22 de enero del 2024

PGR-OJ-008-2024

 

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-CPETUR-0387-2023 de fecha 26 de octubre de 2023, mediante el cual se requiere nuestro criterio sobre el Proyecto de ley “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 51, INCISO B), 91 Y 147, INCISO G), DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL, LEY N.° 9078, DE 4 DE OCTUBRE DE 2012, PARA HOMOLOGAR LICENCIAS DE CONDUCIR EMITIDAS EN EL EXTRANJERO Y EVITAR LAS MULTAS POR NO PORTARLA FÍSICAMENTE”, el cual se tramita bajo el expediente N° 23.940.

 

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

 

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

 

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

I.-        MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

 

Señala la exposición de motivos que la Ley de Tránsito de nuestro país ha sido, quizá, una de las normas de aplicación más compleja de la historia reciente. Lo anterior no solo porque las conductas y las circunstancias cambian más rápidamente que la norma, generando vacíos que han motivado constantes reformas para su adecuación, sino también porque la redacción de muchas disposiciones no ha sido la más apropiada, lo que produce amplios márgenes de interpretación que afectan la seguridad jurídica.

 

Según se alega, uno de los casos en que la seguridad jurídica se ve lesionada es en la interpretación que hacen algunos oficiales de la Policía de Tránsito sobre la obligación de portar o no la licencia de conducir y, consecuentemente, si esto amerita la confección de una boleta por infracción a la norma.

 

Se agrega que al revisar la Ley de Tránsito puede observarse que solamente el artículo 51, inciso b), establece expresamente que los conductores de transporte público tienen prohibido manejar con la licencia vencida, suspendida o no portarla. En todos los demás casos, la normativa es omisa, por lo que, en aplicación del principio de legalidad, no debería aplicarse una multa, ya que la ley no lo indica expresamente.

 

Se aduce que esto es todavía más grave cuando se trata de extranjeros, pues los oficiales les solicitan mostrar su licencia de conducir, pero en muchas ocasiones, sus países de origen no emiten un plástico, sino que han migrado a sistemas digitales y cuando la persona la muestra en ese formato no es aceptada y se le aplica la multa, lo que provoca una mala imagen para el país.

 

Se argumenta que, tomando en consideración el test de razonabilidad y proporcionalidad que ha desarrollado la Sala Constitucional para determinar que una medida se estime como razonable, se puede afirmar que la exigencia de la licencia de conducir en un formato físico carece de razonabilidad.

 

Otro problema de seguridad jurídica que, según se indica, presenta la Ley de Tránsito, se da con la homologación de licencias de conducir para extranjeros. El artículo 91 de dicha norma reconoce esta posibilidad cuando se encuentren en condición de turistas o en tránsito, quedando autorizados por un plazo de tres meses a conducir el mismo tipo de vehículo que les faculta la licencia emitida en su país de origen.

 

Se señala que el problema es que este plazo no necesariamente calza con el de la estadía legal de la persona, pues el numeral 88 de la Ley General de Migración y Extranjería prevé diferentes categorías de estancia, como lo son las vistas en el ámbito científico, profesional, religioso, cultural, deportivo, económico o político, agentes de negocios, agentes viajeros, delegados comerciales, reporteros, camarógrafos y personal de medios de comunicación, personas que requieran tratamiento médico especializado o personas que realicen labores a distancia para clientes y compañías extranjeras (nómadas digitales).

 

Así, se apunta que en el caso de los turistas, el artículo 90 de la Ley de Migración indica que el plazo de permanencia en el país será autorizado por un máximo de 90 días, pero hace poco, el Poder Ejecutivo lo amplió, mediante el decreto 44187-MGP, de 15 de junio de 2023, a 180 días para 60 nacionalidades distintas sin que esto vaya aparejado a un incremento del tiempo en que estas personas podrán conducir vehículos en el país cuando cuenten con la respectiva licencia.

 

Por ello, esta reforma también busca que las personas acreditadas con licencia de conducir en el extranjero puedan operar vehículos en el territorio nacional no por un periodo específico, como el que actualmente señala la Ley de Tránsito, sino por un plazo idéntico al que se le autorice su estancia para la respectiva subcategoría prevista en la Ley de Migración. De esa manera, el turista podrá hacerlo por el plazo en que su respectiva nacionalidad tenga autorizada la permanencia en el país (que puede ser 90 días para unos y 180 días para otros), mientras que el nómada digital podrá conducir legalmente durante un año.

