dentro de la jerarquía de las fuentes de los actos concretos que otorgaron dichos beneficios por plazos más allá de la vigencia del Convenio.

La respuesta al primer asunto la encontramos en el texto que configuran la exposición de motivos del Proyectos de ley para la conversión de la nomenclatura del Arancel de Aduanas citado, que nos dice que el mismo pretende ser una solución o una respuesta a la necesidad de racionalizar la protección arancelaria como una de las acciones importantes en la promoción del desarrollo económico y social del área centroamericana. Y, si esa es su finalidad, no cabe duda alguna de la imperiosa necesidad de lograr la aplicación uniforme de esa política.

Así aplicada, uniforme en toda el área, se mantiene una situación de igualdad entre las empresas que equilibran el mercado nacional y el del área.

En cuanto al segundo aspecto, sea cual es el alcance de los actos concretos que otorgaron los beneficios fiscales podemos indicar lo siguiente. Dentro de la legislación costarricense dichos acuerdos son tomados mediante Decretos Ejecutivos que conformen con la jerarquía de las fuentes citada en el artículo 6° de la Ley General de la Administración Publica, ocupan el 5° grado desde la Constitución Política y están a tres grados de los tratados Internacionales.

Con base en la doctrina de la Jerarquía de las normas en el ordenamiento Jurídico, las normas inferiores deben ceder a lo dispuesto por las superiores.

En el caso de estudio y en buen derecho, los decretos ejecutivos deben ejecutarse a la Ley, en este caso ese grado lo ocupa el convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, ratificado por ley N°3142 de 29 de julio de 1963, por lo que las exenciones en ellos concedidos se deben otorgar como en efecto se otorgan como en efecto se otorgan como en efecto se otorgan de acuerdo con los artículos 11 y siguientes de dicha ley.

Como corolario del principio de la jerarquía de las normas, y base fundamental del derecho administrativo, encontramos la aplicación del Principio de Legalidad con base en el cual, por una parte, los decretos se ajustarán al Convenio, y, por otra, el Convenio prevalece sobre los decretos ejecutivos que configuran los contratos industriales. En virtud de esta última posición, es de necesaria observancia y aplicación el artículo 21 del Convenio.

En efecto, en virtud del artículo 21 que dice:

“Los Estados contratantes de este Convenio se Obligan a aplicarlos en forma coordinada entre ellos y a tomar las medidas necesarias para evitar que el otorgamiento de franquicias y exenciones fiscales pueda conducir a situaciones de disparidad competitiva que obstaculicen o distorsionen el proceso de intercambio comercial centroamericano sobre bases económicas de integración”

Y en función de esa coordinada labor, el convenio se aplicará, por una parte, y prioritariamente, en segundo lugar, integradas las modificaciones realizadas mediante Protocolos, y, en tercer lugar, observando su periodo de vigencia cuyo plazo actual el 31 de diciembre de 1984.

Lo anterior tiene una razón jurídica que lo fundamente, sea la norma citada, y, una razón lógica que es la siguiente. Si mientras en unos Estados entra en vigencia la nueva política arancelaria y es creada una nueva legislación de incentivos fiscales, y en otras sigue rigiendo el régimen de exenciones con base en el Convenio, no hay duda de que se crea disparidad…

Así las cosas, y aplicando el articulo 21 en relación con el 45 del Convenido (que se refiere al periodo de vigencia) todo de conformidad con el principio de legalidad que, para el caso concreto, obliga a observar lo establecido en el convenio en su carácter de ley, en relación con la doctrina expuesta y el artículo 5° citado del Código Tributario, los decretos ejecutivos que acuerdan beneficios fiscales a productores centroamericanos, deben ser concedidos en condiciones que no conduzcan a la disparidad. En otras palabras, se deben otorgar los beneficios anunciados en el Convenio y duraran lo que el Convenio estimo y que al ser modificado por el Cuarto Protocolo es hasta el 31 de diciembre de 1984.

La interpretación arriba indicada es llevada a la práctica por el Poder Ejecutivo a través de la inclusión de las siguientes clausulas en los Decretos Ejecutivos de clasificación de grupos industriales:

“Los beneficios que por este Decreto se otorgan … a (nombre de la empresa) podrán ser modificados o regulados por el Ministerio de Industria, Energía y Minas en virtud de convenios, protocolos, acuerdos, resoluciones o cualquier otra disposición de los organismos del Tratado General de Integración Económica Centroamericana”. (El paréntesis es nuestro)

Dicha Cláusula como entre otras el artículo 9 del convenio, demuestran que todo acuerdo de exoneración está condicionado a la vigencia del Convenio, y que todo Decreto que no contenga dicha condición este dictado contrario a derecho, por violación del principio de legalidad. En esta última situación cabe una alternativa, que al Estado se enfrente a las responsabilidades correspondientes o que, dentro de la nueva legislación de estímulo a los productores o mediante acuerdo regional al respecto, se considere la situación espacial de las empresas que no contengan cláusula de supeditación a Acuerdos Centroamericanos posteriores.

En resumen, esta Procuraduría mantiene el criterio expuesto en el dictamen C-151-84, sea, que los beneficios fiscales otorgados con base en el Convenio en cuestión vencen el 31 de diciembre de 1984.

Atentamente,

Licda. Admira Suñol Ocampo

PROCURADORA ADJUNTA.