12 de febrero del 2024

 PGR-OJ-021-2024

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPEJUV-0527-2023 del 18 de octubre del 2023, mediante el cual solicitó criterio, de este órgano asesor, en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 23.569, denominado “AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE PÉREZ ZELEDÓN PARA QUE DONE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD AL COLEGIO FEDERADO DE INGENIEROS Y DE ARQUITECTOS DE COSTA RICA”.

I.- Objeto y Naturaleza de la consulta.

Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada, por imperio de Ley, a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias emitir dictámenes y opiniones jurídicas a la administración activa, sea al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales, para la buena marcha, interpretación e integración del ordenamiento jurídico administrativo.

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento se materializa en una opinión jurídica la cual por su naturaleza no es vinculante.

         Esta forma de colaboración, no dispuesta en la Ley, tiene como objeto contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

La Asamblea Legislativa solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República sobre el proyecto de Ley número 20.558, el cual versa sobre el traspaso de bienes públicos.

II.- Consulta a la Municipalidad de Pérez Zeledón.

Mediante el oficio DNE-OFI-588-2023, comunicado a la Municipalidad el 19 de octubre del 2023, se consultó al Gobierno Municipal si la finca está afecta a un fin público y la posición institucional sobre el proyecto. Sin embargo, a la fecha no se ha obtenido respuesta.

III.-  Sobre el proyecto de ley

Sobre el artículo primero

El proyecto de Ley tiene como objeto donar un inmueble propiedad de la Municipalidad de Pérez Zeledón con el propósito de construir la sede Regional del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, a fin de promover condiciones educativas, sociales, económicas, técnicas y artísticas para la evolución de la ingeniería y arquitectura el cantón.

De la finca objeto del proyecto y partes del contrato

Según el artículo primero de la Ley, se autoriza a la Municipalidad de Pérez Zeledón cédula jurídica 3-014-42056 para donar a favor del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica el inmueble 730333-000 del partido de San José. Según publicidad registral, la finca no tiene anotaciones ni gravámenes o afectaciones, no está en zona catastrada y tiene una medida de 6,436 m2, plano catastrado SJ-2321191-2021.

El artículo 71 del Código Municipal, Ley No.  del 30 de abril del 1998, establece que las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una Ley especial.

El párrafo segundo, establece una autorización directa de bienes inmuebles a favor del Estado o instituciones autónomas o semiautónomas. Sin embargo, por la naturaleza del Colegio Federado, al no ingresar dentro del supuesto indicado anteriormente, se requiere la aprobación de una Ley que autorice la donación. Por lo anterior, la intervención de la Asamblea Legislativa deviene en indispensable.

Ahora bien, importante mencionar que la promulgación de la Ley no obligaría a la corporación Municipal a donar el terreno ya que por la naturaleza del acto (disposición de bienes) su ejecución sería facultativa y no imperativa. 

De ahí que la función del legislador se circunscribe a un acto de habilitación y en el caso que corresponda, de desafectación, conforme el artículo 71 Municipal.

Este órgano asesor en relación con lo indicado, en el dictamen 208-96 citado en la opinión jurídica número OJ-021-2017 del 15 de febrero del 2017, indicó lo siguiente:

“Ahora bien, esta autorización legal no implica por sí misma la obligación para el Municipio de realizar la donación del inmueble, pues estamos en presencia de una norma de carácter dispositiva y no imperativa.

Al respecto, este Órgano Técnico Jurídico, en dictamen No. 208-96 del 23 de diciembre de 1996, manifestó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, ya que la norma autorizante tiene como fin único remover el obstáculo legal que impide a la Institución realizar la donación del bien.

“B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE.

Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.

Lo anterior, en armonía con el principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política.

Aunado a lo anterior, el legislador debe valorar si el inmueble a donar está afecto a un fin o uso público (artículo 261 del Código Civil). Esta valoración jurídica es relevante debido a que la autorización de donación requeriría adicionalmente de la desafectación de la finca.

La afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio público, transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignado. Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación, ver voto de la Sala Constitucional, 3145-95 y dictámenes de la Procuraduría C-228-98 y C-230-01).

Aunado a lo anterior, la Procuraduría General de la República ha indicado que los bienes pueden estar afectados de forma general o específica, los cuales deben estar afectados por ley o bien por el uso público permanente, de lo contrario formarían parte de los bienes patrimoniales del Estado. Dado ese destino por ley, la Administración no está autorizada para destinarlo a otro fin o emplearlo en la prestación de otros servicios, aun cuando dicho fin o servicio puedan igualmente calificarse de públicos. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Se sigue de lo anterior que, en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la presencia de un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza demanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se trate. La afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como demanial o no. (dictamen C-300-2001 del 29 de octubre de 2001).

En relación con el artículo segundo, tercero y cuarto, no se tiene comentario alguno.

CONCLUSIÓN.

De conformidad con el artículo 71 del Código Municipal, es competencia de la Asamblea Legislativa aprobar o no el proyecto de Ley con la finalidad de que se autorice a la Municipalidad de disponer del bien inmueble por donación, advirtiéndose la importancia de determinar su actual utilización.

Atentamente,

Jonathan Bonilla Córdoba

Procurador

Notario del Estado

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