C-260-84

San José, 7 de agosto de 1984

Señor

Lic. Rafael Ángel Chinchilla

Contralor General de la Republica

S.D 

Estimado Señor:

Damos respuesta a su estimable oficio N° 361-CO-84 de 5 de julio del presente año, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con un planteamiento que fuera sometido a su consideración de parte del Licenciado Mario Lara Eduarte, Gerente de la Empresa EDICA LIMITADA.

De la nota de fecha 4 de julio del año en curso, de la cual usted adjunta copia fotostática, se desprende que el mencionado profesional desea saber si el órgano contralor debe o no refrendar todos los contratos o adjudicaciones que se produzcan a tenor de lo estipulado en la Ley Nacional de Emergencia (N° 4374 de 14 de agosto de 1969).

Según lo externa el Licenciado Lara, la principal duda surge porque su representada estima que la adjudicación y el respectivo contrato que eventualmente se celebre, deben ser refrendados por la Contraloría, pues ese refrendo es un elemento constitutivo de la negociación, el cual condiciona su existencia y eficacia, de tal modo que cualquier acto de ejecución anterior al refrendo solo constituirá una obligación personal de los funcionarios que lo firman, y no del Estado o de sus instituciones .

Lo anterior en razón de que la Ley antes citada, mediante su artículo 4°, dispone en lo conducente que la Comisión Nacional de Emergencia (creación de la misma ley), en sus actuaciones estará exenta de seguir los trámites previstos en la Ley de la Administración Financiera de la Republica (LAFR), excepto en lo referente a control posterior periódico que ejercerá la Contraloría.

En criterio de la empresa consultante y de su representante, el artículo 4° de la Ley de marras únicamente excluye a las gestiones contractuales de la Comisión, de los procedimientos de contratación administrativa que establece la LAFR y no así del cumplimiento de los principios de fondo de esa Ley y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republicas establecen como, lo es el deber de refrendar todas las obligaciones que impliquen pagos por cuenta del Estado, principio que es consagrado por el numeral 184 aparte 1° de la Constitución Política.

Para dar cabal respuesta a su consulta interesa en primer término hacer cita del numeral 4° de la Ley Nacional de Emergencia, el cual establece:

“Para cumplir los finos de la presente Ley, autorizase al Poder Ejecutivo para constituir un Fondo Especial de Emergencia, formado por los aportes, donaciones y préstamos reunidos para ese efecto, así como las partidas de presupuesto nacional, que ordinaria o extraordinaria, se llegaran a asignar este fondo se pondrá a disposición de la Comisión creada por esta ley y su manejo estaré exento de los trámites previstos en la Ley de Administración Financiero, excepto en lo relacionado con el control posterior periódico de la Contraloría General de la Republica.” (el subrayado es de los suscribientes).

De la dicción del numeral transcrito se desprenda, en lo que interesa, que la intención del legislador fue sustraer a la Comisión Nacional de Emergencia de los procedimientos engorroso que, en cuanto a contrataciones administrativos, dispone la LAFR (artículos 101 siguientes y concordantes). Dicha exclusión tiene desde luego una justificación lógica, ya que sería inconcebible que, para hacer frente a un estado de calamidad pública, esa Comisión tuviera que hacer uso de los tramites licitararios establecidos, para poder contratar los servicios empresariales en cada caso, encaminados a solucionar los estados de emergencias que se presenten en el país. Ese es indudablemente el espíritu de la disposición, el hacer lo más expedito posible el mecanismo negocial encaminado a dar cabal solución de la manera más idónea e inmediata a los estados de calamidad pública.

En lo concerniente al control posterior que debe ejercer la Contraloría que establece el artículo de marras en su parte final, y que es requisito también contemplado en el inciso g) párrafo primero del artículo 4° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica, ello no es otra cosa que el acto de fiscalización que siempre debe efectuar el Órgano Contralor sobre cualquier contratación que implique o comprometa fondos del Estado.

Para poder justificar jurídicamente si el artículo 4° supra citado excluye o no a la Comisión Nacional de Emergencia del resquicito obligatorio de presentar a la Contraloría, ese tipo de contrataciones para su respectivo autorización o refrendo, es necesario recurrir a las disposiciones que consagran el principio de autorización en todos los negocios en que participa el Estado y que implican erogación de fondos públicos.

En ese sentido el articulo 184 aparte 1° de nuestra Carta Magna y los incisos e) y g) párrafo segundo del artículo 4° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica, dispone en lo conducente:

            “Art.184.- Son deberes y atribuciones de la Controlaría:

            1)…

No se emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la Contraloría, ni constituirá obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por ella… (el subrayado es nuestro).”