 

En esa medida, según se argumenta, se despeja un obstáculo significativo para los extranjeros residentes, al permitirles conducir con licencias extranjeras homologadas, con tal de facilitar su vida cotidiana y contribuir a fortalecer el atractivo de Costa Rica como destino para la inversión extranjera y la residencia.

 

II.-      OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO

 

            Tal como se desprende de la motivación que acompaña esta iniciativa, el fin perseguido se dirige a aclarar y modernizar algunas regulaciones de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078 de 4 de octubre de 2012), ello, con varios propósitos respecto de la portación de las licencias de conducir y las eventuales infracciones por faltar a ese deber, así como a mejorar la regulación para beneficio de los extranjeros que se encuentran temporalmente en nuestro país, ya sea en condición de turistas o por una estancia más prolongada con motivos académicos o de trabajo.

 

En primer término, en cuanto a la imposición de multas por la no portación de la licencia de conducir, el texto actual del artículo 147 de la Ley de Tránsito, en su inciso g), dispone lo siguiente:

 

ARTÍCULO 147.- Multa categoría E

Se impondrá una multa de veinte mil colones (¢20.000), sin perjuicio de las sanciones conexas, a quien incurra en alguna de las siguientes conductas:

(…)

g) Al propietario del vehículo que sea puesto en circulación sin los documentos exigidos en el artículo 4 de la presente ley o sin la respectiva licencia de conducir.

 

 

            Respecto de los argumentos que expone la motivación del proyecto en cuanto a este punto, puede admitirse que ciertamente quizá la redacción de la norma no es la más óptima, pues bien pudo señalar el texto expresamente que la multa se impondrá cuando el conductor no porte su licencia de conducir. Ello, por cuanto podría discutirse –como ahora se hace– que la infracción consiste en no ser titular de la licencia, y no por el hecho de no portarla cuando el oficial de tránsito así lo requiera.

 

No obstante, tampoco puede descartarse que el sentido de la norma sea que la infracción se comete por estar conduciendo un vehículo sin portar la respectiva licencia, pues el argumento que se utiliza en el sentido de que el oficial de tránsito cuenta con medios tecnológicos para corroborar si el conductor tiene registrada o no una licencia de conducir, constituye un elemento que probablemente no se tenía en cuenta al momento de la promulgación de la norma, dado que hoy día sin lugar a dudas el avance de la tecnología es muy superior.

 

Asimismo, no se menciona cuáles son los argumentos que actualmente invocan las autoridades de tránsito al momento de aplicar esta multa. 

 

En todo caso, la discusión quedaría zanjada en caso de llegar a aprobarse esta iniciativa, dado que la multa resultaría aplicable únicamente “al conductor que no cuente con la respectiva licencia de conducir, la cual no será necesario que porte físicamente, pudiendo el Oficial de Tránsito corroborar la existencia del permiso por otras vías”, según el texto que se está proponiendo.

 

Sin embargo, estimamos que resulta indispensable que se valore el criterio del COSEVI y la policía de tránsito, a fin de determinar si actualmente en todos los casos y en cualquier lugar o circunstancia puede asegurarse que todos los oficiales de tránsito estarán en posibilidad de hacer tal corroboración que la norma estaría suponiendo.

 

Lo anterior estimamos que sería un elemento absolutamente necesario a considerar en la discusión de este proyecto, pues si existen casos en que no es posible corroborar si la persona realmente cuenta con la licencia que lo acredita para conducir el vehículo, se podría poner en grave peligro la seguridad en el tránsito por las vías terrestres, en perjuicio del interés público que ello apareja.

 

Lo mismo vale decir respecto de la reforma que se está proponiendo para el inciso b) del artículo 51, pues sería muy grave que no pueda corroborarse si un conductor de transporte público cuenta o no con una licencia de conducir apropiada, dado que en sus manos está confiada la seguridad y la vida de terceras personas que utilizan el servicio.

 

En ese caso, parece lo más aconsejable que la norma se mantenga con su actual redacción, porque al estar en presencia de la prestación de un servicio que puede poner en riesgo la seguridad o la vida de los usuarios, media un interés público superior que debe superponerse al beneficio del conductor, por lo que parece razonable que –precisamente por motivos de seguridad jurídica y atendiendo a valores como la protección de la integridad física y la vida de las personas– el conductor siempre porte su licencia de conducir.