“Artículo 4°. - Son atribuciones primordiales de la Contraloría General de la Republica:

e) Refrendar las obligaciones del Estado.

f) …

g) Cualquier contrato distinto de los trabajos y todo acuerdo que comprometa los fondos del Estado, será válido únicamente cuando haya sido refrendado por la Contraloría General de la Republica, a ese efecto, en todo contrato que comprometa el desembolso de los fondos nacionales deberá insertarse certificación expedida por el Contralor General indicando que existe partida libre de gravamen con que cubrir la erogación respectiva … (los subrayados son nuestros).  

De la lectura de las disposiciones normativas recién citadas, se desprende que el numeral 4° de la Ley Nacional de Emergencia deja entrever una oscuridad aparente, al haber excluido a la Comisión Nacional de Emergencia del deber de tener que recurrir a los procediemntos licitatorios que impone la LAFR, disponiendo únicamente que el Órgano Contralor debe fiscalizar el haber presupuestario de las contrataciones que esa Comisión realice, sin decir nada sobre el respectivo refrendo.

Ante una situación como la expuesta en este caso, estimamos que es preciso recurrir al método de interpretación legal que más se ajusta al caso planteado y que, a nuestro juicio debe ser el de la interpretación extensiva del derecho, para poder salvar, de esa forma, la incertidumbre que caracteriza al numeral en cuestión. Sobre este método de interpretación legal ha dicho el ilustre tratadista Luis Diez Picazo, glosando al Dr. Castan Tobeñas: 

“Así, por ejemplo, Castan dice que la interpretación extensiva se desenvuelve en torno a una disposición de la ley para comprender en ella casos que no se encuentran expresados en su letra, pero virtualmente se encuentran incluidos en su espíritu.” (CASTAN TOBEÑAS citado por DIEZ PICAZO (Luis), Experiencias Jurídicas y Teoría del derecho, Barcelona, Editorial Ariel, 1975, p.282).

Por su parte el Jurista argentino Rafael Bielsa siente el referido método de interpretación de la siguiente manera:

“La interpretación extensiva se justifica cuando los términos de una ley no son explícitos respecto de situaciones que pueden considerarse comprendidas en aquellas que han inducido al legislador a dar la norma”. (BIELSA (Rafael) Derecho admirativo, Buenos Aires Roque Depalma Editor, Tomo I, p. 57) 

Sin tener que forzar ni la intención del legislador ni el espíritu de la disposición de marras, se puede deducir obviamente que el legislador cuando redacto el artículo 4° en cuestión, solo pretendió exculpar a la Comisión Nacional de Emergencia del deber de tener que recurrir a los procediemntos licitatorios contemplados en la LAFR, y no así del requisito de fondo, establecido constitucionalmente  de tener que presentar la respectiva contratación que realice a la Contraloría General de la Republica para su respectivo referendo. Ello tiene también una justificación lógica-jurídica, pues es hasta que se emita el acto de referendo cuando el Órgano Contralor tiene conocimiento del convenio celebrado, y es a partir de ese momento cuando él puede y debe proceder periódicamente a la respectiva fiscalización del contrato, pues de lo contrario, pues de lo contrario, nos preguntamos nosotros, como la Contraloría podría calificar algo sobre lo cual nunca pudo haber tenido conocimiento. Es por esa razón que debe considerarse que el acto de fiscalización o de control posterior que realice la Contraloría, está subordinado y depende de la existencia del acto de referido, razón por la cual el legislador encontró tautológico plasmar el requisito apuntado en el artículo 4° en cuestión.

Por otra parte, debe considerarse que los actos que la Comisión Nacional de Emergencia emita en el sentido expuesto, son actos complejos, los cuales, para poder llegar a ser eficaces, requieren de la previa autorización del Órgano Contralor, a tenor de lo preceptuado en el artículo 145 aparte 4° de la Ley General de la Administración Publica.

Conclusión:    

De conformidad con la conjugación armónica de las disposiciones normativas transcritas, e interpretando extensivamente el numeral 4° de la Ley Nacional de Emergencia, se corrige necesariamente que dicha norma no exime a la Comisión Nacional de Emergencia de la obligación respectiva de presentar ante la Contraloría General de la Republica, para su respectivo refrendo, todas las adjudicaciones que otorgue en la prosecución de sus objetivos básicos.

Lo saludan atentamente,

Lic. Francisco José Villa Jiménez                        Lic. Roberto Montero Poltronieri                 

 PROCURADOR GENERAL ADJUNTO            PROCURADOR

DE LA REPUBLICA