 

            Por otra parte, en cuanto a las razones que se esgrimen para sustentar las reformas que se están proponiendo en cuanto a la homologación de las licencias de conducir expedidas en el extranjero, estimamos que se sostienen argumentos razonables, y los cambios propuestos ciertamente estarían beneficiando a los extranjeros que tendrán un período mayor de permanencia en el país, sobre todo porque en muchos casos el uso del vehículo automotor resulta fundamental para sus actividades.

 

En cuanto a los extranjeros que cuentan con una licencia de conducir en formato digital porque en su país de origen se utiliza únicamente ese formato, puede estimarse que la exigencia de una licencia en documento físico se torna de imposible cumplimiento, lo cual resultaría irrazonable. Esto, sobre todo tomando en cuenta que si el fin público que está de por medio efectivamente puede verse satisfecho por un medio digital, no se estaría poniendo en riesgo la seguridad en carretera.

 

En este supuesto, resulta importante valorar con cuáles mecanismos técnicos puede contarse para lograr corroborar con suficiente seguridad si efectivamente el oficial está ante una licencia de conducir válida.

 

Todo lo anterior, teniendo presente las consideraciones que ha vertido la jurisprudencia constitucional en orden a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que nos permitimos recordar en los siguientes términos:

 

“…los derechos y libertades fundamentales están sujetos a determinadas restricciones, pero únicamente a las que sean necesarias en virtud de los valores democráticos y constitucionales.

Sin embargo, para que una restricción sea "necesaria", se requiere que sea "útil", "razonable", "oportuna" y debe implicar la "existencia de una necesidad imperiosa" que sustente la restricción. Para que las restricciones a la libertad sean lícitas constitucional e internacionalmente, han de estar orientadas hacia la satisfacción de un interés público imperativo; para lograr esto debe: 1) escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido, 2) existir proporcionalidad entre la restricción y el interés que la justifica, 3) ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo y 4) debe ser imperiosa socialmente y por ende, excepcional y como tal, ha de interpretarse de manera restrictiva, es decir, en caso de duda debe preferirse siempre la libertad dentro del contexto del orden constitucional como un todo, de conformidad con su sistema de valores fundamentales.” (sentencia N° 3550-92 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, reiterada por sentencia N° 6198-95 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1995)

 

En cuanto al texto que pretende introducirse respecto vehículos tipo bicimoto y motocicleta de combustión interna, cuya cilindrada de motor no supere 125 centímetros cúbicos; motores eléctricos o híbridos con potencia máxima que no supere 11 kilovatios, conducción de motocicletas tipo triciclo y cuadraciclo, cuyo cilindraje de motor no supere los 500 centímetros cúbicos, etc., estimamos que debe hacerse una valoración técnica de los términos de esa normativa, con el fin de asegurarse que se encuentre planteada de modo correcto desde esa perspectiva, de ahí que resulta importante escuchar el criterio técnico que pueda tener al respecto el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

En lo atinente a la homologación de la licencia de conducir para conductores acreditados con licencia de conducir en el extranjero, que cuenten con un estatus migratorio aprobado en el país, los funcionarios diplomáticos y consulares extranjeros y los funcionarios de organismos internacionales acreditados en el país mientras permanezcan en sus funciones,  no tenemos observaciones adicionales que agregar, pues igualmente luce apegado a la razonabilidad el tratamiento que quiere otorgarse, a fin de brindar esas facilidades, sin que se comprometa la seguridad en el tránsito por las vías públicas.

 

            En todo caso, en cuanto a la flexibilización y mejora de los beneficios para los extranjeros que deseen conducir vehículos automotores en Costa Rica, puede advertirse que las razones que se desarrollan en la motivación obedecen fundamentalmente a aspectos de políticas públicas de Estado y razones de oportunidad y conveniencia, sobre los cuales no resulta procedente pronunciarnos, por no corresponder a un ámbito estrictamente técnico-jurídico.

 

II.                    CONCLUSIÓN

 

En la forma expuesta se deja rendido el criterio sobre el proyecto de ley consultado, cuya aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al tratarse de materia que está sometida a su discrecionalidad.

 

Lo anterior, sin perjuicio de las observaciones expuestas, las cuales respetuosamente se sugiere valorar.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann                           

Procuradora 

 

 

ACG/nmm